法定行政程序及司法審查探析

法定行政程序及司法審查探析

[摘要]法定程序這個概念普遍存在于我們立法規(guī)定中應(yīng)當(dāng)是一個不爭的事實，但迄今為止，還沒有一個司法解釋、行政解釋等來明確地解釋什么是法定的行政程序，理論上對此也意見不一。行政行為在程序上的違法，應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生否定法律后果，這是最起碼也是最淺顯的道理。但是，當(dāng)法院通過具體的判決形式來否定該程序違法行政行為的時候，法定考慮的因素就不僅僅是該行政行為與法律規(guī)定之間的關(guān)系了。

[關(guān)鍵詞]法定行政程序；司法審查；法律后果

《行政訴訟法》第54條第2項規(guī)定：“具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為……”因此，《行政訴訟法》對具體行政行為行政程序的司法審查局限于法定行政程序違法這種情形。故而展開對法定行政程序及其司法審查的研究無疑有極強的實踐價值。

一、法定行政程序厘定

《行政訴訟法》第五十四條在規(guī)定司法審查標(biāo)準(zhǔn)時，規(guī)定了法定行政程序的司法審查標(biāo)準(zhǔn)。這就從司法審查的角度對所有具體行政行為提出了要遵守法定程序的要求，使法定程序標(biāo)準(zhǔn)具有了行政法上的一般意義。這種在行政行為的一般意義上規(guī)定法定程序的立法，還有《行政復(fù)議條例》第四十二條的規(guī)定、《行政復(fù)議法》第二十八條的規(guī)定。此外，其他的單行法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件中也多有規(guī)定。

《行政處罰法》第三條規(guī)定：公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定，并由行政機關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?。沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。

《行政許可法》第四條規(guī)定：設(shè)定和實施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。

《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第二十六條規(guī)定：公安機關(guān)必須依照法定程序，收集能夠證實違法嫌疑人是否違法、違法情節(jié)輕重的證據(jù)。從以上這些規(guī)定中可以看出，法定程序這個概念普遍存在于我們立法規(guī)定中應(yīng)當(dāng)是一個不爭的事實；不僅在具體行政行為方面是這樣，在抽象行政行為(包括立法)中也是這樣，當(dāng)然，行政訴訟和行政復(fù)議的實踐更是如此。也就是說，法定程序概念的重要性是不言而喻的。迄今為止，還沒有一個司法解釋、行政解釋等來明確地解釋什么是法定的行政程序，理論上對此也意見不一。正如朱新力所說的：“至目前為止，除對行政程序理解上意見比較一致外，在何謂‘違反法定程序’和如何處置違反法定程序的具體行政行為上，仍然未取得比較權(quán)威的共識?！?/p>

有學(xué)者認為，違反行政規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件規(guī)定的行政程序，不屬于違反法定程序。其根據(jù)是：行政審判的依據(jù)是法律、法規(guī)，而規(guī)章只是作為參照，其程序規(guī)定也只能作參照，而不能作依據(jù)；規(guī)章以下規(guī)范性文件在行政訴訟中不具有法律地位，連參照都談不上，更不能作為依據(jù)。因此，法定程序只包括法律、法規(guī)規(guī)定的行政程序。

論者認為，行政規(guī)章規(guī)定的行政程序?qū)儆诜ǘǔ绦?。其理由是：法律雖然規(guī)定行政規(guī)章只是行政審判中的參照依據(jù)，但根據(jù)我國的實際情況，行政規(guī)章規(guī)定的行政程序規(guī)則在行政活動中被廣泛適用。而且，行政規(guī)章的制定程序比較嚴謹，可操作性較強，穩(wěn)定性較好，也比較符合地方、行業(yè)的實際。只要規(guī)章規(guī)定的程序規(guī)則與上位法不相沖突，就應(yīng)將其作為司法審查的依據(jù)。如果把規(guī)章規(guī)定的行政程序規(guī)則排除在法定程序之外，對行政行為的程序?qū)彶閷⑹シǘㄒ罁?jù)，大量違反程序規(guī)則的具體行政行為將得不到糾正。以規(guī)章規(guī)定的程序規(guī)則作為審查具體行政行為是否合法的依據(jù)，已逐漸成為法院的一種普遍做法。但是，規(guī)章以下規(guī)范性文件規(guī)定的程序規(guī)則，不應(yīng)作為法定程序的淵源。因為這些規(guī)范性文件的制定具有臨時性質(zhì)，穩(wěn)定性不強，隨意性較大，有些過細的程序規(guī)定可能嚴重影響行政效率。將規(guī)章以下規(guī)范性文件規(guī)定的程序規(guī)則作為法定程序的淵源之一，會導(dǎo)致法定程序的外延過寬，行政執(zhí)法和司法審查中都難以把握，不利于體現(xiàn)法律的嚴肅性和統(tǒng)一性。

二、法定行政程序違法的法律后果分析

這里所指的后果，是指行政行為因為違反法定程序在法律上對該行政行為的應(yīng)有評價，也就是法律對違反法定程序行為的評價人。我們認為，一個行政行為在程序上的違法，可以產(chǎn)生兩個層面的問題：一個層面，是法律對這種違法行為的評價；另一個層面，是法院對違反法定程序行為的具體處理或判決。法律對違反法定程序行為的評價是基礎(chǔ)也是前提，如果法律對于某種違反程序要求行為的評價是否定，那么，法院作為司法機關(guān)當(dāng)然應(yīng)當(dāng)是在這種否定評價基礎(chǔ)上和范圍內(nèi)進行具體的處理下判，法院不能反其道而行之，也就是說，法院也必須按照法律的評價來處理。

行政行為在程序上違反了立法的規(guī)定和原則，會有什么樣的后果?總的來說，應(yīng)當(dāng)是否定的法律評價后果。所謂否定的法律上的評價又是指什么呢?有這樣兩層意思：首先是法律上判斷該行政行為違反了立法的規(guī)定和要求，也就是與法不容的評價。立法規(guī)定的是這樣，行政行為沒有這樣，行政行為違反了立法的規(guī)定和要求，這是違法性判斷，屬于是非正確錯誤的評價，是否定評價的第一層含義。其次是在法律上否定處理的評價。這是是非評價的延續(xù)，也是是非評價的結(jié)果和落實，如果只有是非評價，沒有處理結(jié)果的評價，就等于只是說了違法行為違法，而沒有對違法行為進行必要的處理，沒有產(chǎn)生通常意義上的后果。所以，是非意義上的否定評價與結(jié)果處理意義上的否定評價，都是法律否定評價的當(dāng)然內(nèi)涵，二者缺一不可。

是非意義上的否定評價是統(tǒng)一的，只有一個結(jié)論，那就是否定了行政行為的合法性。從這個意義上講，否定意義上的法律評價又只是針對行政行為與法律規(guī)定之間的關(guān)系所作的評價。法官只能根據(jù)立法的規(guī)定來評價一個行政行為是否違法，行政機關(guān)所實施的違反程序規(guī)定的行政行為，在法律上只能得出應(yīng)當(dāng)肯定還是應(yīng)該否定的結(jié)論，沒有兩種不同的結(jié)論可以同時存在。在是非評價問題上結(jié)論是唯一的，也是不可選擇的。評價的標(biāo)準(zhǔn)是立法的規(guī)定，而不是其他因素，也不是行政執(zhí)法是否難以執(zhí)行的因素。所以，在決定行政行為是非意義上的評價方面，只是需要研究和分析立法的原則、精神和具體規(guī)定，而不應(yīng)該考慮其他非立法上的種種因素。

在是非評價基礎(chǔ)上產(chǎn)生的處理評價，就不完全相同了。當(dāng)然，法院處理判決違反法定程序行政行為，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)否定的是非評價來判決處理這個違反法定程序的行政行為，在處理上應(yīng)該表現(xiàn)出否定的法律態(tài)度，或者說，是通過法院的判決來否定違法行為的合法性和有效性。由此可見，否定的處理評價，依否定的是非評價不同，不僅僅是對行政行為的合法與違法的判斷評價，而是在幾個方面進行的否定處理評價。

行政行為在程序上的違法，應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生相應(yīng)的否定法律后果，這是最起碼也是最淺顯的道理。但是，當(dāng)法院通過具體的判決形式來否定該程序違法行政行為的時候，考慮的因素就不僅僅是該行政行為與法律規(guī)定之間的關(guān)系了，法院否定行政行為的具體方法，其根據(jù)是多方面的，主要有這幾個方面：行政行為與立法規(guī)定之間的關(guān)系，這是最基本的根據(jù)；法院在行政訴訟中的權(quán)限、手段；行政行為的特點；行政行為與公共利益的關(guān)系；行政行為與他人權(quán)利的關(guān)系；行政行為與原告當(dāng)事人權(quán)利的關(guān)系，等等。

三、法定行政程序違法的處理

既然法律、法規(guī)、規(guī)章對某一具體行政行為的程序已有明文規(guī)定，根據(jù)該規(guī)定衡量某具體行政行為是否符合法定程序應(yīng)是一件并不復(fù)雜的事情。問題的關(guān)鍵是違反法定行政程序的行政行為會導(dǎo)致何種裁判結(jié)果。根據(jù)《行政訴訟法》和2000年3月10日起施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》之規(guī)定，違反法定程序的具體行政行為，從司法裁判的結(jié)果上看是撤銷或部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。人民法院在作出該判決的同時可以分別采取判決被告重新作出具體行政行為、責(zé)令被訴行政機關(guān)采取相應(yīng)補救措施、向被告和有關(guān)機關(guān)提出司法建議、發(fā)現(xiàn)違法犯罪行為的建議有權(quán)機關(guān)依法處理等處理方法。在這里至少有兩點是值得思考的：

其一，違法法定程序的行政行為一概撤銷可行嗎?無論是大陸法系國家，還是英美法系國家，行政主體程序違法的后果并不一定都會直接影響到行政行為效力，而是要根據(jù)某種行為程序違法是否影響到相對方的權(quán)益，是否影響行政決定的實體內(nèi)容和效果以及是否影響到公共利益等具體情況加以具體分析。在法國，行政程序違法分為“形式上的缺陷”和“程序濫用”兩種形式。所謂“形式上的缺陷”是指行政行為欠缺必要的形式或者程序，或者不符合規(guī)定的形式和程序?！俺绦驗E用”是指行政機關(guān)利用某種程序達到另外一種比較困難或者效力較低的程序所要達到的目的。但是無論是“形式上的缺陷”還是“程序濫用”，一般可以成為行政法院在越權(quán)之訴中撤銷行政決定的理由，但是否被撤銷還要視具體情況而論。這樣做的理由在于，法律規(guī)定行政行為的程序是出于不同的目的，有時為了保障相對人的合法權(quán)益，有時是為行政機關(guān)作出行政決定的必要準(zhǔn)備，有時是為了協(xié)調(diào)各不同部門的活動，基于其不同的目的，行政行為的效力與違法后果也不完全相同。法國還根據(jù)是否影響行政決定內(nèi)容，以及其目的能否補正等，將法定程序區(qū)分為是不是主要程序形式，是不是保護相對人合法權(quán)益，是否在緊急情況下實施的，事后是否可以補正的等具體情況。英國是一個非常重視程序的國家，它要求行政機關(guān)的行政行為必須遵守程序公正原則，尤其是當(dāng)相對人的合法權(quán)益受到行政行為的損害或行政行為將產(chǎn)生不利后果時，要給予相對人提出意見的機會，行政機關(guān)及有關(guān)行政官員必須充分考慮當(dāng)事人所提意見?！耙粋€行政機關(guān)，在適當(dāng)情況下，必須給予受到他們決定影響的人一個申訴機會，……在沒有聽到他要說的話之前就剝奪他的權(quán)利是不公正的?！边`反公正原則的后果也不是一概而論的，法院一般根據(jù)具體情況而論，如果違反了公正原則對當(dāng)事人影響不大，法院可不作撤銷決定。中國社會目前法律意識整體水平不高，在行政程序意識在行政機關(guān)和執(zhí)法人員中普遍需要提高的情況下，既不宜對違反法定行政程序的行為規(guī)定過于嚴格的法律責(zé)任，也不宜規(guī)定過于“寬松”的法律責(zé)任，宜作一些具體情況與類型的區(qū)分，以便“未雨綢繆”，對各種可能發(fā)生的情況加以規(guī)范。

其二，法院在何種情形下作出某種具體類型的判決?在這個問題的解決上可以根據(jù)違反法定程序的不同違法情形區(qū)別對待。我們可以把法定程序違法(實體是合法的)區(qū)分為三種情形：一種是嚴重地違反法定程序。在這種情況下，法院應(yīng)作出撤銷判決，并且責(zé)令被告不得以同一事實和理由重新作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為，不得加重對原告的處罰。理由是嚴重地違反法定程序是一種明顯違法，因為該違法，行政相對方的合法權(quán)益受到了較大的損害，再處以基本相同或加重的處罰有失法之公平的精神，行政主體和國家應(yīng)該為嚴重違反法定程序的行為承擔(dān)責(zé)任，承受這一不利性的后果。嚴重的程序違法有剝奪相對方聽證的權(quán)利、先處罰后收集證據(jù)等。另一種是一般地違反法定程序，在這種情況下，法院應(yīng)作出確認被告具體行政行為違法的判決，并責(zé)令被告補正手續(xù)，給原告賠禮道歉向原告賠償。理由是一般的違反法定程序也是違法，依法行政的行政法理念要求行政主體必須盡到一般的注意，規(guī)范自己的行政行為，而被告沒有做到這一點要求，必須承擔(dān)否定性評價的后果。一般的程序違法有沒有表明身份、沒有告知相對方處罰的事實和理由、沒有告知相對方補救的途徑和期限等；最后一種是輕微的違反法定程序。輕微的違反法定程序即行政程序中有輕微的瑕疵，這種情況，法院不必作為違反法定程序處理，應(yīng)判決駁回原告的訴訟要求，同時要求被告采取補正程序的補