我國社會補償制度的現(xiàn)狀和問題

我國社會補償制度的現(xiàn)狀和問題

優(yōu)撫安置制度

社會補償制度在我國被稱作優(yōu)撫安置制度。它是一種補償和褒揚性質(zhì)的特殊社會保障。建國之初，我國就頒布了一系列旨在為軍人及其家屬提供各種優(yōu)待、撫恤、的社會保障制度。例如1950年就頒布了《革命烈士家屬、革命軍人家屬優(yōu)待暫行條例》、《革命殘廢軍人優(yōu)待撫恤暫行條例》等5個條例。1981年和1982年，國務(wù)院、中央軍委分別頒布了《關(guān)于軍隊干部退休的暫行規(guī)定》和《關(guān)于軍隊干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》，對軍隊干部離退休問題作了具體規(guī)定。1984年，六屆人大二次會議通過了《中華人民共和國兵役法》，對軍人的優(yōu)撫、優(yōu)待、退休養(yǎng)老、退役安置等問題作了原則規(guī)定。1988年7月，國務(wù)院頒布了《軍人撫恤優(yōu)待條例》，對軍人的撫恤優(yōu)待問題作了具體規(guī)定，同時廢除了1950年頒布的5個條例。

1．《軍人撫恤優(yōu)待條例》的主要內(nèi)容和撫恤保障現(xiàn)狀：

優(yōu)撫對象。社會優(yōu)撫的對象是那些為國家安全與社會穩(wěn)定作出犧牲與奉獻(xiàn)的特殊社會群體，主要包括：現(xiàn)役軍人和武警官兵；革命傷殘軍人；復(fù)員退伍軍人；革命烈士家屬；因公犧牲軍人家屬；病故軍人家屬；現(xiàn)役軍人家屬等。1985年底，全國優(yōu)撫對象總數(shù)為萬人，其中革命殘廢軍人萬人，烈軍屬萬人，在鄉(xiāng)復(fù)員軍人萬人，在鄉(xiāng)退伍軍人萬人。病故軍人家屬和現(xiàn)役軍人家屬4000多萬。

優(yōu)撫待遇。社會優(yōu)撫待遇主要有以下幾項：①撫恤補助。國家對烈屬家屬、因公犧牲軍人家屬、病故軍人家屬、傷殘軍人實行定期定量撫恤；對退伍老紅軍、西路軍紅軍老戰(zhàn)士、紅軍失散人員、在鄉(xiāng)老復(fù)員軍人和帶病回鄉(xiāng)的退伍軍人實行定期定量生活補助。到1996年底，國家撫恤補助對象為447萬人，國家財政用于撫恤的支出達(dá)億元，這些資金由中央財政和地方財政共同承擔(dān)，中央確定全國性的基本標(biāo)準(zhǔn)，地方在全國基本標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上再適當(dāng)提高。1996年，中央財政年基數(shù)為12億元，其余由地方財政負(fù)擔(dān)。到了2000年，國家財政投入資金約60億元，其中，中央財政投入億元。國家投入的不斷增大，使得優(yōu)撫對象的生活水平不斷提高。②社會優(yōu)待。對義務(wù)兵家屬實行普遍優(yōu)待，按標(biāo)準(zhǔn)享受撫恤補助。但家庭生活仍有困難的也享受優(yōu)待，優(yōu)待標(biāo)準(zhǔn)一般不低于當(dāng)?shù)厣夏耆司杖氲?0%，優(yōu)待方式一般為現(xiàn)金支付。1996年，全國優(yōu)待義務(wù)兵家屬304萬戶，發(fā)放優(yōu)待金億元。2000年，全國籌集發(fā)放優(yōu)待金約45億元，優(yōu)待義務(wù)兵家屬及其他優(yōu)待對象380余萬戶，人均優(yōu)待標(biāo)準(zhǔn)1200元。③醫(yī)療減免。按照規(guī)定，二等乙級以上革命傷殘人員、在鄉(xiāng)退伍老戰(zhàn)士、西路軍老戰(zhàn)士享受公費醫(yī)療；對三等革命傷殘軍人、在鄉(xiāng)老復(fù)員軍人因病所需醫(yī)療費本人支付有困難的，由民政部門給予補助；對烈屬、帶病回鄉(xiāng)退伍軍人，因病醫(yī)療又無力支付醫(yī)療費的，由當(dāng)?shù)蒯t(yī)療部門酌情給予減免。④醫(yī)療供養(yǎng)。國家對基本喪失勞動能力的特等、一等革命傷殘軍人和其他需要養(yǎng)護(hù)的治療的優(yōu)撫對象實行集中醫(yī)療供養(yǎng)。2000年，在127所優(yōu)撫醫(yī)院治療和休養(yǎng)的優(yōu)撫對象約萬人次。⑤孤殘養(yǎng)護(hù)。無法定贍養(yǎng)人的孤老優(yōu)撫對象由政府供養(yǎng)，供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)在社會孤老供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上再加上撫恤補助金，供養(yǎng)方式采取集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)相結(jié)合。目前，在1332所光榮院和敬老院、福利院中光榮間供養(yǎng)的孤老優(yōu)撫對象達(dá)5萬余人。⑥扶持生產(chǎn)。通過向優(yōu)撫對象家庭實行減免負(fù)擔(dān)和優(yōu)先提供資金信貸、生產(chǎn)資料、生產(chǎn)技術(shù)等優(yōu)惠政策，并通過開展“一幫一，手拉手”社會對口幫扶活動，扶持其發(fā)展生產(chǎn)，每年有近10萬戶優(yōu)撫對象家庭脫貧致富。⑦褒揚教育。對革命烈士和優(yōu)撫對象的英雄業(yè)績和獻(xiàn)身精神大力弘揚，對人民進(jìn)行愛國主義和革命英雄主義教育。2000年，全國共有烈士紀(jì)念建筑物8000多處，接受瞻仰憑吊群眾6000余萬人次。編纂褒揚宣傳革命烈士和優(yōu)撫對象的書刊音像近千種，發(fā)行量超過一千萬冊。

優(yōu)撫保障法規(guī)體系逐步完備。1988年國務(wù)院頒布了《軍人撫恤優(yōu)待條例》以后，到2000年，民政部、財政部、解放軍總政治部等有關(guān)部門聯(lián)合制定頒布配套優(yōu)撫法規(guī)30多個，全國2000多個縣以上行政區(qū)制定了實施細(xì)則。社會優(yōu)撫法規(guī)體系基本建立，為社會優(yōu)撫工作的開展提供了法律保障。

我國社會補償制度的問題及對策

1．進(jìn)一步完善社會優(yōu)撫制度。我國的社會優(yōu)撫制度自建立以來50年間，為國防和軍隊建設(shè)，維護(hù)社會穩(wěn)定，保障優(yōu)撫對象基本生活等方面發(fā)揮了巨大的作用。但是，由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然較低，使得社會優(yōu)撫的發(fā)展受到了較大的制約，存在一些問題，主要有：

由于財政投入、尤其是中央財政投入不足，撫恤金標(biāo)準(zhǔn)比較低。1981年至1995年的15年間，雖然國家財政用于社會優(yōu)撫的投入每年都有所增長，但是，增長的幅度明顯低于國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長幅度。更為重要的是，國家用于社會優(yōu)撫的支出占財政支出的比例很低，例如，1981年的比例為%，1991年為%，1995年為%，可見，財政投入的比例基本沒有變化，而這三年的國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長率分別為%、%、%。這些數(shù)據(jù)表明，優(yōu)撫對象基本沒有分享到社會發(fā)展和進(jìn)步的成果。在財政投入不足的情況下，優(yōu)撫對象的撫恤補助標(biāo)準(zhǔn)就很低，1996年，各類優(yōu)撫對象447萬人，占優(yōu)撫對象的%，他們的年撫恤金標(biāo)準(zhǔn)為：烈屬794元、在鄉(xiāng)革命傷殘人員857元、在鄉(xiāng)復(fù)退軍人445元。而1996年，農(nóng)村人均收入1926元，城鎮(zhèn)人均收入4377元。[10]在城鄉(xiāng)居民的生活水平不斷提高的情況下，優(yōu)撫對象的生活水平實際在不斷下降，甚至陷入貧困。加之優(yōu)撫對象大都進(jìn)入老年，體弱多病，醫(yī)療費用無處報銷，越發(fā)貧上加貧。

為了使優(yōu)撫對象的生活水平能夠隨著當(dāng)?shù)鼐用裆钏降奶岣叨教岣?，?yīng)將現(xiàn)行的定額撫恤補助標(biāo)準(zhǔn)改為按本人因戰(zhàn)或因公死亡或傷殘的不同情況和當(dāng)?shù)厣鐣骄べY標(biāo)準(zhǔn)來計算和發(fā)放，以保證優(yōu)撫對象的生活水平與當(dāng)?shù)厣钏较噙m應(yīng)。在堅持中央財政和地方財政共同承擔(dān)撫恤補助責(zé)任原則的前提下，國家必須加大對于社會優(yōu)撫的財政投入，改變優(yōu)撫保障資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌或城鎮(zhèn)單位負(fù)擔(dān)的情形。中央財政尤其對于革命老區(qū)和貧困地區(qū)實行傾斜性補貼。同時，要動員社會團(tuán)體和組織參與社會優(yōu)撫工作，廣泛籌集社會優(yōu)撫資金，籌集對象不單是農(nóng)民，還要將機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位也納入籌資范圍，為社會優(yōu)撫準(zhǔn)備比較充足的資金保障，這是提高社會優(yōu)撫保障水平的根本之所在。

優(yōu)撫事業(yè)的發(fā)展陷入困境。優(yōu)撫醫(yī)院、光榮院承擔(dān)著對優(yōu)撫對象的治療、康復(fù)、休養(yǎng)、供養(yǎng)的任務(wù)，它們大都建于20世紀(jì)50年代初期，大都年久失修，破舊不堪。目前，優(yōu)撫醫(yī)院缺乏必要的醫(yī)療設(shè)備，影響診斷治療；光榮院設(shè)施簡陋，難以提供較好的生活保障。革命烈士紀(jì)念館也由于缺乏維修經(jīng)費而破舊漏雨，難以發(fā)揮褒揚烈士、教育后人的功能。

為了推動優(yōu)撫事業(yè)單位的發(fā)展，優(yōu)撫醫(yī)院要更新設(shè)備，發(fā)展醫(yī)療技術(shù)，引進(jìn)專業(yè)醫(yī)務(wù)人員，提高優(yōu)撫醫(yī)院的醫(yī)療水平；光榮院應(yīng)進(jìn)行調(diào)整合并，集中有限的人力、物力、才力，提高辦院水平，將光榮院逐步辦成以主要供養(yǎng)孤老優(yōu)撫對象的老年公寓；國家和地方財政要投入適當(dāng)資金，用于修繕烈士紀(jì)念建筑物，將它們真正辦成弘揚革命先烈，建設(shè)社會主義精神文明的基地。

優(yōu)撫法規(guī)建設(shè)相對滯后。與勞動制度、住房、醫(yī)療等制度的改革相比，優(yōu)撫法規(guī)明顯滯后，由此帶來一系列問題，例如，勞動制度的改革使得缺乏競爭力的傷殘軍人處于劣勢地位，醫(yī)療制度的改革使得優(yōu)撫對象的醫(yī)療費用負(fù)擔(dān)加重，甚至有病不能得到及時醫(yī)治，住房制度改革使得優(yōu)撫對象根本沒有能力改善住房條件。此外，優(yōu)撫法規(guī)缺乏應(yīng)有的強(qiáng)制力，缺乏具體的可操作性規(guī)定，致使許多地方執(zhí)行不力。

為了切實保障優(yōu)撫對象的合法權(quán)益，國家應(yīng)盡快制定軍人撫恤優(yōu)待法，由各級民政部門制定實施細(xì)則，并負(fù)責(zé)監(jiān)督法規(guī)的實施。改革優(yōu)撫對象的醫(yī)療制度，將優(yōu)撫對象的醫(yī)療規(guī)定與職工醫(yī)療保險制度相銜接，完善優(yōu)撫對象醫(yī)療費用的減免制度。尤其是要使2等乙級以上革命傷殘人員、在鄉(xiāng)退伍老戰(zhàn)士、西路軍紅軍老戰(zhàn)士能夠享受到公費醫(yī)療。

為了更有效地保障傷殘軍人的權(quán)益，學(xué)者們針對在稅費改革以后，農(nóng)業(yè)稅正稅中沒有對義務(wù)兵家屬優(yōu)待金比例作出明確規(guī)定，使得本應(yīng)重點保障的優(yōu)待金無法落實的情況，提出應(yīng)將農(nóng)村義務(wù)兵家屬優(yōu)待金納入稅收和城鎮(zhèn)義務(wù)兵家屬優(yōu)待金的統(tǒng)籌使用的建議；建議將傷殘等級由過去的四等六級調(diào)整為按喪失勞動能力的程度分為十級，使傷殘等級與勞動部門工傷評殘等級和國際慣例相一致；建議不再對傷殘軍人作“在職”和“在鄉(xiāng)”的區(qū)分，以體現(xiàn)國家對革命功臣褒揚政策的平衡性。

2．應(yīng)盡快設(shè)立因暴力行為致?lián)p害的補償制度。近年來，見義勇為的報道頻頻出現(xiàn)于報端。見義勇為者的行為對于維護(hù)國家和人民的生命財產(chǎn)安全，打擊違法犯罪分子，弘揚社會正義，促進(jìn)社會精神文明建設(shè)起到了積極的推動作用。然而，由于我國在這方面的法制不健全，因此造成“英雄流血又流淚”的悲慘局面。例如，在北京，從1992年到1997年的五年中，共評選出126名“見義勇為好市民”，其中近半數(shù)有不同程度的負(fù)傷致殘。他們面臨著工作、生活、醫(yī)療等各方面的困難。已有近百人次上訪，尋求幫助，但由于沒有相應(yīng)的法律規(guī)定，使得他們的問題不能得到妥善解決。[11]目前，大部分地區(qū)雖然制定了地方性的“見義勇為褒揚條例”，但是在實施中還有例如補償金不能到位等許多問題。在德國，立法將因暴力行為致?lián)p害與因戰(zhàn)爭和服兵役而致傷亡的情況一樣對待，認(rèn)為這兩種情況都屬于為社會作出了特殊貢獻(xiàn)，社會應(yīng)當(dāng)為此承擔(dān)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)為他們提供供養(yǎng)。[12]這種立法思想和立法實踐應(yīng)該為我們所采納，我國應(yīng)盡快建立因暴力行為致?lián)p害的社會補償制度。

3.應(yīng)將優(yōu)撫安置制度更名為社會補償制度。如上所述，50年來，由于情勢的發(fā)展，必須對現(xiàn)行的社會優(yōu)撫制度進(jìn)行修改和補充，與此相應(yīng)，社會優(yōu)撫制度也將因其內(nèi)容的增加，而應(yīng)更名為社會補償制度。這不僅能體現(xiàn)法規(guī)名稱下所涵蓋的內(nèi)容，而且也與國際上的同類制度接軌，便于開展學(xué)術(shù)交流和探討。

注釋:

聶和興張東江主編：《中國軍人社會保障制度研究》，解放軍出版社2000年版，第396頁。

同上。

時正新主編：《中國社會福利與社會進(jìn)步報告》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2001年版，第19