機關檔案利用模式的改造

機關檔案利用模式的改造

機關檔案室在我國普遍地存在，其基本任務是集中管理本機關各部門形成的檔案，但是其檔案利用一直是封閉的，如何轉變其利用模式適應電子政府和政務公開的需要，是我們面臨的現(xiàn)實問題。

一、傳統(tǒng)機關檔案利用模式及其成因分析

我國機關檔案室長期以來處于封閉狀態(tài)，只是對機關內部提供利用。盡管在檔案法規(guī)中，也規(guī)定了經過本級或者上級機關的同意，機關檔案室可以向外提供利用，但是實際上由于手續(xù)的繁瑣和保密觀念的根深蒂固，很少有單位向外提供利用，對本單位提供的利用也是數(shù)量有限。

這種傳統(tǒng)機關檔案利用模式可以用下列圖表來表示

相關單位→←機關檔案室→檔案館

如圖所示，各機關把辦理完畢的文件通過“歸檔”這個環(huán)節(jié)直接轉變成檔案，保存在檔案室：機關檔案只對機關內部提供利用，保管一定期限后向檔案館移交。文件所針對的對象(文件接受者，有的稱文件內容針對者)或公眾幾乎沒有被考慮在內。由“歸檔”這個環(huán)節(jié)轉換來的檔案，有許多仍然是現(xiàn)行和半現(xiàn)行文件，但也被看成非現(xiàn)行文件塵封起來。整個圖表顯示的文件運動是線形的、簡單的運動。

機關檔案封閉利用模式的形成有許多檔案理論認識上的問題，這里提出一二

首先是對文件生命周期理論認識不足。文件生命周期理論是現(xiàn)代檔案學的經典理論，根據(jù)文件呈現(xiàn)的價值形態(tài)來劃分文件生命階段：現(xiàn)行、半現(xiàn)行和非現(xiàn)行三個階段，相應地文件的保管場所是：文件室→文件中心→檔案館。而我國實踐中流行的一直是狹義文件觀，很少把文件的整個生命過程納入視野當中，我國“傳統(tǒng)的檔案學理論對文件與檔案的界限劃得很清楚，由此文書工作與檔案工作都不能越雷池半步?！盵1]我國的文件與檔案全過程系統(tǒng)管理模式是：文件室→檔案室→檔案館，“根據(jù)我國現(xiàn)行檔案管理體制規(guī)定，半現(xiàn)行文件由各單位建立的基層檔案室管理。那么機關檔案室是與國外文件中心相對應的事物，其保管的現(xiàn)行檔案大多是半現(xiàn)行文件，卻被蒙上了檔案這層神秘的面紗，其現(xiàn)行價值得不到有效利用。

其次檔案的雙重價值論成為我國傳統(tǒng)利用模式的直接理論基礎。美國檔案學家謝倫伯格提出經典的文件雙重價值鑒定理論，而檔案的雙重價值論是由我國檔案學者正式提出來的，其主要內容是：檔案具有對機關的作用和對社會的作用的雙重性及過渡性；檔案對機關的作用，可稱為第一價值，對社會的作用，可稱為第二價值。兩種價值形態(tài)在時間上存在著消長關系，即檔案一般是先有第一價值，隨著第一價值的逐漸消失，第二價值才開始顯現(xiàn)。由此推出，保存在機關檔案室的檔案當然是本機關需求量大，社會需求量小，為本機關服務也就順理成章地成為了檔案的基本任務，而為社會服務便成了例外。

在機關檔案利用中，突出的表現(xiàn)就是文件接受者的權利被忽視。文件接受者是文件運行過程中有機的組成部分。阿根廷檔案學家曼努埃爾·巴斯克斯教授在1987年出版的《文件生命周期研究》中認為，檔案文件的形成、利用，實際上是從其發(fā)送源到接受源的—種信息傳遞。但是在我國，無論是檔案的雙重價值論，還是“歸檔”制度都是從文件的形成者角度出發(fā)的，在文件的擬稿、印發(fā)、承辦等一系列程序結束后，文件就歸檔了，而實際上文件所反映的要解決的問題也許要延續(xù)很久，如規(guī)范性、政策性文件對于所管轄范圍內的不特定對象，在長時間內要求得到普遍的遵守和執(zhí)行。所以在我們機關檔案中總是僅有“上文”卻沒有“下文”，即缺乏接受者對文件的反饋信息。從另一方面來說，這種傳統(tǒng)利用模式也助長了官僚主義。

二、機關檔案利用模式轉換的背景分析

于是針對機關檔案利用封閉的弊端，十幾年來檔案界有識之士提出向美國等西方國家學習，建立文件中心，他們認為文件中心“符合高效、精簡節(jié)約的原則，能夠將松散的‘小而全’的機關檔案管理模式迅速向具有集約化、社會化、規(guī)?；墓芾砟Ｊ睫D化，大大提高了對人、財、物的有效使用?！边^去我國普遍對文件生命周期理論等認識不足和檔案人員缺乏開拓創(chuàng)新的思想，導致文件中心沒有能夠在我國普遍設立。“在政務信息公開和電子文件時代背景下，對這個問題則必須作更進一步的探索?？梢钥紤]在我國普遍建立文件中心，并且這種文件中心應該具有中國自己的特色――能夠及時收藏現(xiàn)行文件和承擔起現(xiàn)行文件對外公開提供利用的重任。”深圳市在我國加入WTO后努力籌建“文件中心”的事實，為我國檔案界提供了具有重大深遠意義的范例。根據(jù)深圳市地方法規(guī)《深圳市檔案與文件收集利用條例》第八條的規(guī)定，“將實行黨政機關和事業(yè)單位辦理完畢文件的集中管理，除不適宜集中和國家有特殊規(guī)定的文件檔案例外，政府各部門原則上不再單獨設立檔案室，以利于政府信息資源的共建共享，提高行政效率和水平?！?/p>

但是，筆者認為，在政務信息公開和電子文件時代背景下，普遍建立文件中心仍然是不太必要而且是不太現(xiàn)實的。

首先，信息公開主要是政府行為，由政府進行信息發(fā)布或授權媒體公布施政措施，文檔部門不可能完全“承擔起現(xiàn)行文件對外公開提供利用的重任,”其檔案開放服務只是政務公開的輔助措施之一。我國計劃經濟向市場經濟的轉變，要求政府通過政策、法律法規(guī)對社會行為和市場資源進行間接控制，信息引導是政府宏觀調控的有利手段。我國在加入WTO后，政府也須按WTO規(guī)則要求順利實現(xiàn)職能轉變和政府轉型，必須推進政治活動公開化的進程，全面提高政府決策和政府行為的透明度，公開相關的現(xiàn)行文件。

其次，電子政府服務過程本身就是一個信息服務過程，機關檔案開放是其信息服務內容之一，文檔人員更重要的責任是及時收藏電子文件。電子政府的核心是大量頻繁的行政管理和日常事務都通過設定好的程序在網上實施。舊的行政模式是公民直接面對行政機關，而電子政府在舊的行政機構模式上，劃分出前臺信息服務機構?！罢麄€服務過程變成了一個信息過程，用戶的服務要求和政府對這一要求提供的服務都以信息的形式傳輸，這成為電子政府的一個最顯著特征?！爆F(xiàn)行文件公開服務在電子政府網站上已然得到實現(xiàn)。

在我國廢止各基層檔案室，設立文件中心還存在下列問題

一是設置文件中心又要增設機構，如深圳市“文件中心與市綜合檔案館均為市檔案局管理下的事業(yè)單位……同檔案局、館分別掛牌。”但是，“文件中心的集約化和專業(yè)化的程度很高，追求企業(yè)化的高效管理和優(yōu)質服務，一個文件中心往往要為周圍幾個城市的上百個機關或企業(yè)提供文件服務管理?！倍覀冊撛诙啻蠓秶O立一個文件中心?如果我們一哄而上，省、市、縣各設有文件中心，反倒達不到精簡高效的目的。況且我們的文件中心只能是事業(yè)單位，這與國外的文件中心的企業(yè)性質是有很大不同的。

其次，目前許多行政單位對把帶有密級的文件交給如文件中心這樣的事業(yè)性單位會有顧慮。機關單位除了形成公共文件等紅頭文件之外，還有許多內部文件：如會議記錄、工作筆記、任免、獎懲等文件；有許多專業(yè)性文件：如訴訟檔案、商標檔案、專利檔案等。這些文件具有機密性，或涉及知識產權專利等問題，需要有所控制，不適宜進入文件中心或在政府網站公開，只能直接歸檔進入檔案室，根據(jù)特別的申請?zhí)峁┯嗅槍π缘睦谩?/p>

因此，在我國普遍設立文件中心是不太現(xiàn)實和不太可行的。由機關檔案室來處置半現(xiàn)行文件同樣是符合文件運動規(guī)律的，也完全適應政務公開的要求，關鍵是要根據(jù)實際情況決定基層檔案部門的利用模式。

三、機關檔案利用的新模式

但是機關檔案利用的新模式究竟該是怎么樣的呢?筆者提出下列模式，如

相關單位政府網站

現(xiàn)行文件閱覽中心

相關檔案室

檔案館文件接受者

從上圖中可以看出，新的模式增加了文件接受者、現(xiàn)行文件利用中心和政府網站三個部分。

首先，文件接受者被提到重要的地位上來，文件接受者成為文件運行過程中有機的組成部分，在文件運動過程中處于與文件形成者對等的位置。文件接受者可以隨時上網和到文件閱覽中心查閱需要普遍執(zhí)行的現(xiàn)行政策法規(guī)，而只與個人密切相關的如行政裁決文件等針對面較窄的文件，可以依公民的申請由機關檔案室提供。同時，文件接受者可以享受機關檔案室的開放服務，因為室藏檔案有的已處于社會利用狀態(tài)，有的還因為室藏檔案中包含了大量具有現(xiàn)行效用的文件。

其次，現(xiàn)行文件閱覽中心目前在檔案館正普遍設立，是檔案館的內部機構，它是“檔案館在收集、集中政府機構現(xiàn)行文件的基礎上，以政務信息公開為基本任務，方便社會各界，特別是普通公民查詢、了解政府在社會事務管理方面現(xiàn)行政策規(guī)定的內部機構”[10]。現(xiàn)行文件閱覽中心收存剛剛“出爐”的現(xiàn)行文件，沒有保存期限的限制，其對文件的保管具有臨時性，也因而沒有鑒定文件價值的任務，沒有向檔案館移交的任務，文件移交進館的任務仍然由機關檔案室承擔。現(xiàn)行文件閱覽中心是機關檔案利用的補充形式。

機關檔案室在我國普遍地存在，其基本任務是集中管理本機關各部門形成的檔案，但是其檔案利用一直是封閉的，如何轉變其利用模式適應電子政府和政務公開的需要，是我們面臨的現(xiàn)實問題。

一、傳統(tǒng)機關檔案利用模式及其成因分析

我國機關檔案室長期以來處于封閉狀態(tài)，只是對機關內部提供利用。盡管在檔案法規(guī)中，也規(guī)定了經過本級或者上級機關的同意，機關檔案室可以向外提供利用，但是實際上由于手續(xù)的繁瑣和保密觀念的根深蒂固，很少有單位向外提供利用，對本單位提供的利用也是數(shù)量有限。

這種傳統(tǒng)機關檔案利用模式可以用下列圖表來表示

相關單位→←機關檔案室→檔案館

如圖所示，各機關把辦理完畢的文件通過“歸檔”這個環(huán)節(jié)直接轉變成檔案，保存在檔案室：機關檔案只對機關內部提供利用，保管一定期限后向檔案館移交。文件所針對的對象(文件接受者，有的稱文件內容針對者)或公眾幾乎沒有被考慮在內。由“歸檔”這個環(huán)節(jié)轉換來的檔案，有許多仍然是現(xiàn)行和半現(xiàn)行文件，但也被看成非現(xiàn)行文件塵封起來。整個圖表顯示的文件運動是線形的、簡單的運動。

機關檔案封閉利用模式的形成有許多檔案理論認識上的問題，這里提出一二

首先是對文件生命周期理論認識不足。文件生命周期理論是現(xiàn)代檔案學的經典理論，根據(jù)文件呈現(xiàn)的價值形態(tài)來劃分文件生命階段：現(xiàn)行、半現(xiàn)行和非現(xiàn)行三個階段，相應地文件的保管場所是：文件室→文件中心→檔案館。而我國實踐中流行的一直是狹義文件觀，很少把文件的整個生命過程納入視野當中，我國“傳統(tǒng)的檔案學理論對文件與檔案的界限劃得很清楚，由此文書工作與檔案工作都不能越雷池半步。”[1]我國的文件與檔案全過程系統(tǒng)管理模式是：文件室→檔案室→檔案館，“根據(jù)我國現(xiàn)行檔案管理體制規(guī)定，半現(xiàn)行文件由各單位建立的基層檔案室管理。那么機關檔案室是與國外文件中心相對應的事物，其保管的現(xiàn)行檔案大多是半現(xiàn)行文件，卻被蒙上了檔案這層神秘的面紗，其現(xiàn)行價值得不到有效利用。

其次檔案的雙重價值論成為我國傳統(tǒng)利用模式的直接理論基礎。美國檔案學家謝倫伯格提出經典的文件雙重價值鑒定理論，而檔案的雙重價值論是由我國檔案學者正式提出來的，其主要內容是：檔案具有對機關的作用和對社會的作用的雙重性及過渡性；檔案對機關的作用，可稱為第一價值，對社會的作用，可稱為第二價值。兩種價值形態(tài)在時間上存在著消長關系，即檔案一般是先有第一價值，隨著第一價值的逐漸消失，第二價值才開始顯現(xiàn)。由此推出，保存在機關檔案室的檔案當然是本機關需求量大，社會需求量小，為本機關服務也就順理成章地成為了檔案的基本任務，而為社會服務便成了例外。

在機關檔案利用中，突出的表現(xiàn)就是文件接受者的權利被忽視。文件接受者是文件運行過程中有機的組成部分。阿根廷檔案學家曼努埃爾·巴斯克斯教授在1987年出版的《文件生命周期研究》中認為，檔案文件的形成、利用，實際上是從其發(fā)送源到接受源的—種信息傳遞。但是在我國，無論是檔案的雙重價值論，還是“歸檔”制度都是從文件的形成者角度出發(fā)的，在文件的擬稿、印發(fā)、承辦等一系列程序結束后，文件就歸檔了，而實際上文件所反映的要解決的問題也許要延續(xù)很久，如規(guī)范性、政策性文件對于所管轄范圍內的不特定對象，在長時間內要求得到普遍的遵守和執(zhí)行。所以在我們機關檔案中總是僅有“上文”卻沒有“下文”，即缺乏接受者對文件的反饋信息。從另一方面來說，這種傳統(tǒng)利用模式也助長了官僚主義。

二、機關檔案利用模式轉換的背景分析

于是針對機關檔案利用封閉的弊端，十幾年來檔案界有識之士提出向美國等西方國家學習，建立文件中心，他們認為文件中心“符合高效、精簡節(jié)約的原則，能夠將松散的‘小而全’的機關檔案管理模式迅速向具有集約化、社會化、規(guī)模化的管理模式轉化，大大提高了對人、財、物的有效使用?！边^去我國普遍對文件生命周期理論等認識不足和檔案人員缺乏開拓創(chuàng)新的思想，導致文件中心沒有能夠在我國普遍設立。“在政務信息公開和電子文件時代背景下，對這個問題則必須作更進一步的探索。可以考慮在我國普遍建立文件中心，并且這種文件中心應該具有中國自己的特色――能夠及時收藏現(xiàn)行文件和承擔起現(xiàn)行文件對外公開提供利用的重任?！鄙钲谑性谖覈尤隬TO后努力籌建“文件中心”的事實，為我國檔案界提供了具有重大深遠意義的范例。根據(jù)深圳市地方法規(guī)《深圳市檔案與文件收集利用條例》第八條的規(guī)定，“將實行黨政機關和事業(yè)單位辦理完畢文件的集中管理，除不適宜集中和國家有特殊規(guī)定的文件檔案例外，政府各部門原則上不再單獨設立檔案室，以利于政府信息資源的共建共享，提高行政效率和水平?！?/p>

但是，筆者認為，在政務信息公開和電子文件時代背景下，普遍建立文件中心仍然是不太必要而且是不太現(xiàn)實的。

首先，信息公開主要是政府行為，由政府進行信息發(fā)布或授權媒體公布施政措施，文檔部門不可能完全“承擔起現(xiàn)行文件對外公開提供利用的重任,”其檔案開放服務只是政務公開的輔助措施之一。我國計劃經濟向市場經濟的轉變，要求政府通過政策、法律法規(guī)對社會行為和市場資源進行間接控制，信息引導是政府宏觀調控的有利手段。我國在加入WTO后，政府也須按WTO規(guī)則要求順利實現(xiàn)職能轉變和政府轉型，必須推進政治活動公開化的進程，全面提高政府決策和政府行為的透明度，公開相關的現(xiàn)行文件。

其次，電子政府服務過程本身就是一個信息服務過程，機關檔案開放是其信息服務內容之一，文檔人員更重要的責任是及時收藏電子文件。電子政府的核心是大量頻繁的行政管理和日常事務都通過設定好的程序在網上實施。舊的行政模式是公民直接面對行政機關，而電子政府在舊的行政機構模式上，劃分出前臺信息服務機構?！罢麄€服務過程變成了一個信息過程，用戶的服務要求和政府對這一要求提供的服務都以信息的形式傳輸，這成為電子政府的一個最顯著特征。”現(xiàn)行文件公開服務在電子政府網站上已然得到實現(xiàn)。

在我國廢止各基層檔案室，設立文件中心還存在下列問題

一是設置文件中心又要增設機構，如深圳市“文件中心與市綜合檔案館均為市檔案局管理下的事業(yè)單位……同檔案局、館分別掛牌。”但是，“文件中心的集約化和專業(yè)化的程度很高，追求企業(yè)化的高效管理和優(yōu)質服務，一個文件中心往往要為周圍幾個城市的上百個機關或企業(yè)提供文件服務管理?！倍覀冊撛诙啻蠓秶O立一個文件中心?如果我們一哄而上，省、市、縣各設有文件中心，反倒達不到精簡高效的目的。況且我們的文件中心只能是事業(yè)單位，這與國外的文件中心的企業(yè)性質是有很大不同的。

其次，目前許多行政單位對把帶有密級的文件交給如文件中心這樣的事業(yè)性單位會有顧慮。機關單位除了形成公共文件等紅頭文件之外，還有許多內部文件：如會議記錄、工作筆記、任免、獎懲等文件；有許多專業(yè)性文件：如訴訟檔案、商標檔案、專利檔案等。這些文件具有機密性，或涉及知識產權專利等問題，需要有所控制，不適宜進入