我國當前建立文件中心的再思考

我國當前建立文件中心的再思考

一、我國建立文件中心的現(xiàn)實需要

筆者認為，我國不僅存在建立文件中心的現(xiàn)實需要，而且這一需要還很迫切。理由主要來自兩個方面：一是經(jīng)濟高效化的要求；二是多元化的需求。

首先，盡管我國已建立有比較完備的機關(guān)檔案室體系，但其整體效能與具有經(jīng)濟和高效優(yōu)點的文件中心相比還是存在一定差距。

其次，不斷變化的社會環(huán)境和檔案工作環(huán)境使半現(xiàn)行文件管理呈現(xiàn)出多元化的特點，相應產(chǎn)生了建立半現(xiàn)行文件管理機構(gòu)的多元化需求。我國當前正處在變革時期，社會環(huán)境復雜多變，這對檔案工作環(huán)境產(chǎn)生了相當大的沖擊和影響。一方面，國家政治體制改革引發(fā)的機構(gòu)精簡和人員調(diào)整使得相當一批政府機關(guān)的檔案部門不得不撤銷或合并，檔案人員也不得不下崗或分流。另一方面，社會主義市場經(jīng)濟的確立和發(fā)展使我國所有制成份和企業(yè)資產(chǎn)形式從單一走向多元化，三資企業(yè)和私營企業(yè)大量建立，國有中小企業(yè)大量改組、轉(zhuǎn)制、兼并甚至破產(chǎn)，這些企業(yè)的檔案工作或需要新建，或需要調(diào)整，或需要移交。政府機關(guān)和企業(yè)檔案工作出現(xiàn)的新特點和面臨的新形勢需要實行多元化的管理方式，以適應不同特點和需求。

必須強調(diào)一點，筆者針對上述現(xiàn)實需要提出我國當前建立文件中心的設想必須基于一個前提，那就是應將文件中心不再視為半現(xiàn)行文件管理機構(gòu)的一種特定稱謂，而應視為半現(xiàn)行文件管理最佳組織形式的代名詞。假如一味糾纏于文件中心的狹義概念，結(jié)果可能就會像某些學者那樣，依據(jù)我國沒有對應稱謂得出“我國沒有文件中心”的結(jié)論１。退一步說，即使如此，這一結(jié)論并不意味著我國沒有建立文件中心的必要，相反恰恰證明了建立的迫切需要。實踐證明，在追求文檔管理最優(yōu)化目標的驅(qū)動下，我國已經(jīng)開始出現(xiàn)了一些新型檔案管理組織形式，它們與文件中心可以說是名異而實同的。

二、我國現(xiàn)有新型檔案管理機構(gòu)

及其與文件中心的關(guān)系

一聯(lián)合檔案室

聯(lián)合檔案室主要是針對區(qū)、縣級機關(guān)檔案管理的不足，從８０年代起建立的一種新型機關(guān)檔案管理組織形式。一般做法是在相同的行業(yè)系統(tǒng)或區(qū)域，在充分考慮機關(guān)單位駐地遠近和檔案利用方便的基礎上，將原來若干“小而全”的機關(guān)檔案室以縱向或橫向的方式聯(lián)合起來，組織成為一個綜合性的檔案管理機構(gòu)，實行統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一制度、整體開發(fā)、綜合利用。這種聯(lián)合檔案室大多歸屬于牽頭單位領(lǐng)導，它的庫房、經(jīng)費和編制由牽頭單位和參聯(lián)單位共同解決。８０年代以來，我國不少區(qū)、縣都出現(xiàn)了聯(lián)合檔案室，較富代表性的包括河北張家口地區(qū)地直機關(guān)聯(lián)合檔案室、四川長壽縣縣直機關(guān)聯(lián)合檔案室、吉林市船營區(qū)區(qū)直機關(guān)聯(lián)合檔案室等等。

近２０年的實踐證明，聯(lián)合檔案室取得了明顯的成效。它不僅有利于消除區(qū)、縣級機關(guān)原有單一檔案室管理模式中存在的機構(gòu)不健全、人員不穩(wěn)定、制度不規(guī)范、管理水平不高等不足，更重要的優(yōu)點是節(jié)省了人財物資源，符合精簡高效的原則。因為聯(lián)合檔案室可以通過人財物資源的集中配備和使用確保檔案室設施的齊備，改變了原來檔案工作各自為政、參差不齊的局面，提高了管理質(zhì)量。僅以吉林市船營區(qū)區(qū)直機關(guān)聯(lián)合檔案室為例，它是由區(qū)政府下屬１６個機關(guān)檔案室聯(lián)合而成的。聯(lián)合前共有１６名兼職檔案人員，庫房面積累計１９２平方米；聯(lián)合后只設２名專職檔案人員，庫房面積僅用３５平方米就滿足了工作需要。為此，理論界對聯(lián)合檔案室的優(yōu)越性給予了充分肯定，認為它是一種適合區(qū)、縣級機關(guān)檔案管理的切實可行的組織形式。目前，聯(lián)合檔案室已經(jīng)推廣到全國許多地區(qū)，成為檔案室體系中的一種新型形式。

二檔案寄存中心

檔案寄存中心主要是針對企業(yè)檔案的多元化管理需要到９０年代末建立的一種新型檔案管理組織形式。這種多元化管理需要是我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果。在過去計劃經(jīng)濟體制下，我國的企業(yè)只不過是政府分支機構(gòu)，它們與政府機關(guān)一樣也是無論大小均設置檔案室保管檔案。隨著市場經(jīng)濟體制的確立和發(fā)展，企業(yè)的性質(zhì)和特點發(fā)生了明顯變化。從性質(zhì)上看，企業(yè)從政府的附屬物轉(zhuǎn)變成為自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)濟實體，成為以市場為中心、追求最大經(jīng)濟效益的利益主體。從特點上看，企業(yè)不僅數(shù)量急劇增加，而且類型大大豐富。多元化的所有制形式和多層次的資產(chǎn)聯(lián)合改變了過去國有企業(yè)資產(chǎn)單一化的形式，企業(yè)的類型劃分具有多標準、多結(jié)果的特點。

企業(yè)類型的多元化使得各個企業(yè)的外部環(huán)境和內(nèi)部條件都存在相當差異，檔案工作自然也是千差萬別，相應產(chǎn)生了多元化的管理需求。特別是９０年代以來，無論是國有企業(yè)還是非國有企業(yè)，檔案管理都出現(xiàn)了一些新情況和新問題。一方面，國有企業(yè)改革中出現(xiàn)了企業(yè)檔案管理不善甚至流失的現(xiàn)象。在“抓大放小”的指導思想下，不少國有中小企業(yè)由于破產(chǎn)、拍賣、改組、兼并、轉(zhuǎn)制等因素導致產(chǎn)權(quán)發(fā)生變動，長期生產(chǎn)和經(jīng)營活動中形成的企業(yè)檔案處于失控狀態(tài)，整理不及時、管理不完善、流向不合理的情況常有發(fā)生，有的檔案落入個人手中，有的檔案甚至被當成廢紙銷毀，致使大量檔案流失。另一方面，非國有企業(yè)的檔案管理大多處于混亂和無序狀態(tài)。近年來，三資企業(yè)和私營企業(yè)發(fā)展相當迅速。它們大多租房辦公，部門設置簡單，人員流動頻繁；加之在盈利目的驅(qū)動下，主要精力放在生產(chǎn)和經(jīng)營管理上，很難投入足夠的人力物力來設立檔案機構(gòu)或配備檔案人員，致使檔案保管條件較差，檔案的損毀現(xiàn)象比較嚴重。這兩方面的問題表明，企業(yè)在檔案室撤銷或者根本沒有建立的情況下需要采取新的形式來實現(xiàn)檔案的安全保管，否則就會造成國家檔案財富的流失。

企業(yè)檔案管理的新形勢和新問題在經(jīng)濟特區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。因此，深圳市先行一步，探索出了一種以檔案部門代管企業(yè)檔案的管理模式，成為最早建立檔案寄存中心的地區(qū)。１９９６年以來，深圳市檔案館就接收和代管了一些破產(chǎn)國有企業(yè)的檔案，有效地避免了企業(yè)檔案的流失。為了進一步適應企業(yè)以及其他單位或個人的檔案管理需求，深圳市檔案局館于１９９８年專門設立了檔案寄存中心，用于為本市不具備檔案安全保管條件或有需要的企業(yè)、社會團體和個人提供檔案寄存的有償服務。這一舉措是檔案部門適應市場經(jīng)濟需求的大膽改革，是向檔案社會化管理的積極邁進。在深圳市帶動下，目前我國一些市縣檔案館或其他有關(guān)部門也都設立了檔案寄存機構(gòu)或開展了檔案寄存業(yè)務。比較典型的有山東省濟南市成立了非公有制檔案服務中心、湖北省姊歸縣檔案館為本縣財產(chǎn)保險公司的檔案提供有償寄存服務、北京市農(nóng)科院情報所代管了市科委的全部成果檔案，等等。

三聯(lián)合檔案室、檔案寄存中心與文件中心的關(guān)系

筆者認為，聯(lián)合檔案室和檔案寄存中心都是我國追求檔案管理組織形式高效化進程的產(chǎn)物。它們與文件中心均有著緊密聯(lián)系，甚至可以說它們都是文件中心的一種形式，都是有中國特色的文件中心。

聯(lián)合檔案室與文件中心的共同之處可概括為五點。第一，二者的性質(zhì)相同。從文檔管理系統(tǒng)的所處階段來看，它們同為半現(xiàn)行文件管理機構(gòu)，都是介于機關(guān)與檔案館之間的過渡性機構(gòu)，都具有“中轉(zhuǎn)站”的性質(zhì)。第二，二者的基本功能相同。半現(xiàn)行文件的價值特性決定了它們都具備兩項基本功能：一是妥善保管機關(guān)的半現(xiàn)行文件，滿足機關(guān)的利用需求；二是對半現(xiàn)行文件進行最終處置，將其中具有長久價值的部分移交檔案館保存。第三，二者保管對象的歸屬權(quán)一致。聯(lián)合檔案室保管的檔案和文件中心保管的文件，都仍然歸屬形成機關(guān)所有。第四，二者的建立目的一致。它們都是為了避免各機關(guān)分散保存半現(xiàn)行文件、降低保管成本、精簡機構(gòu)和人員而建立的一種機構(gòu)。第五，二者都具有明顯的效益優(yōu)點，包括節(jié)省保管費用、精簡人力物力資源、實現(xiàn)規(guī)模效益等等。美國早在７０年代末就嘗到了建立文件中心帶來的效益，聯(lián)邦政府每年因此可節(jié)省經(jīng)費上億美元。我國張家口地區(qū)地直機關(guān)聯(lián)合檔案室１９８４年發(fā)布的一組對比數(shù)據(jù)，也可反映這種效益優(yōu)點：２８個參聯(lián)機關(guān)在聯(lián)合前有專兼職檔案員２８名、檔案柜５２套、庫房面積為１５０平方米；聯(lián)合后檔案人員為２名、檔案柜３８套、庫房面積為７５平方米。

檔案寄存中心與文件中心的關(guān)系相對復雜一點，因為寄存中心是一種隸屬于檔案部門，為有需要的企業(yè)、團體或個人提供檔案寄存有償服務的機構(gòu)。國外文件中心就隸屬關(guān)系而言，有屬于政府檔案系統(tǒng)、某一特定機構(gòu)、甚至私人之分；就服務方式而言，也有無償服務和有償服務之分。據(jù)此，筆者認為寄存中心同樣可以看成是文件中心的一種特殊形式，原因主要基于五點：第一，二者保管對象的歸屬權(quán)一致，它們保管的檔案或文件都仍然是原形成機關(guān)的財產(chǎn)，檔案或文件的所有權(quán)并未發(fā)生轉(zhuǎn)移。因此，二者都只是代理機構(gòu)，它們受形成機關(guān)的委托，負責為機關(guān)提供檔案或文件的代管服務。第二，二者的基本功能相同。它們既要為形成機關(guān)提供代管服務，滿足機關(guān)利用需求；又要對屬于檔案館接收范圍內(nèi)的那些機關(guān)提供檔案或文件處置服務，確保進館檔案的質(zhì)量。第三，二者的隸屬關(guān)系存在相同之處。寄存中心隸屬于政府檔案系統(tǒng)，這一點與國外政府文件中心相同。第四，二者的服務方式也有相同特點。實行有償服務的寄存中心與國外商業(yè)性文件中心一致。第五，二者也都具有效益優(yōu)點，它們以集中的方式保管若干機構(gòu)的檔案或文件，同樣可以獲得節(jié)省保管費用、精簡人力物力資源和實現(xiàn)規(guī)模效益的良好效果。

之所以說聯(lián)合檔案室、檔案寄存中心都是有中國特色的文件中心，主要是因為它們作為傳統(tǒng)檔案室的革新形式，吸取了文件中心的突出優(yōu)點棗經(jīng)濟和高效。一方面，它們以聯(lián)合或集中的方式避免了機關(guān)檔案管理盲目追求“小而全”的傾向，取得了明顯的效益優(yōu)點，具有經(jīng)濟實用的特征；另一方面，它們，特別是寄存中心可以使檔案館全面控制檔案從機關(guān)直至進館的整個運動過程并確保質(zhì)量，實現(xiàn)管理高效化。但是，它們與文件中心并非毫無差別。聯(lián)合檔案室與文件中心的最大區(qū)別在于隸屬關(guān)系的定位不同，聯(lián)合檔案室大多歸屬牽頭機關(guān)領(lǐng)導，文件中心則大多歸屬檔案部門領(lǐng)導。這種定位差別表明國外多將文件中心納入檔案系統(tǒng)，更有利于檔案館通過控制文件中心來實現(xiàn)文件的全過程管理。寄存中心則是國外政府文件中心與商業(yè)性文件中心的有機結(jié)合，它的隸屬關(guān)系和經(jīng)費來源與政府文件中心相同，它的保管任務與服務方式卻與商業(yè)性文件中心一致。這表明寄存中心的建立充分體現(xiàn)了中國國情，既能保證政府檔案系統(tǒng)對國家檔案的有效控制；又能符合市場經(jīng)濟下追求利益和效益的要求。總之，聯(lián)合檔案室與檔案寄存中心作為我國尊重現(xiàn)有國情建立的兩種經(jīng)濟高效化的半現(xiàn)行文件管理機構(gòu)，就可以說成我國建立文件中心的兩種有效形式。

三、我國建立文件中心的總體形式和布局

應當說我國在建立文件中心進程中已取得了初步成效，迄今為止，除了聯(lián)合檔案室與寄存中心外，我國還出現(xiàn)了企業(yè)檔案托管中心、檔案中介機構(gòu)、檔案事務所等新型檔案管理組織形式。盡管名稱各異，但它們都有著力圖追求經(jīng)濟高效的共同特征。因此，筆者認為對文件中心建立形式這一問題，預測可能出現(xiàn)的具體名稱既無必要，也無法窮盡。筆者僅就文件中心建立的總體形式和布局提出較為宏觀的設想。當然這是檔案行政管理部門管轄的事務，筆者無權(quán)也無意插手，只是通過理論探討提供一點參考意見。

國外文件中心的類型可以為我國建立文件中心的總體形式提供參考。概括起來國外文件中心包括三大類：一是政府系統(tǒng)的文件中心，包括聯(lián)邦政府和地方政府州市、縣等的文件中心，一般是指由政府出資建立，歸屬政府檔案部門領(lǐng)導，免費為政府機關(guān)提供半現(xiàn)行文件保管和利用服務的機構(gòu)。二是特定機構(gòu)的文件中心，這類文件中心分布很廣，從學校、企業(yè)、醫(yī)院到社團組織均有設立，嚴格說來屬于特定機構(gòu)的內(nèi)部文件管理機構(gòu)，類似于我國的機關(guān)檔案室。以上兩類均是非營利性機構(gòu)。三是商業(yè)性文件中心，一般是指為工商企業(yè)或其他有需要的機構(gòu)或個人提供文件管理有償服務的營利性機構(gòu)。其中，政府文件中心和商業(yè)性文件中心應當說更集中體現(xiàn)了經(jīng)濟高效的優(yōu)點，而且它們也分別代表了服務方式的兩種發(fā)展方向棗無償服務和有償服務。

依據(jù)國外經(jīng)驗，結(jié)合本國國情，筆者認為我國建立文件中心總體上可以采取兩種形式：一種是政府系統(tǒng)中設立無償服務的文件中心，專門面向各級各類政府機關(guān)和國有企事業(yè)單位等機構(gòu)提供檔案保管、利用和處置服務。這種文件中心與傳統(tǒng)機關(guān)檔案室的不同之處在于，每一個機關(guān)單位不再單設一個檔案室，而是由國家統(tǒng)一安排，分級、分區(qū)域、分系統(tǒng)設立若干文件中心。每一個文件中心集中保管若干機構(gòu)的檔案文件。如果可能，這種文件中心最好能歸屬于各級綜合檔案局館領(lǐng)導，必要時一些行業(yè)系統(tǒng)的文件中心也可歸屬專業(yè)檔案館領(lǐng)導。另一種是適應檔案管理的多元化需要設立的有償服務的文件中心，專門面向有需要的企業(yè)、團體或個人，提供檔案寄存或者是檔案保管、利用和處置全方位服務。這種文件中心又可以分兩種方式設置，一是以各級檔案館為依托設置，借助檔案館的專業(yè)管理和人才資源優(yōu)勢，對有需要或是不具備安全保管條件的單位或個人提供檔案代管服務，這既能減輕形成機關(guān)的壓力，又能避免國家檔案財富的流失。二是允許設置純粹商業(yè)性的文件中心，好處是可加快實現(xiàn)檔案的社會化管理，激發(fā)良性競爭；但在目前條件下，國家可以通過采取一定措施對它加以控制和規(guī)范，避免出現(xiàn)盲目追求利益的不良后果。

文件中心的總體布局是指國家對需要設置文件中心的地區(qū)、部門或機構(gòu)作出全盤規(guī)劃和統(tǒng)籌安排。根據(jù)上述設想的文件中心的總體形式，筆者認為除了商業(yè)性文件中心以外，國家均可對政府系統(tǒng)文件中心和以各級檔案局館為依托的文件有償服務中心進行合理布局。這可以從兩方面來分析：一方面，就政府系統(tǒng)文件中心而言，我國目前中小城市和區(qū)縣的機關(guān)建立了其中的一種形式棗聯(lián)合檔案室，但這遠遠不夠，還應上下延伸，在大中城市的大、中型機關(guān)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣建立文件中心。另一方面，就以各級檔案局館為依托的文件有償服務中心而言，我國可以在總結(jié)深圳市檔案寄存中心先進經(jīng)驗的基礎上，重點在經(jīng)濟發(fā)達的城市或開發(fā)區(qū)如經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等建立，然后逐步向有需要的地區(qū)推廣