推動行政問責從“風暴”向“常態(tài)”轉(zhuǎn)變

推動行政問責從“風暴”向“常態(tài)”轉(zhuǎn)變

[摘要]加強行政問責，關鍵是通過制度建設，實現(xiàn)從“風暴”到“常態(tài)”轉(zhuǎn)變。“誰來問”——在問責主體上注重廣泛性，強化異體問責?！皢柺裁础薄趩栘煼秶贤怀鐾卣剐?，強化全面問責?！霸趺磫枴薄趩栘煵襟E上把握程序性，強化制度問責?！翱可秵枴薄趩栘煼绞缴媳苊獠町愋裕瑥娀?guī)范問責。

[關鍵詞]行政問責；制度建設；常態(tài)化

去年以來，隨著三鹿奶粉事件、山西襄汾尾礦庫潰壩事故、深圳龍崗“舞王”歌廳特大火災、河南登封市煤礦瓦斯突出事故等重特大安全事故的發(fā)生，在全國掀起了新一輪“問責風暴”，涉及官員數(shù)量之多、級別之高、范圍之廣，在歷次“問責風暴”中都屬罕見。但由于是“風暴”，其持續(xù)時間、影響范圍和威懾效果畢竟有限，并不是推動行政人員正確和有效履職的根本之策。筆者認為，加強行政問責，關鍵是要通過制度的完善與落實，努力實現(xiàn)從“風暴”到“常態(tài)”的轉(zhuǎn)變。

一、“誰來問”——在問責主體上注重廣泛性，強化異體問責。目前，由于相關法律規(guī)定的缺失，加上各級政府及其組成部門的工作透明度不高，行政問責的主體多限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，立法機關、司法機關等問責主體的作用未能得到充分發(fā)揮。改變這種現(xiàn)狀，需要在加強各級行政機關及其首長、行政監(jiān)察機關和審計機關等特定行政監(jiān)督機關同體問責的同時，切實強化行政體系之外的問責主體的問責即異體問責。一是各級人大要依法“真問”。在各類問責主體中，人大是最重要的問責主體。但由于缺乏具體制度、程序與承擔責任的形式，目前雖有質(zhì)詢制度，卻很少啟動；雖有罷免制度，也主要是對已有違法犯罪行為的官員才實行。加強人大經(jīng)常性問責，顯得尤為迫切。一方面，對法律已經(jīng)作出規(guī)定的質(zhì)詢、罷免等問責制度，各級人大要依法主動執(zhí)行，防止人大問責“被動走程序、扎實走過場”；另一方面，要建立健全特定問題調(diào)查制度、對政府組成人員政治責任的追究制度、對政府組成人員的評議制度、對專項事務的評議審查制度等，不斷拓寬人大進行問責的具體方式，盡可能使人大問責由“事后”轉(zhuǎn)向“事前”。二是新聞媒體要聞風“敢問”。新聞媒體既是民意表達的主要渠道之一，也是政府與廣大群眾溝通的重要橋梁，行政問責中應充分發(fā)揮其獨有的輿論監(jiān)督作用，明確規(guī)定新聞媒體曝光要成為問責的重要參考依據(jù)。就媒體本身而言，既要主動實施監(jiān)督，不畏強勢，排除干擾，敢于曝光，同時又要遵守職業(yè)道德，以更加嚴格的自律和更加客觀的報道來贏得社會的尊重和信任，而不能為追求轟動效應，歪曲事實或制造新聞。三是廣大公眾要經(jīng)常“過問”。公眾參與行政問責，現(xiàn)在不是想不想問的問題，而是由于制度機制的缺失而無法問、問不了。因此，應建立一套可以使公眾暢所欲言、表達自己意見的機制，廣泛吸納公眾參與政府工作過程，切實保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓他們知道政府在想什么、做什么、做得怎么樣。同時，要在某些領域設立舉報和獎勵制度，鼓勵群眾舉報行政人員的違法失職行為。四是各類主體要正位“善問”。就是問責主體要擺正位置，準確介入。一般來講，權(quán)力機關的問責對象主要是各級政府的正副職以及政府組成部門的領導人；各級行政機關可以在其任免權(quán)限內(nèi)對本級或下級行政機關的工作人員實行問責：司法機關對行政公務人員的問責只能通過個案的訴訟來實現(xiàn)；國家機關之外的公民、組織作為行政法制監(jiān)督主體，不能對問責對象作出直接產(chǎn)生法律效力的監(jiān)督行為，只能通過批評、建議、檢舉、控告、申訴等方式向有關的國家機關反映?；蛲ㄟ^新聞媒體予以揭露、曝光，以引起問責機關的注意從而啟動行政問責。

二、“問什么”——在問責范圍上突出拓展性。強化全面問責?！皢柺裁础奔劝▎柺裁慈?，也包括問什么事。它不單純是對領導、對過失差錯進行問責，而是對責任人、對工作行為進行問責。拓展行政問責適用范圍顯得尤為重要。一方面，要在問責對象上拓展。將行政問責的對象從各級政府及其組成部門的行政首長，拓展到所有行政機關和全體行政公務人員。只要是行政機關的工作人員，只要擔負著行政職責，都應當成為行政問責的對象。要做到這一點，關鍵是要健全完善由行政首長、相關負責人、行政機關工作人員三個層級構(gòu)成的責任體系，通過該體系把人與崗位、崗位與工作、工作與職責、職責與責任聯(lián)系起來，確保每個人都是具體崗位的責任人和相應崗位職責的執(zhí)行人，都負有相應的責任。每個層級在對本級負責的同時。也對上級、下級負責，從而實現(xiàn)對上、對己與對下負責相結(jié)合。只有黨政領導、正副職、不同層級的行政人員之間責任清晰，才能確保行政問責“問”到有責之人，“責”得心服口服。另一方面，要在問責內(nèi)容上拓寬。應將行政問責的內(nèi)容從重大安全事故，拓展到行政機關的各項工作。由于不同的行政機關和每個行政公務人員的工作內(nèi)容、職責權(quán)限、考評標準存在差異，在規(guī)定行政問責的情形時，應按照權(quán)責一致的原則，采取定性和定量相結(jié)合的方法，盡可能做到既涵蓋全面又兼顧個別，使之具有普遍的適用性和較強的可操作性。一般來講，需要啟動行政問責的情形應當包括：違法行政，濫用職權(quán)；違反程序，決策失誤；執(zhí)行不力，效能低下；管理不善，用人失察；防范不力，處置失當；泄露機密，違反紀律?？傊?，有權(quán)力就有責任，無論是行政首長實施的決策行為，還是一般行政公務人員的執(zhí)行行為，無論是行政機關的集體行為，還是個人的職務行為，都應當納入行政問責的范圍。

三、“怎么問”——在問責步驟上把握程序性，強化制度問責。政治文明的關鍵是制度文明，制度文明的關鍵是程序文明。必須改變以往那種“重實體輕程序”的做法，堅持用程序來保證問責沿著法治的軌道來推行。行政問責的具體程序可能會因問責主體和對象的不同而有所差異，但總體上需要經(jīng)過下列幾個相互銜接的階段。一是啟動程序。在啟動依據(jù)上，行政問責既可根據(jù)上級指示、批示、通報，人大代表和政協(xié)委員提出的議案、提案和建議、批評、意見來啟動，也可根據(jù)公民、法人和其他組織的檢舉控告，新聞媒體的報道，有關部門和人員提出的意見建議來啟動，還可根據(jù)巡視、工作檢查或工作目標考核中發(fā)現(xiàn)的問題，或通過其他渠道發(fā)現(xiàn)的應該問責情形來啟動。在啟動引擎上，既可由領導指令行政監(jiān)察機關啟動，行政監(jiān)察機關也可根據(jù)掌握的信息，經(jīng)主管領導批準啟動。二是實施程序。包括調(diào)查程序，主要收集與責任行為的有無、責任結(jié)果的大小以及因果關系存在與否相關的證據(jù)，并聽取當事人的陳述和申辯。決定程序，根據(jù)認定的事實和相關的法律規(guī)定，選擇與責任相適應的責任形式。在工作實踐中，被問責的主要領導干部及其工作人員涉嫌違反政紀，應當給予行政處分的，一般由監(jiān)察機關依照有關規(guī)定和程序處理；涉嫌違反黨紀的，移送黨的紀律檢查機關處理；涉嫌犯罪的，移送司法機關處理；如果跟民主相關，比如選任的官員，則要經(jīng)選舉程序或立法程序來處理。通知程序，送達問責決定，告知救濟途徑。執(zhí)行程序，按照管理權(quán)限，落實懲戒內(nèi)容。三是救濟程序。被問責的行政人員如果認為問責不公或是違法，可以通過司法程序向相關上級機構(gòu)申請行政復議，也可以向法院申請行政訴訟，以司法手段來維護自己的合法權(quán)益。針對社會上對官員復出的高度關注和不良反響，當前尤其要妥善處理被問責官員的去向問題。既要防止對那些被問責的官員一棍子打死，永世不得翻身，也要防止過快地讓其復出，甚至讓其憑不正之風將問責的效果虛化。對于那些僅是道義上負有責任，確有所長，或者在實踐中重新贏得社會尊敬的，應當通過公開的方式，特別是通過群眾選舉的方式，允許其重新參政。尤其對于主動引咎辭職的領導干部，可予適當安排，并建立跟蹤機制，對進步較快、在新的崗位上作出成績的，可根據(jù)工作需要予以提拔使用，努力形成領導干部既能上能下又能下能上的良好局面。

四、“靠啥問”——在問責方式上避免差異性。強化規(guī)范問責。一靠統(tǒng)一問責標準。從總體來看，當前行政問責依然缺乏統(tǒng)一而具體的操作標準，重大事故造成人員傷亡的可以被免職，喝茅臺打人的可以被免職，公文上寫錯字的也可以被免職；同一種行為，在甲地不被問責在乙地卻要被問責，在甲地要承擔這樣的責任，在乙地卻要承擔那樣的責任。問責標準不統(tǒng)一、不細致、不明確、彈性大，群眾的反映、領導的關注、媒體的報道、網(wǎng)絡的傳播，往往在干部處分上扮演了推波助瀾的角色。非制度化的、設計不細致、不科學的問責制度，不僅無法改變官場陋習，更有推卸責任之嫌，還會造成干部工作起來提心吊膽、縮手縮腳。因此，應切實抓好中共中央政治局5月下旬審議通過的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》的細化和落實，在全國范圍內(nèi)以完備的法律形式將官員問責制規(guī)范統(tǒng)一起來，避免在問責過程中因缺乏應有的標準和規(guī)范，發(fā)生相同案例因地域不同而導致問責事由和處理結(jié)果的差異。二靠明確擔責方式。對于行政機關領導干部，一般宜采取作出書面檢查、責令限期整改、通報批評、誡勉談話、停職檢查、給予行政處分、引咎辭職或責令辭職以及法律法規(guī)規(guī)定的其他方式追究責任；對于行政機關工作人員，一般可采取作出書面檢查，取消當年評先、優(yōu)、模資格，通報批評，扣發(fā)獎金，調(diào)整工作崗位，給予行政處分，辭退等方式追究責任，而且這些行政問責方式可以單獨使用或者合并使用。同時，應探索建立針對問責對象的經(jīng)濟賠償制度，讓官員個人在承擔行政責任的同時也負擔經(jīng)濟賠償責任，這樣，他們在決策和管理時才會更加審慎，才能更好地對人民利益負責。三靠理順對應關系。問責方式?jīng)Q不能實行簡單的列舉，還應對各種處理方式對應何種責任進行明確。比如，何種責任應作出書面檢查，向誰作出檢查：什么情況下取消評先資格；在多大范圍內(nèi)通報批評；由誰責令辭職，辭職后如何讓其