管理課件公共行政學-行政決策和關于風險概念的進一步討論

公共管理學院陳俊星公共行政學第九章行政決策推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見。

——黨的十七大報告學習目標教學目的和要求：通過本章學習，了解行政決策、行政決策體制的含義，理解行政決策的特點、作用，掌握行政決策的原則和類型、行政決策的民主化與科學化，熟練掌握行政決策程序、行政決策體制的構成。教學重點和難點：行政決策程序、行政決策體制、行政決策的民主化與科學化。主要內(nèi)容行政決策概述行政決策的原則與程序行政決策體制案例討論復習思考題第一節(jié)行政決策概述一、行政決策的含義與特點二、行政決策的類型三、行政決策模式四、行政決策的地位與作用一、行政決策的含義與特點（一）決策的含義與特點決策的概念，最早出現(xiàn)在《韓非子》中，指確定某種策略或計謀。決策是人們就需要解決的問題所作的行為設計和抉擇過程。美國管理學家赫伯特.西蒙在1947年寫的《行政行為——行政組織中決策過程的研究》一書中第一次系統(tǒng)地提出了決策理論。決策的的五大要素：決策者、決策對象、決策信息、決策理論與方法、決策結果。決策的六個特點：針對性、預測性、目標性、選擇性、優(yōu)化性、實施性。（二）行政決策的含義行政決策是指行政機關和行政領導者在處理政務時，從公共利益和公平公正原則出發(fā)，依照法律和有關規(guī)定所做出的決定性的行政行為?；蛘撸盒姓Q策是行政機關為履行行政職能所作的行為設計和抉擇過程。（三）行政決策的特點決策主體的特定性；行政決策客體的廣泛性決策內(nèi)容的公共性；決策過程的民主性；決策后果的強制性。二、行政決策的類型1.按照決策的確定性程度，可分為確定型決策、風險型決策、不確定型決策和危機決策；2.按照決策對象的結構性程度，可分為程序性決策和非程序性決策；3.按照決策主體的行為方式，可分為個人決策和集體決策；4.按照決策主體的決策方法，可分為經(jīng)驗決策和科學決策；5.按照決策主體的決策思維方式，可分為理性決策和直覺決策。三、行政決策模式?jīng)Q策模式是指可供決策者在決策時遵循的一定的程序和方式。（一）理性決策模式理性決策模式的主要特點是在目標上追求最優(yōu)化，使決策方案達到收益最大，損失最小，效用最好。其假定：決策者知道所有同具體問題有關的目標；所有有關問題的信息都是可得的；決策者能辨別所有的選擇；決策者能有意義的評估這些選擇；所作的選擇能最大限度地擴大決策者提出的價值。（二）有限理性決策模式西蒙認為，純粹理性是不可能的，在現(xiàn)實中，所有決策都是有限理性基礎上的決策。這是因為：決策者事實上并不具有有關決策狀態(tài)的所有信息；決策者處理信息的能力是有限的；決策者占有了有關決策狀態(tài)的簡單印象后就行動；決策者的選擇行為受所受信息的實質(zhì)和先后次序的影響；決策者的能力在復雜的決策狀態(tài)中受到限制；。決策者行動受到?jīng)Q策者過去經(jīng)歷的影響；決策行動受決策者個性的影響。（三）漸進決策模式漸進決策模式是查爾斯·林德布洛姆首先提出來的。漸進決策模式的主要特點是強調(diào)決策是對原有政策的調(diào)適，而不是另起爐灶，是漸進主義的，積小成大，穩(wěn)中求變。林德布洛姆認為，決策者只需考慮那些與現(xiàn)存的政策具有漸進差異的政策方案，不必調(diào)查與評估全部的政策方案；只需考慮有限的幾個政策方案而不是涉及所有邏輯上可能的方案；對每個政策方案也只評估幾個很可能產(chǎn)生的并且很重要的后果。（四）綜合掃描決策模式由美國社會學家和政治學家阿米泰·埃特奧尼提出的一種決策模式。綜合掃描決策模式既要解決理性決策模式在實際應用中存在的困難，又要盡力補救漸進決策模式的弱點，使這兩種模式相互結合、相互補充，從而提高做出最佳決策的可能性。綜合掃描決策模式要求決策者在進行決策時，必須一開始就系統(tǒng)、及時地考慮自己的決策范圍，將決策區(qū)分為根本的決策和非根本的決策。對于根本的決策，必須加以系統(tǒng)的分析，通過研究選擇合理方案進行決策；對于非根本的決策，則可考慮采用漸進方式進行決策。（五）公共選擇模式公共選擇理論將市場決策中的“經(jīng)濟人假設”用于政府決策分析，認為政府和市場一樣不完善，政府官員對自身效用的追求會導致政府預算最大化，使政府機構工作效率低下，政府機構所遵循的政策往往是由該部門領導人根據(jù)自己對共同利益的理解來決定的，而不是真正符合最大限度增加共同利益的目的。該理論主張通過市場競爭達到提高政府管理效率的目的，主張對政府官員的決策行為進行必要的制約。（六）垃圾箱決策模式和政策窗決策模式

垃圾箱決策模式：利益多元和參與多元使決策環(huán)境出現(xiàn)制度化的、失序狀態(tài)的模糊性，組織決策由類似“垃圾箱”的集合體的決策機制來完成。四個相互獨立的要素（問題、解決方案、決策參與者和決策時機）都具備才能進行決策。政策窗決策模式：強調(diào)決策的計劃性特點，彌補了垃圾箱決策模式強調(diào)決策的偶然性和隨意性的不足。政策形成分為“一般議程”和“決策議程”兩個階段。一般議程分為問題源流、政策源流和政治源流三個過程，形成決策的三要素，就像各自獨立開啟的三扇窗，開關的時間并不一致。一旦時機成熟，三扇窗同時打開，三個源流合流，一般議程階段結束，進入決策議程階段，決策者高度關注問題，形成新的政策。四、行政決策的地位與作用行政決策是行政管理過程的首要環(huán)節(jié)和執(zhí)行各項管理職能的基礎。行政決策是行政領導者的基本職責和重要技能。重大的行政決策直接關系到政府工作的成敗和國家、社會的發(fā)展。行政決策在行政管理中占有核心的地位。行政管理始終是圍繞著行政決策的制定、修改、實施和貫徹而進行，行政管理總是通過一定形式的行政決策來實現(xiàn)。第二節(jié)行政決策的原則與程序一、行政決策的原則二、行政決策的程序一、行政決策的原則科學預測原則信息原則可行性原則滿意原則公平與民主原則實現(xiàn)公共利益的原則人本原則行政決策的原則二、行政決策的程序行政決策作為一個動態(tài)的過程，是由多個前后相聯(lián)的步驟和環(huán)節(jié)構成的。西蒙在其著作《管理決策新科學》中，將決策程序分為四個階段：探查環(huán)境、尋求決策條件的情報活動階段；創(chuàng)造、制定和分析行政方案的設計活動階段；從方案中選出一條特別行動方案的抉擇活動階段；對過去的抉擇進行評估的審查活動階段。行政決策過程包括以下幾個階段：發(fā)現(xiàn)問題確定目標實施反饋修正完善評估選優(yōu)擇定方案科學預測擬定方案（一）發(fā)現(xiàn)問題，確定目標發(fā)現(xiàn)問題是解決問題的前提，所有決策都是從發(fā)現(xiàn)問題開始的。問題，就是應有現(xiàn)象與實際現(xiàn)象的差距。首先，弄清問題的性質(zhì)、范圍、程度、特征及價值影響，抓住主要矛盾和關鍵問題；其次是弄清產(chǎn)生該關鍵問題的原因，包括主要的次要的，直接的間接的，表面的深層的原因。陳云：“我們做工作要用90%的時間調(diào)查研究，用不到10%的時間決定問題?！盞T分析法由美國學者凱普納和崔戈二人合創(chuàng)，把發(fā)現(xiàn)問題分為確認問題、界定問題和分析原因三步。第一步，確認問題，即確認有無問題及問題在哪里。第二步，界定問題，即了解差距產(chǎn)生的時間、地點、條件，以便弄清問題的范圍、程度、特征和性質(zhì)，確定某個問題是必須馬上付出代價來縮小或消滅的差距。第三步分析原因，即對界定的問題查清其原因，尤其是要找出該問題形成與發(fā)展的主要原因和關鍵因素。如何發(fā)現(xiàn)公共行政決策問題？首先，決策者要善于從自己的工作職責、范圍和實踐中發(fā)現(xiàn)問題；其次，決策者要通過有組織的調(diào)查研究和對各種反饋信息的綜合分析來發(fā)現(xiàn)問題；再次，決策者要從廣大人民群眾的呼聲中和社會輿論的強烈反應中及時發(fā)現(xiàn)問題。決策目標的確定決策目標，就是在一定環(huán)境條件下解決問題所要預期達到的目的和結果。確定決策目標要注意以下幾點：目標要具有針對性，要從實際出發(fā)，切中要害；目標必須明確，力求標準定量化；目標要合理合法；目標要有系統(tǒng)性，要兼顧目標的層次性與統(tǒng)一性的關系；目標要具有可行性，既不能過高，也不能過低。（二）科學預測，擬定方案預測就是根據(jù)事物的過去和現(xiàn)狀，采用科學的程序、步驟和方法，對未來發(fā)展趨勢所作的事前估計和推測。預測的方法很多，歸納起來大致有三類：趨勢外推型預測法：根據(jù)事物現(xiàn)有的發(fā)展趨勢，在其不發(fā)生重大變化的時間范圍內(nèi)，預測事物的未來發(fā)展狀況。（近期預測常用）因果關系型預測法：根據(jù)事物發(fā)展變化的因果關系，以已知原因推測未來結果。直觀判斷型預測法：發(fā)揮專家集體的經(jīng)驗和綜合分析判斷在預測中的作用。擬定決策方案傳統(tǒng)的“有限尋找法”：先找簡單的、熟悉的、易于控制執(zhí)行后果的方法，經(jīng)多次反復評價、淘汰、補充，直到找到合適的方案。“有限尋找法”具有省事、效率高的優(yōu)點，但易于漏掉更好的方案?，F(xiàn)代行政決策是以系統(tǒng)的觀點和方法擬定決策方案。一般分為兩個步驟：第一步，初步設計，或稱輪廓設想。這一階段只要求提出方案的輪廓設想。其工作重點是盡量從不同角度思考問題，探索各種可能實現(xiàn)決策目標的途徑和方法。第二步，精心設計。其工作重點是對各種方案的輪廓設想加以充實和完善，進行方案的細節(jié)設計，以形成真正的備選方案。擬定決策方案應特別注意以下幾點：注意方案的周全性。所擬定的備選方案不應漏掉某些可能方案，以防止有價值的重要方案被遺漏。注意方案的多樣性。既要有正常方案，又有相應的臨時方案和應變方案。注意方案的互斥性。各種方案應相互區(qū)別、相互排斥。杜拉克：“決策時只有一種方案，別無其他選擇，則其與賭博何異？只有一種方案，失敗的機會必高；也許是這個決策打開始就錯了?！薄叭绻跊Q策中，原有若干方案可供選擇，則決策人進可攻，退可守，有更多思考和比較的余地”。（三）評估選優(yōu)，擇定方案這是行政決策過程的關鍵環(huán)節(jié)。它又分為兩個步驟：一是對各種方案進行分析、比較，作出全面評價；二是由決策者權衡利弊，最后拍板定案。對備選方案進行評估、比較要依據(jù)一定的價值標準。行政決策不能以經(jīng)濟效益作為主要的衡量標準，應綜合考慮各種相關因素，確定恰當?shù)膬r值標準。評估方案要充分發(fā)揮專家、能人的作用。抉擇決策方案分析論證之后，決策者要通過一定的決斷方法和技術拍板定案，這是整個決策的關鍵。對方案的抉擇權是決策者的專有權力，是其決策權力的體現(xiàn)。（防止兩種錯誤傾向）方案抉擇的方法主要有經(jīng)驗判斷、定量分析和模擬試驗等。決策者在抉擇過程中應注意：1.選擇或綜合出一個在具體條件下相對最優(yōu)的方案；2.要充分發(fā)揚民主，允許有不同意見的爭論；3.審慎考慮專家組的評估和論證意見，果斷做出決策；4.運用科學的抉擇方法進行抉擇。（四）實施反饋，修正完善決策制定出來后，要付諸實施。有些重大決策在正式實施之前，往往還有一個征求意見或試點檢驗的過程。在行政決策公布以后或?qū)嵤┑倪^程中，會產(chǎn)生大量反饋信息。決策者要根據(jù)這些反饋信息，對決策的實施進程進行監(jiān)督和控制，對決策方案進行檢驗、修改和完善。行政決策實施過程中出現(xiàn)的幾種情況決策方案本身正確，執(zhí)行也有力，沒有偏離決策目標和方向；決策方案本身正確，但執(zhí)行不力，或執(zhí)行出現(xiàn)嚴重偏差；決策方案本身正確，執(zhí)行也有力，但決策所依據(jù)的主客觀條件發(fā)生了重大變化，使得原有決策方案不能再繼續(xù)實施；決策方案本身存在嚴重問題，或根本就是錯誤的，無法執(zhí)行。對于第二種情況，決策者應加強控制、指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。對于第三、四種情況，決策者要進行追蹤決策。追蹤決策，是指在決策執(zhí)行或局部試點的過程中，由于發(fā)現(xiàn)原有決策存在重大失誤或決策所依據(jù)的主客觀條件已發(fā)生重大變化，從而危及決策目標的實現(xiàn)，必須改變原有決策，重新進行決策。追蹤決策具有有別于一般決策的特征：回溯分析、非零起點、雙重優(yōu)化、心理效應。第三節(jié)行政決策體制一、行政決策體制的含義與作用二、行政決策體制的構成三、行政決策的民主化與科學化一、行政決策體制的含義與作用（一）行政決策體制的含義行政決策體制是指行政決策的機構和人員所形成的組織體系及其制度，涉及不同行政決策機構和人員在決策活動中的分工與協(xié)作關系。古代的行政決策體制是獨斷專行的家長制，但有些決策者還是比較注意發(fā)揮不同人才的作用的。劉邦：“運籌于帷幄之中，決勝于千里之外，吾不如子房；鎮(zhèn)國家，撫百姓，給餉饋，不絕糧道，吾不如蕭何；連百萬之眾，戰(zhàn)必勝，攻必取，吾不如韓信。此三者皆人杰，吾能用之。”現(xiàn)代行政決策體制是由行政決策中樞系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)組成的民主決策體制。（二）科學的行政決策體制的作用科學的行政決策體制對行政決策職能的實現(xiàn)具有組織保證的作用。有利于克服官僚主義、減少決策失誤；有利于根據(jù)職能來合理設置決策機構，提高決策的速度和質(zhì)量；有利于造就更多的優(yōu)秀決策人才；有利于社會主義民主政治建設的發(fā)展。二、行政決策體制的構成行政決策體制由四個子系統(tǒng)構成。行政決策體制決策中樞系統(tǒng)決策監(jiān)控系統(tǒng)決策咨詢系統(tǒng)決策信息系統(tǒng)相互獨立、相互配合、協(xié)調(diào)一致（一）行政決策中樞系統(tǒng)由擁有行政決策權的領導機構及其人員組成，是行政決策體系的核心。一個行政機關只能有一個決策中樞系統(tǒng)，切忌多中心、政出多門。主要職責：確認決策問題；明確決策目標；進行決策方案的評估選優(yōu)；領導、協(xié)調(diào)、控制整個決策過程；最后拍板定案。決斷方式：集體決斷方式、個人決斷方式。兩種決斷方式各有長短。（二）行政決策咨詢系統(tǒng)行政決策咨詢系統(tǒng)也稱思想庫、智囊團。它是指由多學科專家、學者組成的專門從事廣泛智力開發(fā)、協(xié)助決策中樞系統(tǒng)進行正確決策的輔助性機構。行政決策咨詢系統(tǒng)具有輔助性、獨立性、科學性的特點，是現(xiàn)代行政決策體制不可缺少的重要組成部分。行政決策咨詢系統(tǒng)的主要任務是輔助決策中樞系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)問題，確定目標，擬訂并論證各種決策方案，為決策領導者評估選優(yōu)、確定方案提供科學依據(jù)；輔助決策領導者發(fā)現(xiàn)、糾正決策中的偏差，提供修正意見和追蹤決策方案等。屬于行政決策咨詢系統(tǒng)的有：政研室、研究室、研究機構、學術團體、中介機構、民間咨詢公司、專家顧問委員會（團）等。行政決策咨詢系統(tǒng)的組織形式內(nèi)部咨詢機構。它是指在政府系統(tǒng)內(nèi)部設置的專門提供決策咨詢服務的輔助決策機構。如我國的政策研究室、調(diào)研室、發(fā)展研究中心等。外部咨詢機構。它是指政府系統(tǒng)之外的，接受政府的項目和咨詢?nèi)蝿?，為政府決策提供參謀方案的輔助決策機構。與政府內(nèi)部決策咨詢系統(tǒng)相比，其優(yōu)點有：①相對客觀公正；②效率較高。如美國的蘭德公司等。柔性咨詢機構。它是指為了完成某一項專門任務而臨時組成的咨詢機構。

（三）行政決策信息系統(tǒng)行政決策信息系統(tǒng)是指從事行政信息處理的機構、人員及信息通道、信息工具所形成的有機整體。行政決策信息系統(tǒng)的主要任務是把來自各種信息源的行政信息集中起來，進行科學加工和處理，然后傳輸給決策中樞系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)，為中樞系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)的決策工作服務。行政決策信息機構包括統(tǒng)計部門、辦公廳（室）、信息中心等。行政決策監(jiān)控系統(tǒng)是指對決策的制定和執(zhí)行過程進行檢查、監(jiān)察和督導，并將有關信息反饋到?jīng)Q策中樞的有關機構和人員。行政決策監(jiān)控系統(tǒng)主要負責檢查決策者是否擁有法定的決策權，監(jiān)督控制行政決策的合法性和合理性，以確保決策制定的科學、決策執(zhí)行的優(yōu)化。（四）行政決策監(jiān)控系統(tǒng)三、行政決策的民主化、科學化

黨的十六大報告：“正確決策是各項工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，推進決策科學化民主化?！秉h的十七大報告：“推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見。”實現(xiàn)行政決策的民主化、科學化，是我國行政決策的必然趨勢和時代發(fā)展的必然要求，也是我國政治體制改革與行政體制改革的重要目標和任務之一。（一）行政決策民主化與科學化的含義及相互關系行政決策的民主化是指在行政決策中要充分發(fā)揚民主，以確保行政決策的科學性。行政決策的科學化是指在行政決策民主化的前提下，把科學的決策理論與方法引入行政決策之中，實現(xiàn)由經(jīng)驗決策到科學決策的轉變。相互關系：在現(xiàn)代社會，決策的民主化與科學化密不可分，二者相互滲透，相互促進。決策的科學化是決策民主化的目標，而決策的民主化是決策科學化的保證。（二）實現(xiàn)我國行政決策的民主化、科學化

行政決策者要樹立民主決策、科學決策的意識；要下放行政決策權，建立分級決策體系；建立健全民主化和科學化的行政決策程序；完善行政決策體制，尤其要加強決策信息系統(tǒng)與咨詢系統(tǒng)建設；建立和完善行政決策聽證制度、公示制度和責任追究制度；發(fā)揚人民民主，擴大群眾參與，加強群眾監(jiān)督；推進政府信息化建設，充分發(fā)揮信息技術的作用。信息技術對行政決策的影響積極影響：豐富行政決策的信息來源，推動行政決策的科學化進程；加強政府與群眾的直接聯(lián)系，推動行政決策民主化的進程；使全民參與決策成為可能，提高行政決策過程的透明度；強化對行政決策執(zhí)行過程的監(jiān)督，減少行政決策在執(zhí)行過程中的變形；改變了信息占有的不對稱性，能夠使部分決策權回歸社會。消極影響：計算機病毒的威脅；網(wǎng)絡安全的挑戰(zhàn)；關鍵技術的失誤。案例討論1.深圳機場選址方案之爭2.圓明園湖底防滲工程聽證會復習思考題1.什么是行政決策？它有什么特點？2.行政決策在行政管理中具有什么地位和作用？3.簡述行政決策的原則。4.行政決策應遵循什么基本程序？

5.簡述行政決策體制的構成。6.如何實現(xiàn)行政決策的民主化與科學化？第十四章關于風險概念的進一步討論

本章我們將指出上述風險的定義中的問題，提出風險的各種不同的定義方法，研究投資者對待風險的態(tài)度，進一步討論回報率與風險的關系。這些討論，對于把握難以捉摸的風險概念是至關重要的。齊寅峰公司財務學經(jīng)濟科學出版社第一節(jié)風險定義的問題一、“E－σ”分析失效的情形二、風險的其他定義齊寅峰公司財務學經(jīng)濟科學出版社一、“E－σ”分析失效的情形傳統(tǒng)的投資組合分析中，每一備選方案都用兩個數(shù)據(jù)來衡量：回報率的期望值E和回報率的均方差σ，并且假定投資者都偏好于大的期望回報率和小的均方差。

每個投資者都偏好于大的回報率期望值是一種理性的選擇假設，任何情況下都不會發(fā)生懷疑。齊寅峰公司財務學經(jīng)濟科學出版社一、“E－σ”分析失效的情形（續(xù)）但是說投資者都是