三輪住房建設規(guī)劃編制的回顧與總結

三輪住房建設規(guī)劃編制的回顧與總結摘要：2006年以來我國已編制完成了三輪城市住房建設規(guī)劃，本文通過選取樣本城市的規(guī)劃成果進行梳理和比較，從規(guī)劃編制組織、規(guī)劃內容與深度、規(guī)劃技術方法、政策落實等方面對三輪住房建設規(guī)劃進行了系統(tǒng)的回顧與總結，并針對當前存在的問題與困難，提出住房建設規(guī)劃編制與實施的措施建議。1.我國住房建設規(guī)劃工作的開展2006年以來，針對我國部分地區(qū)住房供應結構不合理、住房價格上漲過快的問題，國務院下發(fā)了一系列文件，加大了房地產(chǎn)市場的宏觀調控力度，要求調整住房供應結構，著力增加普通商品住房、經(jīng)濟適用住房和廉租住房供給，同時，住房建設規(guī)劃的編制工作也隨之啟動并全面開展，到目前已分別于2006年、2008年、2012年開展了三輪住房建設規(guī)劃的編制工作，規(guī)劃期限分別為2006-2010年、2008-2012年和2010-2012年。2006年5月頒布的《國務院辦公廳轉發(fā)建設部等部門關于調整住房供應結構穩(wěn)定住房價格意見的通知》（國辦發(fā)[2006]37號）將“制定和實施住房建設規(guī)劃”列為第一條意見，要求:“制定和實施住房建設規(guī)劃。要重點發(fā)展?jié)M足當?shù)鼐用褡宰⌒枨蟮闹械蛢r位、中小套型普通商品住房”。根據(jù)文件要求，各地開展了2006年-2010年的住房建設規(guī)劃編制工作。2007年，原建設部相繼發(fā)布了《關于請督促做好住房建設計劃和住房建設規(guī)劃制定和公布工作的函》、《關于建立住房建設計劃（規(guī)劃）編制公布工作督辦制度的通知》等文件，進一步促進了住房建設規(guī)劃編制工作的落實。2008年原建設部發(fā)布了《關于做好住房建設規(guī)劃與住房建設年度計劃制定工作的指導意見》（建規(guī)[2008]46號），要求“城市人民政府要在進一步總結2008年住房建設計劃制定和公布工作經(jīng)驗的基礎上，在3月底前制定并公布2009年住房建設計劃，在6月底前制定并公布2008年至2012年住房建設規(guī)劃，并認真組織實施”。依據(jù)這一要求，各地開展了第二輪住房建設規(guī)劃的編制工作。2010年1月國務院辦公廳下發(fā)了《關于促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（國辦發(fā)[2010]4號），提出“城市人民政府要在城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地規(guī)模內，抓緊編制2010－2012年住房建設規(guī)劃”。同年4月，國務院又下發(fā)了《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（國發(fā)[2010]10號），文件要求“盡快編制和公布住房建設規(guī)劃，明確保障性住房、中小套型普通商品住房的建設數(shù)量和比例”，第三輪住房建設規(guī)劃全面啟動。2.三輪住房建設規(guī)劃編制的總體情況回顧與評價2.1樣本城市選擇2006-2010年住房建設規(guī)劃情況的回顧與評價，基于中國城市規(guī)劃設計院承擔的《住房建設規(guī)劃編制的指導意見及中國29個樣本城市2006年住房建設規(guī)劃之比較》課題已有基礎，選取樣本城市29個，包括：哈爾濱、長春、大連、呼和浩特、銀川、西寧、蘭州、烏魯木齊、石家莊、濟南、青島、鄭州、西安、合肥、重慶、成都、南京、武漢、杭州、寧波、南昌、長沙、昆明、南寧、福州、廈門、廣州、深圳、?？?。2008-2012年住房建設規(guī)劃情況的回顧與評價，選取樣本城市18個，包括：上海、廣州、深圳、無錫、長沙、合肥、鄭州、天津、重慶、西安、寶雞、西寧、貴陽、長春、哈爾濱、杭州、蘇州、臺州。2010-2012年住房建設規(guī)劃情況的回顧與評價，選取樣本城市20個。由于本輪住房建設規(guī)劃與保障性住房建設規(guī)劃的編制工作同步開展，從課題組掌握的情況來看，大部分城市兩者選編了其中之一。同時，部分城市本輪住房建設規(guī)劃規(guī)劃期限為2011-2015年。為較完整地反應第三輪住房建設規(guī)劃編制的情況，本研究將部分保障性住房建設規(guī)劃和2011-2015年住房建設規(guī)劃納入其中一并進行回顧與評價。樣本城市包括：福州、廣州、鄭州、南昌、深圳、西安、合肥、南京、徐州、揚州、石家莊、宜興、張家港、漣水縣、含山縣等15個城市的住房建設規(guī)劃（其中深圳、西安、南京、含山等4個城市的住房建設規(guī)劃規(guī)劃期限為2011-2015年），以及寧波、南寧、臺州、成都、太原等5個城市的保障性住房建設規(guī)劃。樣本來源包括：報住房和建設部備案的部分城市的住房建設規(guī)劃；課題組通過對江蘇、陜西、貴州、黑龍江、吉林、福建、海南等省的十余個城市進行實地調研獲得的住房建設規(guī)劃成果資料；以及為增強研究的全面性和科學性而通過互聯(lián)網(wǎng)收集的部分城市向社會公布的住房建設規(guī)劃文件。2.2三輪住房建設規(guī)劃編制情況回顧與總結2.2.1編制組織：初步形成“政府組織、部門合作”的規(guī)劃編制模式，但尚未形成常態(tài)化、規(guī)范化工作機制2.2.1.1已有政策要求已發(fā)布的政策均明確住房建設規(guī)劃的編制責任主體是各級城市（含縣城）人民政府。《關于做好住房建設規(guī)劃與住房建設年度計劃制定工作的指導意見》（建規(guī)[2008]46號）更明確指出：做好住房建設規(guī)劃以及住房建設年度計劃的制定和實施工作是城市（包括縣城）人民政府的重要職責。城市人民政府要加強對住房建設規(guī)劃工作的組織領導，抓緊落實部門分工，建立健全工作機制，形成工作合力，切實提高編制工作質量和效率。2.2.1.2規(guī)劃落實情況從三輪住房建設規(guī)劃的編制情況來看，城市政府對住房建設規(guī)劃編制工作均較為重視，并初步形成“政府組織、部門合作”的規(guī)劃編制模式。在規(guī)劃編制組織部門方面，三輪規(guī)劃的67個樣本城市中，有20個城市由兩個以上部門聯(lián)合組織編制；有25個城市由單個部門組織編制，其中規(guī)劃部門14個、房管部門7個、建設部門4個?？傮w來看，住房建設規(guī)劃的編制組織仍然存在著相關部門參與不足和牽頭部門分散的問題。住房建設問題復雜，涉及規(guī)劃、房管、建設、發(fā)改、國土、財政等多個部門。但在各城市政府的落實過程中，只有1/3左右的城市由2個以上的部門聯(lián)合組織編制住房建設規(guī)劃，相關部門的參與不足，無疑會影響住房建設規(guī)劃的綜合性和操作性。同時，住房建設規(guī)劃編制組織的牽頭部門仍不明確，在25個單部門組織編制的樣本城市情況中，規(guī)劃部門組織的超過半數(shù)（14個）、其次為房管（7個）和建設（4個）部門。規(guī)劃編制組織的主管部門有待進一步規(guī)范和明確，以強化住房建設規(guī)劃編制組織的部門職責。另一方面，當前住房建設規(guī)劃編制工作均采用政府下發(fā)文件方式來啟動規(guī)劃編制，規(guī)劃編制工作時間短（從文件發(fā)布到要求向社會公布，第一輪規(guī)劃要求時間為4個月，第二輪規(guī)劃要求時間為7個月，第三輪規(guī)劃未給出明確時間，要求“盡快編制和公布”），尚未形成制度化、常態(tài)化的工作機制，部分城市推進規(guī)劃工作形式重于內容。2.2.2規(guī)劃內容與深度：規(guī)劃文本完整性與規(guī)范性有所增強，但編制深度與內容不盡一致，對重點問題的專題研究關注不足2.2.2.1已有政策要求《關于做好住房建設規(guī)劃與住房建設年度計劃制定工作的指導意見》（建規(guī)[2008]46號）明確了住房建設規(guī)劃編制的內容要求和成果形式。內容要求為：要把普通住房供應作為主要內容，突出強調以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難。要按照《國務院辦公廳轉發(fā)建設部等部門關于調整住房供應結構穩(wěn)定住房價格意見的通知》（國辦發(fā)[2006]37號）要求，明確新建住房結構比例，即凡新審批、新開工的商品住房，套型建筑面積90平方米以下住房（含經(jīng)濟適用住房）面積所占比重，必須達到開發(fā)建設總面積的70%以上。要明確提出廉租住房、經(jīng)濟適用住房、限價普通商品住房及其他中低價位、中小套型普通商品住房等的建設目標、建設項目、住房結構比例、土地供應保障措施等，并提出包括新建、存量住房利用等多種渠道的綜合解決方案。成果要求為：住房建設規(guī)劃的成果由規(guī)劃文本、圖冊與附件組成。規(guī)劃文本應包括總則、住房發(fā)展目標、住房用地供應目標與空間布局、住房政策、規(guī)劃實施保障措施等內容。附件應包括規(guī)劃說明、研究報告與基礎資料。2.2.2.2規(guī)劃落實情況在《關于做好住房建設規(guī)劃與住房建設年度計劃制定工作的指導意見》（建規(guī)[2008]46號）的指導下，住房建設規(guī)劃編制內容和成果形式進一步得到規(guī)范，在后兩輪住房建設規(guī)劃的編制中，文本的內容較為完整，規(guī)范性逐步提高。但缺乏統(tǒng)一的編制標準和要求，各地住房建設規(guī)劃編制的內容、深度都不盡一致，質量參差不齊。部分城市規(guī)劃內容缺少兩項以上的內容，2008年指導意見發(fā)布后的兩輪住房建設規(guī)劃中，缺項的內容主要集中在以下方面：住房現(xiàn)狀和需求分析（第二輪2個，第三輪4個）、用地供應（第二輪2個，第三輪1個）、年度計劃（第二輪3個）、住房發(fā)展政策與策略（第二輪1個，第三輪5個）、實施保障措施（第二輪4個、第三輪1個）。從規(guī)劃成果構成來看，根據(jù)要求應包括文本、圖紙、說明書和專題報告，各城市編制的住房建設規(guī)劃均包括文本，絕大多數(shù)包括圖紙，但有部分城市沒有編制說明書和專題報告，特別是專題報告。從文本內容的缺失也可以看出研究的不完整，多個城市在住房現(xiàn)狀分析、需求預測、住房發(fā)展政策與策略等重點問題上存在缺項，表明對重點問題的專題研究的關注不足，這也會嚴重影響規(guī)劃編制的科學性和操作性。2.2.3技術方法：規(guī)劃編制側重空間安排，需求預測等關鍵技術方法有待加強2.2.3.1已有政策要求《關于做好住房建設規(guī)劃與住房建設年度計劃制定工作的指導意見》（建規(guī)[2008]46號）對住房建設規(guī)劃編制的技術方法做出了原則性的要求。深入調查，科學確定住房建設發(fā)展目標。做好這項工作，要加強全面調查，建立城市居民住房現(xiàn)狀及動態(tài)管理檔案，加強科學分析和預測。各地要充分利用住房現(xiàn)狀調查的既有成果，參考城市住宅的保有量、成套情況、空間分布、產(chǎn)權狀況、戶均人口、戶籍家庭數(shù)、流動人口居住情況、居民收入、居住需求意愿等情況，結合本地資源與環(huán)境等約束條件，人口和住房需求結構變化趨勢，以及舊住宅改造、城市拆遷、市場需求和政策因素等，統(tǒng)籌研究確定住房結構、居住用地空間布局、設施配套和建設規(guī)模。突出重點，落實保障性住房建設標準及要求。制定住房建設規(guī)劃和住房建設年度計劃，要根據(jù)本地住宅需求情況，落實逐步解決城市中低收入家庭住房困難的目標，合理確定居住用地供應規(guī)模、土地開發(fā)強度和住宅供應規(guī)模。2.2.3.2規(guī)劃落實情況在三輪住房建設規(guī)劃中，除少數(shù)城市外，大部分城市均在文本中對規(guī)劃期內的居住用地供應作出了空間安排，這也體現(xiàn)了住房建設規(guī)劃作為空間規(guī)劃的特點。在土地供應來源方面，有半數(shù)以上的城市提出了新增供應與存量盤活并舉的策略。需求預測是住房建設規(guī)劃編制的核心技術內容，但在三輪住房建設規(guī)劃成果樣本中看，其中有近四分之一的城市沒有在文本中闡述需求預測方法；有13.4%的城市直接以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃或城市總體規(guī)劃中確定的人口和人均居住面積目標預測住房需求；其他城市采取了綜合預測方法（文本中提出的預測考慮因素為2種及2種以上），但很多文本中表述較為簡單，甚至出現(xiàn)個別城市文本中需求預測表述完全雷同的情況（如第二輪住房建設規(guī)劃中的杭州和長春）?？傮w來看，盡管各城市都明確了規(guī)劃期內的住房供應總量目標，但需求預測尚未形成成熟的科學方法，仍需進一步探索和加強。2.2.4政策落實：國家住房領域政策得到貫徹落實，但住房供應分類與稱謂仍待規(guī)范2.2.4.1已有政策要求《關于做好住房建設規(guī)劃與住房建設年度計劃制定工作的指導意見》（建規(guī)[2008]46號）指出，住房建設規(guī)劃的編制“要以國家關于調整住房供應結構、穩(wěn)定住房價格、切實解決城市低收入家庭住房困難以及促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的相關政策文件為依據(jù)”。已發(fā)布相關文件提出的要求均應在住房建設規(guī)劃中予以落實。2.2.4.2規(guī)劃落實情況在三輪住房建設規(guī)劃編制中，國家住房領域的相關政策，包括各類保障性住房的面積標準要求、套型建筑面積90平方米以下住房面積和用地所占比重，必須達到開發(fā)建設總面積和總用地的70%以上的要求、關于發(fā)展公共租賃住房的要求、關于改善農(nóng)民工居住條件的要求等，均得到了較好的貫徹落實。但另一方面需要關注的事，目前我國住房供應和保障體系仍處于不斷發(fā)展完善的過程中，各地在編制住房建設規(guī)劃中存在這住房供應分類與稱謂混亂、缺乏規(guī)范的現(xiàn)象。除經(jīng)濟適用住房、廉租住房、公共租賃住房、限價商品住房、普通商品住房等國家政策文件采用的標準稱謂外，很多城市還采取了其他分類方法和稱謂，多達數(shù)十種，缺乏統(tǒng)一科學的界定、相互之間關系不明。部分住房類型存在分類混亂的情況，如有少數(shù)城市將限價商品住房列為保障性與政策性住房，還有些城市將其列為商品住房，此外在棚戶區(qū)或城中村改造安置住房上也存在類似問題。作為住房建設規(guī)劃、住房政策制定和落實的基點，亟需對住房類型各種稱謂的概念以及相互之間的關系進行統(tǒng)一、科學的界定。3.住房建設規(guī)劃編制與實施措施建議3.1建立完善城鎮(zhèn)住房發(fā)展與建設規(guī)劃體系，明確規(guī)劃定位，推進住房建設規(guī)劃工作的常態(tài)化、制度化發(fā)展根據(jù)2011年12月22日全國住房保障工作座談會和2011年12月23日全國住房和城鄉(xiāng)建設工作會議精神，2012年全國和各地方都要啟動住房發(fā)展規(guī)劃編制工作，應以此為契機，建立完善包括全國、省級、城市等各層面的住房發(fā)展與建設規(guī)劃體系。全國住房和省級發(fā)展規(guī)劃應側重住房發(fā)展目標、發(fā)展任務、中長期住房政策導向等宏觀內容；而城市住房建設規(guī)劃應重點確保住房發(fā)展規(guī)劃落地，側重關注住房建設數(shù)量、建設時序、空間布局和住宅戶型結構等。在建立完善城鎮(zhèn)住房發(fā)展規(guī)劃體系的基礎上，應進一步研究明確城市住房建設規(guī)劃的規(guī)劃定位，并改變以政策文件啟動編制修編的方式，規(guī)劃期限應與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、以及城市近期建設規(guī)劃相一致，以5年為周期滾動編制。同時配合制定城市住房建設年度實施計劃，建立穩(wěn)定工作機制，推進住房建設規(guī)劃編制工作的常態(tài)化、制度化發(fā)展。3.2盡快頒布住房建設規(guī)劃編制技術導則，加強對規(guī)劃內容和技術方法的指導，提升規(guī)劃科學性由于目前缺乏統(tǒng)一的編制標準和要求，特別是在基礎資料收集、現(xiàn)狀分析、需求預測等方面還沒有形成成熟的技術方法，導致各地住房建設規(guī)劃編制中存在內容、深度不盡一致、質量參差不齊的問題。針對這一問題，一些省份已進行了探索，如江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設廳在2011年11月發(fā)布了《江蘇省住房建設規(guī)劃編制技術導則（試行）》，對提高省內住房建設規(guī)劃編制工作的質量和水平發(fā)揮了積極作用。在全國層面，也應梳理國家對于編制住房建設規(guī)劃的政策初衷、基本背景、法律法規(guī)依據(jù)和主要文件規(guī)定，研究近年來我國城