我國農(nóng)地征用制度：沿革、現(xiàn)狀問題與健全對策

我國農(nóng)地征用制度：沿革、現(xiàn)狀問題與健全對策

[摘要]我國現(xiàn)行農(nóng)地征用制度產(chǎn)生于20世紀50年代，雖經(jīng)多年發(fā)展和完善，但相比較于迅速發(fā)展的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，依然呈現(xiàn)出明顯的滯后性和諸多亟待解決的重大問題。為適應(yīng)快速發(fā)展變化的經(jīng)濟社會發(fā)展需要，解決因制度自身缺陷和制度運行過程中存在的一系列實際問題，本文在對新中國建立之后的農(nóng)地征用制度的沿革過程進行分析的基礎(chǔ)上，針對目前的現(xiàn)狀及其中存在的實際問題進行了剖析，提出了健全我國農(nóng)地征用制度的基本思路及對策建議。[關(guān)鍵詞]農(nóng)地征用；沿革；現(xiàn)狀問題；健全對策一般說來，土地征用是指國家或政府基于不特定多數(shù)人的公共利益目的考慮，將土地所有權(quán)強制收為國有，并給予失地人員補償?shù)囊环N行為。在我國，土地征用制度主要是指農(nóng)地征用制度，是指國家針對集體所有土地的征用制度，也就是國家基于公共目的需要，依法將集體所有的土地收歸國有，并給予失地農(nóng)民以補償?shù)姆芍贫?。土地征用在各?地區(qū))憲法中一般都可以找到明確的法源，這是憲法賦予國家或政府的一種強制性的公權(quán)力，是對公民財產(chǎn)私權(quán)的最嚴厲的制約。土地征用制度涉及農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)化的問題，在我國同時伴有土地所有制的改變。農(nóng)地征用制度有狹義和廣義之分，狹義的農(nóng)地征用制度是指土地征用制度本身，廣義的不僅包括制度本身還要包括制度的構(gòu)建及其運行，本文所指的農(nóng)地征用制度是指廣義的。一、我國農(nóng)地征用制度的沿革國家為實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化目標，總是需要進行經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展各項社會事業(yè)，這就產(chǎn)生了對土地占用的需求；在國有土地存量不足或不適合的情況下，從其他土地所有者手中征用土地就成為必然的選擇。既然有了大量的土地關(guān)系，也就要求有相應(yīng)的土地征用制度作為保障。新中國成立以來，我國農(nóng)地征用制度經(jīng)歷了從無到有，從不完善到逐步完善的發(fā)展過程，如今農(nóng)地征用制度已經(jīng)成為我國社會經(jīng)濟制度體系當中的一個重要組成部分。(一)建國初期在我國建國后的法律法規(guī)中，第一次出現(xiàn)“征用”一詞，是在1950年11月公布的《城市郊區(qū)土地改革條例》中?！稐l例》第十四條規(guī)定：國家為市政建設(shè)及其它需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時，須以適當代價，或以相等之國有土地調(diào)換之。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，國家建設(shè)項目的不斷增加，土地占用規(guī)模也與日俱增，土地征用關(guān)系也就變得更加復(fù)雜。為了解決不斷出現(xiàn)的新問題，1953年新中國出臺了第一部專門針對“土地征用”的完整法規(guī)《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》，在此辦法中第一次提出“土地征用”概念。它是指國家或政府為了獲得建設(shè)項目的實現(xiàn)，可以通過強制性的手段，收取公有土地、私有土地的所有權(quán)或原國有土地使用者的使用權(quán)，并建立國家的所有權(quán)或使用權(quán)?！掇k法》還明確規(guī)定“國家建設(shè)征用土地的基本原則是：既應(yīng)根據(jù)國家建設(shè)的確實需要，保證國家建設(shè)所必需的土地，又應(yīng)照顧當?shù)厝嗣竦那猩砝?，必須對土地被征用者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置?！薄氨徽饔猛恋氐难a償費，在農(nóng)村中應(yīng)由當?shù)厝嗣裾畷玫貑挝?、農(nóng)民協(xié)會及土地原所有人(或原使用人)或由原所有人(或原使用人)推出之代表評議商定之。一般土地以其最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標準，特殊土地得酌情變通處理之?！?二)社會主義土地公有制建立時期隨著農(nóng)村土地由農(nóng)戶私有制經(jīng)過改革后變?yōu)樯鐣髁x集體所有制，為了適應(yīng)國家建設(shè)的需要，妥善處理國家建設(shè)中土地征用出現(xiàn)的新問題和由于土地審批相對寬松而導(dǎo)致的一些地方嚴重浪費土地現(xiàn)象及補償不足問題，新中國又在1958年1月6日，在對原有1953年《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》加以修訂的基礎(chǔ)上，重新頒布施行了《國家建設(shè)征用土地辦法》。在這一時期農(nóng)村的土地所有制關(guān)系發(fā)生了根本性的變化，農(nóng)戶私有土地變?yōu)榧w所有土地，因此土地征用關(guān)系也做出了相對的改變和調(diào)整。除了規(guī)定“必須貫徹節(jié)約用地的原則”外，還進一步完善了國家建設(shè)用地征用的審批程序，并針對人民生活有所提高的現(xiàn)象相應(yīng)的提高了補償標準；在安置失地農(nóng)民方面強調(diào)了盡量以農(nóng)業(yè)安置和就地安置為主。這一辦法和1953年頒布的《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》一樣，都是專門的直接針對土地征用而制定的，是新中國成立后較早的關(guān)于土地征用的行政法規(guī)?！拔母铩睍r期由于國內(nèi)經(jīng)濟建設(shè)基本停滯不前，導(dǎo)致土地征用相關(guān)工作基本處于停頓狀態(tài)。(三)改革開放以來十一屆三中全會以來，特別是改革開放以后，隨著經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展，大量新增建設(shè)項目增多，土地的價值逐漸顯現(xiàn)，為了慎重處理在社會經(jīng)濟關(guān)系調(diào)整過程中特別是在農(nóng)村經(jīng)濟關(guān)系中由于土地征用所引起的土地關(guān)系調(diào)整，1982年國務(wù)院制定并頒布了《國家建設(shè)征用土地條例》。這是新中國成立以來的又一部直接針對土地征用而頒布的法律法規(guī)。其中第一次明確規(guī)定，征用土地的補償費包括土地補償費、青苗補償費、土地附著物補償費以及農(nóng)業(yè)人口安置補償費，并在此基礎(chǔ)上適當?shù)靥岣吡搜a償標準，對農(nóng)村剩余勞動力的安置途徑也做出了相應(yīng)調(diào)整，主要有：就地農(nóng)業(yè)安置，鄉(xiāng)村企業(yè)安置，遷隊或并隊安置以及農(nóng)轉(zhuǎn)非—集體或國有企業(yè)安置等。為了進一步加強我國土地管理力度，合理使用占用土地，1986年全國人大常委16次會議在1982年《國家建設(shè)征用土地條例》基礎(chǔ)上，結(jié)合以往相關(guān)土地法律法規(guī)和土地管理經(jīng)驗，制定并頒布了我國第一部相對完整的《中華人民共和國土地管理法》，將相關(guān)土地管理從行政立法上升到法律的高度。[1]1990年國務(wù)院頒布了《中華人民共和國國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例》，從此以后，城市土地走上了有償使用的道路。但對比城市土地使用改革，農(nóng)村土地用地制度改革卻相對滯后，在農(nóng)村土地制度方面特別是有關(guān)土地征用方面仍然基本上沿用1986年的《土地管理法》(1988年曾做出修訂)。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟逐漸步入正軌，土地管理制度也迫切需要調(diào)整，1998年第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議對1986年《土地管理法》做出了全面修訂，對土地征用制度做出了重大調(diào)整。除了隨著經(jīng)濟水平的提高相應(yīng)提高補償標準之外，將原有五級土地審批制上升為中央級省級兩級審批制以外，針對改革開放以來耕地占用嚴重的情況，提出了“保護耕地”和“占補平衡”的基本原則，以提高全社會在耕地保護上的憂患意識。但隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，用地量大大增加，其中出現(xiàn)的一些問題引起了社會各界極大的關(guān)注，完善征地制度被提上議事日程。2004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，有關(guān)土地征用方面的是對第十條規(guī)定進行的修訂：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用給予補償?！弊源?，我國從憲法高度確定了對農(nóng)地征用給予補償?shù)闹贫?。與此相適應(yīng)，2004年8月《土地管理法》依據(jù)憲法做出了相應(yīng)修改?？v觀上述我國土地征用的沿革，不難看出，我國農(nóng)地征用制度(法規(guī))成形雖早，但就形成較為系統(tǒng)的制度(法律)來說，還是近幾年來的事。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，國家建設(shè)項目的不斷增多和擴大，我國的農(nóng)地征用制度也隨之不斷完善。但我們同時也應(yīng)該看到，目前我國現(xiàn)行農(nóng)地征用制度還存在許多問題，征地實際當中暴露出的矛盾和問題十分明顯。征地規(guī)模過大、范圍過廣，征地補償過低，農(nóng)民利益得不到有效保障，監(jiān)督力度薄弱等等問題的出現(xiàn)，固然是經(jīng)濟發(fā)展過程中不可避免的問題，但其中更重要的是這一征地制度本身相對社會發(fā)展的不適應(yīng)和滯后?！白鳛橥恋毓芾碇贫鹊幕痉?，《土地管理法》總結(jié)了我國改革開放以來我國土地管理工作的基本經(jīng)驗，但又滯后于改革實踐的發(fā)展”，雖然1998年修訂的《土地管理法》在原來基礎(chǔ)上從多方面做出了重大調(diào)整，例如提高補償標準、嚴格審批程序、上收審批權(quán)、增加保護耕地條款等，但因其基本精神仍然沿用1982年的《國家建設(shè)征用土地條例》，從其本質(zhì)上來看仍然帶有嚴重的計劃經(jīng)濟色彩，因此完善我國現(xiàn)行土地征用制度已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求。二、我國農(nóng)地征用制度的現(xiàn)狀問題(一)征地范圍過廣，補償標準低，農(nóng)民利益得不到保障我國現(xiàn)行農(nóng)地征用制度從實質(zhì)上看不存在對農(nóng)地的買賣關(guān)系，對于被征農(nóng)地的補償標準是國家為補償農(nóng)民為公共利益做出的犧牲而給予的一種經(jīng)濟補償，是由國家制定的一種確定標準，在農(nóng)地征用過程中并沒有將被征用的土地視為一種商品。從我國現(xiàn)行各種法律法規(guī)來看，我國土地征用制度中的征地目的，應(yīng)該僅是針對公共利益用地而言；但由于我國法律中從未明確界定何為“公共利益”，而《土地管理法》中又明確規(guī)定：任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。因此，一些地方政府往往會依據(jù)所謂的種種原因需要對“公共利益”進行解釋，甚至打著各種“公共利益”旗號將征用上來的土地隨后變成了各種房地產(chǎn)、商業(yè)用地等，這樣就在無形之中擴大了“公共利益”的征地范圍。在補償方面，《土地管理法》規(guī)定要按土地原用途給予補償，并且土地補償費和安置補助費總和不能超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。而在目前農(nóng)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)多元化的情況下，農(nóng)地的年平均產(chǎn)值既無法體現(xiàn)又無法衡量土地的稀缺性和土地真正的價值。而且許多以“公共利益”名義征來的土地又轉(zhuǎn)手賣給一些開發(fā)商進行商業(yè)項目。據(jù)了解，一塊農(nóng)地，一旦成為城鎮(zhèn)或工業(yè)用地，其市值上升幾十倍甚至百倍，對這些“非公共利益”征地卻仍按“公共利益”標準對失地農(nóng)民進行補償，即使這樣的低補償在某些地方還會經(jīng)過層層提留占用挪用等，到農(nóng)民手中已經(jīng)所剩不多。這種“低征、高賣”產(chǎn)生的價格差額極大地損害了農(nóng)民的利益，不僅使農(nóng)民失去了土地，也將農(nóng)民排斥在土地增值收益之外，引起了失地農(nóng)民的強烈不滿，也成為農(nóng)民阻撓政府征地的一個重要原因。農(nóng)民利益得不到有效保障也是現(xiàn)階段我國土地征用當中實際存在的一個不可忽視的問題。在現(xiàn)實征地當中，農(nóng)民的合法權(quán)益常常被侵犯，一些地方因種種原因違反法律規(guī)定濫用征地權(quán)，強行占地，侵犯農(nóng)民的土地承包權(quán)，在補償時又不能很好地對農(nóng)民的土地承包權(quán)予以足夠的重視；一些地方還存在為了節(jié)省成本而隨意壓低補償費及補償費不到位的現(xiàn)象，且往往由于征地補償分配混亂，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組、農(nóng)民之間缺乏可操作的統(tǒng)一分配方法，導(dǎo)致農(nóng)民所得進一步減少，農(nóng)民往往僅能得到征地補償?shù)?％～10％，嚴重損害了政府的公眾形象。(二)征地主體缺乏有效的監(jiān)督制約機制，征地隨意性嚴重1998年九屆人大四次會議對《土地管理法》進行了修改，上收了征用土地的審批權(quán)，將以往征用土地的五級限額審批改為由國家和省級人民政府兩級審批。緩解了由于土地多級審批所帶來的土地濫用的弊病，加強了國家對土地的管理職能。但是，其中有一個值得我們關(guān)注的問題是，不論是土地的多級審批還是土地的兩級審批，作為征地主體的政府部門，至今都缺乏有效的監(jiān)督和制約，既是征地的執(zhí)行機關(guān)，又是征地行為的管理機關(guān)，這種“運動員”兼“裁判員”的雙重身份，使得征地機關(guān)在征地過程中成了“主導(dǎo)者”，處處說了算?！绷硗?，由于我國土地征用相關(guān)法律法規(guī)條文分散，缺乏連貫性、針對性，以至征地中出現(xiàn)的種種問題，諸如征地補償款不到位、甚至出現(xiàn)層層克扣挪用，隨意壓低補償標準，征地程序不透明屢屢發(fā)生卻得不到有效解決等問題。而對于征地補償款的落實，我國的法律有著明確的規(guī)定。目前的問題主要是出在執(zhí)行上存在偏差，因此嚴格依法辦事，建立對行政執(zhí)行部門的有效的監(jiān)督制約機制，是做好目前征地工作的前提和保證。由于執(zhí)法部門監(jiān)督力度不得力，征地的隨意性也很嚴重。一些地方打著低價土地的旗號招商引資，盲目搞各類開發(fā)區(qū)，濫占耕地，因?qū)嶋H需要而隨意解釋征地條款。有資料表明，截至2002年底，全國共有各級各類開發(fā)區(qū)3837家，其中省級以下開發(fā)區(qū)2586家，主要是各種工業(yè)園區(qū)，圈占大量耕地，規(guī)劃面積已達3．6萬平方公里，超過了全國城市用地面積。這種征地的隨意性和缺乏監(jiān)督性，不僅嚴重地傷害了農(nóng)民的感情，而且濫占濫用了大量耕地，這對我國這樣一個人口大國來說，不能不說是一個十分嚴重的問題!(三)征收征用概念混淆一直以來，我國立法有意或無意地混淆了土地征收和土地征用。我國的立法基本上只涉及到了土地征用而未涉及土地征收。土地征用和土地征收是近現(xiàn)代世界各國土地法律法規(guī)當中兩個極為重要的概念。一般而言，土地征收和土地征用是有區(qū)別的。土地征收主要針對的應(yīng)是他者的土地的所有權(quán)，而且他人的土地所有權(quán)因征收而消失。而土地征用的標的物應(yīng)是土地的使用權(quán)，而不是針對土地的所有權(quán)。但就目前我國的習慣而言，我國土地征用制度是指國家基于公共目的需要，依法將集體所有的土地收歸國有，并給予失地農(nóng)民補償?shù)姆芍贫取Ｔ诖似陂g國家對集體所有農(nóng)地及附著在其上的他項權(quán)利的進行“征用”，土地的所有權(quán)發(fā)生了改變，實質(zhì)上行的是“征收”之實。這種土地征用征收不加以區(qū)分的情況，對農(nóng)地集體所有權(quán)、農(nóng)戶使用權(quán)以及農(nóng)民的利益保護十分不利。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)生活保障，能不動農(nóng)民的土地盡量不要去動，即使動了也應(yīng)該給予合理的補償。雖然許多地方的農(nóng)民收入已呈多元化，但在我國目前農(nóng)村社會保障體系還不健全、農(nóng)民整體素質(zhì)還不高的情況下，中國的大部分農(nóng)民還是靠地維生，靠天吃飯，土地的收入還是他們最基本的生活來源，失去了土地的農(nóng)民很容易在不合理地花費了土地征用補償款之后，變得一無所有。而對于一些臨時性的公共利益項目，比如戒嚴、臨時性軍事設(shè)施建設(shè)、臨時需要性建筑等，在公共利益完成以后應(yīng)盡快將土地歸還農(nóng)民，并需給予相應(yīng)補償，農(nóng)戶可以在原有土地上繼續(xù)行使使用權(quán)及其相關(guān)權(quán)利，這樣對保護農(nóng)民土地使用權(quán)的長期性和穩(wěn)定性十分有利。(四)集體產(chǎn)權(quán)主體模糊，農(nóng)民參與性差我國自建國以來，土地制度雖經(jīng)一再改革，但集體土地產(chǎn)權(quán)的主體至今依然十分模糊，對這一問題的理解也存在很大爭議，目前對農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)的理解總的來說存在兩種觀點：一種是“多元主體論”，認為集體土地產(chǎn)權(quán)主體是多元的；一種是所謂的“缺失論”，認為集體土地的所有權(quán)主體是虛置或缺失的。但不論是“多元”還是“缺失”，集體土地產(chǎn)權(quán)在目前我國土地制度當中存在的問題都是不可忽視的，尤其是在土地征用過程中出現(xiàn)的一系列問題都不能不引起我們極大關(guān)注。集體所有權(quán)是一個總的概念，它是對多種多樣的勞動權(quán)中集體組織各自享有財產(chǎn)所有權(quán)所做的概括?！锻恋毓芾矸ā贰ⅰ掇r(nóng)業(yè)法》等法律規(guī)定我國農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民小組、村和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級所有，但究竟產(chǎn)權(quán)主體是誰、是哪一級集體、是哪一級集體經(jīng)濟組織并不明確。這就造成了土地名義上歸集體內(nèi)每個成員所有，但又不屬于任何個體成員所有的局面。從而導(dǎo)致在實際農(nóng)地征用過程中，無論哪一級集體組織都不能成為完全代表農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的主體。況且從很大程度上講，鄉(xiāng)、行政村和村民小組本質(zhì)上是一種帶有行政意義的垂直隸屬關(guān)系，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級屬于我國行政組織的基層設(shè)置，村一級組織是基層行政組織在村一級的派出機關(guān)，組又是村的延伸，是行政組織，不是經(jīng)濟組織。因此找不到誰代表集體利益來真正關(guān)心土地，并成為土地所有權(quán)的體現(xiàn)者。另外，由于這種集體產(chǎn)權(quán)多元化或被架空而實際虛置現(xiàn)象的存在，使得集體土地的“生殺大權(quán)”往往被少數(shù)村干部所把持，而他們在實際上就成了集體土地的“當家人”，成了其中一些人“尋租”的工具。而在土地征用過程中，由于征地的透明度差，農(nóng)民的參與權(quán)，知情權(quán)等權(quán)利被嚴重忽視。農(nóng)民對土地具有天生的依賴感和親切感，他們是土地的直接使用者，但“征前不知情，征后不協(xié)商”卻往往成為一種普遍的現(xiàn)象，辛勤勞作的土地一夜之間糊里糊涂丟失掉，這對農(nóng)民來說不能不算是一種悲哀，對我們的社會來說恐怕也應(yīng)該是一個值得廣泛關(guān)注和解決的重大問題。(五)失地農(nóng)民安置措施不完善失地農(nóng)民，是伴隨城市化和工業(yè)化出現(xiàn)的特殊群體。據(jù)保守估計，我國失地農(nóng)民目前已經(jīng)達到近4000萬，而且，這一數(shù)字還在以每年250萬到300萬人的速度遞增。農(nóng)地自古以來就承擔著農(nóng)民的就業(yè)社保功能，農(nóng)民失地以后，就業(yè)問題、社會保障等問題就會凸顯出來。隨著我國經(jīng)濟體制改革的進行，各級各類企業(yè)用人制度發(fā)生了根本性的變化，政府原有的傳統(tǒng)的安置方式逐漸失靈，失地農(nóng)民問題開始凸現(xiàn)。目前有關(guān)土地征用最詳細的《土地管理法》中并未對失地農(nóng)民的安置提出具體的措施，各地最主要的還是采取貨幣安置方式。但由于各種原因，例如補償費用低，不合理花銷或投資等等，貨幣化安置方式往往只能解決失地農(nóng)民的近憂，卻難以化解他們的遠慮，從而導(dǎo)致部分農(nóng)民失地又失業(yè)，況且絕大多數(shù)農(nóng)村的社會保障體系尚屬“空白”，所以這些失地農(nóng)民的長遠生計必然成為一個巨大的社會問題。特別是其中年齡較大的農(nóng)民，在失去土地后，往往會成為“上崗無業(yè)、種地無田、低保無份”的“三無”人員。農(nóng)民失去土地就意味著社會保障能力的喪失，這么龐大的失業(yè)大軍絕對是我國社會穩(wěn)定的巨大隱患。有人認為，暫時犧牲農(nóng)民利益為現(xiàn)代化發(fā)展服務(wù)是無可厚非的；但農(nóng)民自從改革初期就毫無保留的為現(xiàn)代化的實現(xiàn)做著貢獻，沒理由在國家有能力反哺農(nóng)民后仍然無條件的繼續(xù)著他們的犧牲；農(nóng)民為城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化做出了巨大的貢獻，他們有理由要求一同享受經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的繁榮。目前土地征用當中出現(xiàn)的問題已經(jīng)嚴重的影響到了政府的公信力和農(nóng)民的信心，如果不高度重視并及時加以解決的話，勢必會影響到整個經(jīng)濟的大局，甚至會引起社會危機!

三、我國農(nóng)地征用制度的健全對策土地征用制度是一國土地制度體系中的重要組成部分之一，尤其是在我國目前城市化進程迅速發(fā)展的情況下，土地的征用占用更是不可避免。在這種情況下，必然要求有一個與目前發(fā)展情況相適應(yīng)的土地征用制度。筆者認為，健全我國土地征用制度的基本思路及對策主要應(yīng)該包括以下幾個方面：(一)完善并構(gòu)建相關(guān)的法律法規(guī)是健全我國土地征用制度的核心內(nèi)容一項制度的確立，首先要有相應(yīng)的法律法規(guī)作為基本準繩。我國目前涉及土地管理的法律法規(guī)主要有《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等，其它散見于各類相關(guān)法律法規(guī)之中?；谝陨系膬?nèi)容，筆者認為，應(yīng)該抓住2004年憲法修訂的契機，在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加快對土地征用相關(guān)法律制度改革完善的步伐。1．完善《土地管理法》及與土地征用制度相關(guān)的法律法規(guī)(1)相關(guān)法律中應(yīng)體現(xiàn)《憲法》精神，將征用與征收嚴格區(qū)分開來。目前《土地管理法》已將相關(guān)內(nèi)容修改。盡快將永久占地同臨時用地區(qū)分開來，這樣不僅有利于對農(nóng)村集體土地的所有權(quán)的保護，也有利于農(nóng)民土地使用權(quán)的保護。(2)改革土地增值收益分配方式。土地違法案件的屢禁不止，其直接原因就是利益驅(qū)動。筆者認為，應(yīng)將土地出讓金按一定比例大部分直接列入國家財政收入，然后由國家相關(guān)部門加以重新分配，并從中列出一定比例作為土地征用專項基金。此部分資金應(yīng)劃撥到失地農(nóng)民專用賬戶，用于支付失地農(nóng)民養(yǎng)老保險、就業(yè)培訓(xùn)資金以及教育資金等，以顧及他們的長遠生計和利益。(3)按照法律關(guān)系確定土地承包關(guān)系，明確農(nóng)民土地使用權(quán)，盡快制定農(nóng)村土地使用權(quán)法，用法律和制度保障農(nóng)民土地使用權(quán)。從法律上允許并規(guī)范農(nóng)民集體建設(shè)用地合理流轉(zhuǎn)。在國家土地一級市場應(yīng)該向集體土地開放，但要有相應(yīng)的嚴格的審批程序，對于基本農(nóng)田應(yīng)嚴禁進入土地市場進行交易，要積極探索集體非農(nóng)建設(shè)用地進入市場的途徑和辦法。(4)將公共利益征地與非公共利益用地嚴格區(qū)分開來，在完善公共利益征地政策的同時，提出非公共利益占地的用地政策辦法，同嚴格意義上的征地徹底區(qū)分開來。政府應(yīng)該退出這一領(lǐng)域，按市場規(guī)律運作。在土地利用規(guī)劃范圍內(nèi)，采取“招拍掛”的方式出讓土地的使用權(quán)。(5)改革安置辦法。在現(xiàn)階段的情況下，單純現(xiàn)金安置根本無法滿足失地人員長遠生活安排和基本保障。所以，在《土地管理法》中除對失地人員應(yīng)付的安置補助費外，還應(yīng)突出強調(diào)失地農(nóng)民的就業(yè)安置和基本生活保障的問題，探索對失地農(nóng)民有效的、穩(wěn)妥的安置方式。另外，安置補助費應(yīng)嚴格的專款專用，不得擅自挪作它用。(6)盡快制定《物權(quán)法》。世界大多數(shù)市場經(jīng)濟國家都有此法，物權(quán)相對于債權(quán)來說具有優(yōu)先權(quán)，法律效力更強、更穩(wěn)定。民法中的物權(quán)法應(yīng)以國際慣例單獨分列出來，以視對物權(quán)的重視。我國的物權(quán)法已列入十屆人大常委會的立法規(guī)劃，有望在近期出臺。《物權(quán)法》的制定和實施將有利于保護公民的私有財產(chǎn)。(7)制訂《土地法》。該法可作為土地制度運用的框架性、基礎(chǔ)性法律。作為調(diào)整土地關(guān)系的完整框架，世界大多數(shù)國家都十分重視對此法的制訂頒布，其中應(yīng)包括對土地產(chǎn)權(quán)的明確界定，城鄉(xiāng)土地使用的統(tǒng)一原則(解決城鄉(xiāng)二元體系)等。2．制定專門的《土地征用法》，將土地征用納入法制化軌道由于我國目前城市化進程日益加快加深，土地的利用會日漸增多，尤其是城市擴充過程中出現(xiàn)的對農(nóng)村土地的征用問題十分復(fù)雜，依據(jù)國情以及我國目前所處的社會主義初級階段的土地利用情況，必須要依照國際慣例，在完善相關(guān)土地法律法規(guī)的同時，制定專門獨立的《土地征用法》，確立土地征用的具體實施措施及操作規(guī)程，以彌補《土地管理法》等相關(guān)法律具體操作性不強的不足。筆者認為，《土地征用法》的主要框架應(yīng)該包括：(1)明確土地征用范圍。明確規(guī)定何種條件下可以實行土地征收，將非公共利益用地嚴格限制在征地之外，即明確嚴格的公共利益范圍。(2)明確征地補償標準的計算方法。實行分區(qū)域、統(tǒng)一的補償標準。其中應(yīng)著重強調(diào)失地人員的就業(yè)安置方式以及明確對農(nóng)民土地承包權(quán)的補償。(3)明確土地征用過程中政府官員、用地單位以及被征地人員的權(quán)利和義務(wù)，明確具體相關(guān)責任人違法后的懲處措施。(4)制定明確的土地征用程序和征地步驟。要堅決貫徹“以民為本”的原則，征地之前以通告的形式告知當事人，聽取相關(guān)責任人的意見，必要時按國家規(guī)定程序舉行聽證會。(5)規(guī)定具體的支付賠償?shù)某绦蛞约白罡邥r限。以防止個別人員和利益集團對土地補償款的截留、挪用和占用。(6)明確征地糾紛的處理機構(gòu)和方式，給被征地人員以質(zhì)疑和申訴的機會和途徑。(7)規(guī)定文物古跡在土地征用當中要受到特殊的保護和處理。(二)構(gòu)筑有效的監(jiān)督體系是健全我國土地征用制度的關(guān)鍵舉措權(quán)力的執(zhí)行要有相應(yīng)的執(zhí)行監(jiān)督機構(gòu)，建立自上而下的執(zhí)法監(jiān)管部門是保證土地征用法律法規(guī)確實執(zhí)行的“達摩克利斯之劍”。1．嚴格控制土地審批權(quán)，實行責任制，層層負責，出現(xiàn)問題落實到個人1998年《土地管理法》中已明確規(guī)定。將土地審批權(quán)上移至國家和省級政府。但一直未能得到很好的落實，尤其是在現(xiàn)階段，由于新增建設(shè)用地的土地有償使用費大部分歸于地方政府的情況下，更是加速一些地方政府征地占地的積極性，市區(qū)縣供地權(quán)仍在各地方占地上起著推波助瀾的作用。目前國家正在醞釀土地的垂直管理體制，試圖以這一舉措來實現(xiàn)對地方土地管理機構(gòu)人事權(quán)力的上收，并由此凍結(jié)市、縣、鄉(xiāng)的土地審批權(quán)。實現(xiàn)土地垂直管理體制之后，省級以下政府的土地審批權(quán)力將不復(fù)存在。但目前改革正在進行當中，所以改革的效果還有待時間證明。筆者認為，在嚴格土地管理體制的同時，還應(yīng)該實行土地管理的領(lǐng)導(dǎo)責任負責制，將土地利用保護尤其是耕地保護同政府官員的政績掛鉤，明確崗位職責，責任落實到個人，實行層層落實、層層負責的制度，并及時加大宣傳力度和懲處力度。2．征地補償費設(shè)專用賬戶納入銀行體系，設(shè)公開查詢機構(gòu)，監(jiān)督土地補償金使用情況設(shè)置征地資金專用賬戶，納入地方銀行體系，并將其按照國家政策分為土地補償費、地上附著物及青苗補償費、安置補償費等(在改革征用補償費后可相應(yīng)改變分配方式)，將存折銀行卡等發(fā)放到失地農(nóng)戶手中，但應(yīng)探索相應(yīng)措施盡量避免將補償費一次性全部發(fā)放到農(nóng)民手中，以防止失地農(nóng)民對征地補償費的不合理使用而使其長遠生計無法保障。?？顚Ｓ?，可有效防止征地補償費被截留、挪用等。將土地補償費及安置補助費的利用情況公布，任何人都可查詢其使用情況，這樣做，能有效地防止征地補償款的挪用濫用，增加資金使用的透明度。3．設(shè)立專門土地執(zhí)法監(jiān)察咨詢機構(gòu)，加強土地執(zhí)法監(jiān)察力度各地應(yīng)設(shè)立專門的土地執(zhí)法監(jiān)察咨詢機構(gòu)。土地監(jiān)察咨詢機構(gòu)可以由以下人員組成：土地管理部門的專門人員、執(zhí)法部門專員，土地管理專家學者，失地農(nóng)民代表等。這幾者可形成一種相互制約的機制，類似有限責任公司中的監(jiān)事會，對土地征用權(quán)的行使及補償安置情況進行公開監(jiān)督和受詢。這其實符合管理學原理上的執(zhí)監(jiān)分設(shè)原則，在土地管理部門之外設(shè)立必要的監(jiān)督和制約，有利于暴露矛盾和解決矛盾，也給農(nóng)民提供一個問詢相關(guān)問題的手段和場所。另外，在此基礎(chǔ)上應(yīng)該探索設(shè)立專門土地糾紛裁決機構(gòu)，該機構(gòu)應(yīng)該在充分考慮農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)和基本權(quán)利的基礎(chǔ)上，具有對土地糾紛裁決的絕對權(quán)力，但其案件因涉及到失地農(nóng)民的根本利益，因此應(yīng)接受社會公開質(zhì)詢，以增加其案件審理透明度。(三)鼓勵農(nóng)民參與征地是健全我國土地征用制度的必要條件1．鼓勵農(nóng)民積極參與征地，使征地過程透明化在征地過程中要嚴格履行法定程序，特別是要保護被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)等。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)所有人，農(nóng)戶擁有承包土地的所有、使用權(quán)，尊重農(nóng)民對土地的所有權(quán)即是尊重農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)。所以筆者認為，在征地過程中要實現(xiàn)充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)，就要做到在征地之前要充分聽取農(nóng)民的意見?？刹扇」局贫?，參考國外實行聽證會制度(但在我國目前現(xiàn)實情況下，范圍過大的聽證會會加劇征用成本，可小部分或有條件的地方按國家規(guī)定實行)。做到與農(nóng)民協(xié)商征地，從而達到在征地過程中的國家政府與農(nóng)民的“雙贏”。2．探索多種形式，讓農(nóng)民可以共同分享土地增值收益現(xiàn)行土地收益分配制度在很多方面的影響是負面的，我國《土地管理法》的五十五條規(guī)定，新增建設(shè)用地的土地有償使用費，30％上繳中央財政，70％留給有關(guān)地方人民政府，都要專項用于耕地開發(fā)。但現(xiàn)實情況則是，在一些財政緊張的地方，土地使用費就成了當?shù)卣摹暗诙斦焙驼猩桃Y的優(yōu)惠旗號，以“低征”、“高賣”搭乘“公共利益”的便車，并以此方式公開謀獲暴利、“與民爭利”，嚴重地損害了政府的公信力。國土資源部耕地保護司負責人曾指出，現(xiàn)行的土地收益分配辦法，往往導(dǎo)致占用耕地越多，地方或部門收益越大的結(jié)果，而采用的手段往往是“低進高出”。這種土地收益分配方式往往刺激少數(shù)地方政府征地的積極性，十分不利于耕地保護和農(nóng)民利益。因此應(yīng)該探索使農(nóng)民可以共同分享土地增值收益的多種形式。例如，可以探索土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)、土地使用權(quán)人股經(jīng)營、增加征地補償標準，從土地出讓金中劃出一部分為農(nóng)民交納醫(yī)療、養(yǎng)老保險等，具體操作方式應(yīng)因地制宜，各地依據(jù)自身條件開拓新路以力保農(nóng)民失地不失利。(四)建立妥善的安置方式是健全我國土地征用制度的可靠保障建立妥善的安置方式就是要探索妥當完善的就業(yè)服務(wù)系統(tǒng)和社會保障機制，尋找多種途徑安置失地農(nóng)民。目前各地已探尋出各種安置辦法，例如采取留地安置，土地入股安置、社會養(yǎng)老保險安置等方法。要解決被征地農(nóng)民長遠生活并無后顧之憂，應(yīng)探索對不同年齡段的被征地農(nóng)民實行多渠道、多樣化的安置方式，設(shè)立失地農(nóng)民最低生活保障，設(shè)立“留用地”，提高支農(nóng)資金，特別是探索從土地出讓金中劃撥等方式。積極拓寬就業(yè)模式，用地單位工程上馬時，在同等條件下應(yīng)優(yōu)先雇傭被征地農(nóng)民等。筆者認為，探索合理的完善的安置方式主要應(yīng)該從以下幾個方面人手：1．改革城鄉(xiāng)二元社保體系，設(shè)立專門的失地農(nóng)民保障基金，將失地農(nóng)民納入社保體系目前農(nóng)村社會保障尚未立法，在制度建設(shè)基本空白的情況下，應(yīng)盡快將失地農(nóng)民納入城市社會保障體系當中，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的連接。成立失地農(nóng)民社?；?，幫助農(nóng)民理財，具體操作方式可仿效城市社?；疬\作。至于基金籌措，可由國家、農(nóng)民和用地單位三方共同出資。在提高補償標準的基礎(chǔ)上，農(nóng)民從征地補償費中拿出一部分，國家和政府從土地出讓金當中拿出一部分，用地單位拿出一部分(可計人生產(chǎn)成本)。國家在2004年末已停止劃撥土地，這樣在一定程度上減低了“暗箱操作”所帶來的巨大成本，透明性增加、公開度增強。而事實證明，公開招投標成本要比“暗箱操作”成本要低，并且有利于有實力者脫穎而出。這樣就可以保證建設(shè)資金及時到位、工程順利開工、補償費用及時發(fā)放等。此舉也會迫使用地單位珍惜較高成本得來的土地，促使其合理利用，使土地浪費嚴重現(xiàn)象得以相對緩解，從而促進土地征用制度的良性發(fā)展。失地農(nóng)民應(yīng)享受基本醫(yī)療保障、社會養(yǎng)老、失業(yè)保障等基本社會保障，保障金由國家和用地單位從土地補償金中直接撥付出相應(yīng)部分支付給當?shù)厣鐣Ｕ喜块T，參加各項社會保險，并建立基本養(yǎng)老金賬戶。失地農(nóng)民可分年齡段上繳，采取半自愿原則，設(shè)立最低限額，除保證最低限額必須上繳外，更高檔次由農(nóng)民自愿繳納，要以保證農(nóng)民能領(lǐng)到城區(qū)最低生活保障金作為參考，來適當提高現(xiàn)行補償標準。但事前應(yīng)該對農(nóng)民進行充分宣傳教育，使農(nóng)民了解國家的社保政策，尤其是對中老年年齡段的人來說，充分了解國家大政方針政策有助于農(nóng)民的積極配合。2．建立完善的再就業(yè)培訓(xùn)體系，鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)失地農(nóng)民之所以在失地以后很難融入城市生活，一是長期的生活習慣導(dǎo)致對城市的快節(jié)奏生活很難適應(yīng)；二是就業(yè)能力差、技術(shù)水平低，不適應(yīng)城市相對較高的生產(chǎn)力發(fā)展。完善良好的再就業(yè)培訓(xùn)系統(tǒng)是解決這一問題的根本出路，再多的錢也有坐吃山空的一天，但有了一技之長就有了生存的根本，所以再就業(yè)培訓(xùn)體系就顯得尤為重要。雖然短期不能完全提高農(nóng)民的競爭力