第4課公共部門績效管理

第四講：公共部門績效管理導論

1什么是公共部門績效管理？案例：運送移民的故事2內容第一節(jié)基本知識什么是公共部門績效管理？（概念）為什么要進行績效管理？（源起）公共部門績效管理涉及的內容（擴展）第二節(jié)基本框架公共部門績效管理的思想基礎公共部門績效管理的戰(zhàn)略框架公共部門績效管理的邏輯模型3什么是公共部門績效管理？公共部門＋績效＋管理績效成績、業(yè)績、成效、效果、效率等個人/組織、指標/考評績效管理目標－實施－評價；結果導向/客戶為中心公共部門績效管理主體是公共部門；宏觀/微觀；公共管理/公共服務為人民服務，群眾需要的就是我們的任務4什么是公共部門績效管理？績效管理是一項制度：長期、全面、穩(wěn)定主體：公共部門對象：公共資源理論依據(jù)：一觀：花錢買服務、買效果的預算觀三倫：委托－代理理論，目標－結果導向論，惟顧客服務論特點：目標導向只有可以測量的，才是可以管理的5為什么政府要進行績效管理？傳統(tǒng)管理制度面臨巨大挑戰(zhàn)全球化：國際競爭與經(jīng)濟一體化信息科技的迅猛發(fā)展財政危機、政府危機與現(xiàn)代企業(yè)管理制度的興起西方政府改革運動OECD國家的政府改革：用新公共管理理念重塑政府；新公共管理：主張摒棄傳統(tǒng)的官僚制獨占模式，采用商業(yè)管理的理念、方法和技術，引入市場機制，提高公共管理水平和公共服務質量為特征。即在成本、質量、服務和效率等組織績效上取得基本改善；政府再造－企業(yè)化政府：結果導向；公民為中心；授權與服務外包；回應性；利用信息技術；公眾參與等全球化運動的興起，對國家的重新認識6英國的下一步(NextSteps)計劃（全名是《改變政府管理：下一步行動方案》）美國的企業(yè)化政府改革運動1993年，克林頓上臺后的政府改革計劃—“重塑政府運動”(ReinventingGovernmentMovement)；國家績效委員會(NPR－NationalPerformaceReview)的報告運用信息技術改造政府(Reengineering–ThoughInformationTechnology)創(chuàng)造成本更少、運轉更好的政府(CreatingaGovernmentThatWorksBatterandCostsLess)奧地利的行政管理計劃丹麥的公營部門現(xiàn)代化計劃法國的革新公共行政計劃??????7需要什么條件才能開展？可以獨立評價要素：目標、核算、區(qū)分度、時間權力與責任信息技術8公共部門績效管理涉及的內容加強績效與結果法的實施9.分權并明確責任10.建立激勵機制11.能力建設12.整合管理改革步驟2.測定績效4.各組織層級設定績效測度

·能夠展示結果

·集中少數(shù)核心指標

·反映工作重點

·與相關項目掛鉤5.收集數(shù)據(jù)步驟3.報告和信息利用6.確認績效差距7.報告績效信息8.績效信息利用步驟1.確定使命和期望的結果1.咨詢利益相關者2.環(huán)境評估3.活動、流程和資源整合9公共部門績效管理涉及的內容績效目標制定－績效考核－績效改進公共部門績效管理的內容績效計劃及績效目標、績效評價、數(shù)據(jù)分析、績效的改進與實施，以及關鍵績效評價方法與管理技術針對具體政府部門及公共組織能夠開展戰(zhàn)略規(guī)劃編制、績效方案制定以及實施績效管理等工作

10公共部門績效管理的特點管理方式三段式管理績效目標、資源調配核心多目標管理、定性定量結合追求有效供給，而是不“省錢”11第二節(jié)戰(zhàn)略框架公共部門績效管理的思想基礎公共部門績效管理的戰(zhàn)略框架公共部門績效管理的邏輯模型121、公共部門績效管理的思想基礎績效管理非單一的管理工具，而是一種思想觀念和管理系統(tǒng)作為一種思想觀念，公共部門績效管理整合了的新公共管理和政府再造運動中的多種思想和理念作為一種管理系統(tǒng)，公共部門績效管理框架必須從戰(zhàn)略規(guī)劃角度，將多種管理資源系統(tǒng)有效整合，形成多重價值和多維角度的綜合性績效評估體系可抓住你的辮子了?。?！零基預算與基期預算的演變131、公共部門績效管理的思想基礎結果導向結果/投入/成序或規(guī)則導向公眾為本分權化管理理念；方式等責任機制傳統(tǒng)過程管理模式的缺陷；管理主義的責任機制；公共責任與績效衡量過程管理模式有哪些缺陷？行政－命令模式：三拍官員的考核：造假行為，惟上資源調配：僵化與低效率同時存在棘輪效應：公共資源的區(qū)域間分配（獎勵后進）14分權與責任機制中央政府(政策制定者)地方政府使用者(公眾)提供機構聲音服務契約財政問題152、公共部門績效管理的戰(zhàn)略框架分權化管理責任機制結果導向顧客為本公共部門績效管理戰(zhàn)略導向的績效管理模型各種資源管理的整合系統(tǒng)綜合績效評估體系管理思想體系構成16公共部門績效管理的體系構成戰(zhàn)略導向的績效管理模型戰(zhàn)略管理的興起戰(zhàn)略化的績效管理模型各種資源管理的整合系統(tǒng)內、外部資源的識別各種資源管理方式的變化綜合績效評估體系多重價值標準多向維度多元主體17戰(zhàn)略導向的績效管理模型對外部環(huán)境的評估對內部環(huán)境的評估使命－價值－目標組織結構績效等管理系統(tǒng)事務/服務計劃實施產出/結果依據(jù)績效目標進行測評運作管理戰(zhàn)略管理環(huán)境分析方法回顧自身位置分析方法回顧18例：美國行政學會“責任與績效中心”

績效管理的戰(zhàn)略框架內/外部環(huán)境分析使命(mission)和原則(principles)行動計劃(actionplan)績效測量(performancemeasurement)愿景(vision)目的(goals)和目標(objectives)監(jiān)控與跟蹤(monitoring&tracking)我們現(xiàn)在的位置?我們想要到哪兒?我們如何到那兒?我們如何測定進程?我們如何和何時知道是否達到目的?情形清單環(huán)境審視尋找標桿(benchmarking)陳述組織的意圖確立核心價值組織的獨特性組織未來藍圖確認總的最終目的特定的和可測量的標的確認戰(zhàn)略詳細的工作計劃(workplans)確保責任落實和持續(xù)改進建立監(jiān)控系統(tǒng)收集和匯總管理信息193、公共部門績效管理的邏輯模型資源行動方案產出原始結果中期結果遠期結果外部影響客戶/公眾外部影響20例：產出與結果管理工作產出結果犯罪控制工作巡邏時間對求助電話的應答犯罪調查進行拘捕破案減少犯罪行為減少犯罪導致的傷亡減少犯罪導致的財產破壞和損失公路建設項目項目設計建成的公路里程重建的公路里程公路容量增加提高車流量減少旅程耗時艾滋病預防工作應答熱線電話測試艾滋病抗體的研討會治療艾滋病患者接待患者的咨詢并進行指導增加與艾滋病相關的知識和方法減少危險感染行為降低艾滋病的發(fā)病率和流行減少因艾滋病而死亡的人數(shù)青少年司法局訓練營完成教學單元完成職業(yè)訓練單元完成行為塑造單元已釋放的青少年安置行動更多的青少年達到較高等級更少的青少年存在犯罪行為對西部地區(qū)基礎設施投資的爭論21例：空中交通控制的邏輯模型專業(yè)控制員、觀察塔、計算機與通訊系統(tǒng)等觀察、溝通、指導和給飛行員提出建議飛行段處理：機場；終點站；飛行途中保持飛機間足夠的距離避免碰撞，安全完成飛行避免傷亡和財產損失外部影響：飛行量和密集度；地面設備的可信度；飛行員的能力預定的航線、軍用和通用航線22公共部門績效管理涉及的內容加強績效與結果法的實施9.分權并明確責任10.建立激勵機制11.能力建設12.整合管理改革步驟2.測定績效4.各組織層級設定績效測度

·能夠展示結果

·集中少數(shù)核心指標

·反映工作重點

·與相關項目掛鉤5.收集數(shù)據(jù)步驟3.報告和信息利用6.確認績效差距7.報告績效信息8.績效信息利用步驟1.確定使命和期望的結果1.咨詢利益相關者2.環(huán)境評估3.活動、流程和資源整合就一個“庫區(qū)移民搬遷項目”或你熟悉的領域談談如何開展公共項目績效管理23第五講：公共部門績效管理基本內容

第三節(jié)績效目標及制定第四節(jié)績效指標及設計第五節(jié)績效數(shù)據(jù)分析與績效報告24幾個基本概念的比較績效目標績效計劃廣義角度狹義角度績效預算貨幣化、定量化實施的資源安排績效指標產出的特定數(shù)值或特性績效標準期望與必須25第三節(jié)：公共部門績效目標及制定（一）系統(tǒng)的使命陳述（二）目標體系的確定（三）手段和策略描述（四）外部因素和風險分析26（一）系統(tǒng)的使命陳述

使命——接近于“天職”，“追求一種活動或實現(xiàn)一種職責的內心召喚”。組織肩負的歷史責任或力求實現(xiàn)的終極目標。 系統(tǒng)——使命陳述要覆蓋部門所有主要職責領域。27勞工部職業(yè)安全與健康管理局：促進和保障工作場所的安全和健康，減少疾病和傷亡。美國商務部：創(chuàng)造就業(yè)機會，促進經(jīng)濟增長，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，提高全體美國人的生活水平和質量。28美國空軍（20年戰(zhàn)略規(guī)劃）使命：通過對天空和外空的控制和探索來保衛(wèi)美國核心能力：

天空和太空優(yōu)勢精確打擊能力全球打擊能力信息優(yōu)勢全球快速部署能力高效戰(zhàn)場保障能力29使命陳述的作用和意義

?反映了管理理念的轉變

?績效管理其他環(huán)節(jié)的前提

30（二）目標體系的確定1．目標的層級體系2．目標的表述方式3.目標設立的原則31使命戰(zhàn)略目標績效目標績效目標績效目標戰(zhàn)略目標績效目標績效目標績效目標績效目標戰(zhàn)略目標績效目標績效目標績效目標績效目標1.目標的層級體系32更安全的交通更便捷的交通全球化鏈接環(huán)境指導卓越的管理遵循“公眾福利、經(jīng)濟穩(wěn)定增長、國家安全、資源保護和有效理用”的既定國策，創(chuàng)議相關政策和項目并實施有效管理，以最低成本提供安全、高效、便捷的交通美國交通部的目標體系33戰(zhàn)略目標：更安全的交通l

高速公路交通事故死亡率降低到億分之一l

商業(yè)航空運輸重大事故率降低到百萬分之0.1l

鐵路運輸事故和意外中斷率降低到16.14l

市內交通安全事故死亡率降低到億分之0.488l

管道運輸總事故數(shù)降低到每年307次342．目標的表述方式?定量目標?可直接測定的目標?評估為基礎的目標35我國公共部門績效評估的特殊性定性特點任期限制特點目標來源特點公共政策的變化增長周期與穩(wěn)定周期363.目標設立的原則一般原則與使命一致原則公民為本的原則結果導向的原則

SMART原則Specific,measurable,attainable,resultsoriented,targetdated4E原則Economic,efficiency,effectiveness,equity提高就業(yè)率增強人民體質到2020年，全面消滅貧困人口保證北京市充分就業(yè)將全國森林覆蓋率提高到35％不計遷移，北京市總人口達到××百萬attachable37（三）手段和策略描述1．相關概念2．案例：策略與目標的調協(xié)3．案例：手段與目標的調協(xié)

381．相關概念

策略：管理改革和創(chuàng)新，包括結構、權責分配、工作重點、業(yè)務流程、工作方式等。手段：擁有的資源，包括人力、物力、財力和信息等資源。手段和策略描述的核心是“調協(xié)”，圍繞目標實現(xiàn)的需要進行管理改革和創(chuàng)新，按照目標實現(xiàn)的需要配置資源，從而確保目標的實現(xiàn)。392.策略與目標調協(xié)：聯(lián)邦緊急事務管理局使命：減少與災害相關的人員傷亡和財產損失；整體災害觀：突發(fā)事件具共性特征，導致共性需求；管理環(huán)節(jié)：災害緩解、防災準備、緊急反應、災后重建；工作重點：從以前的后兩個環(huán)節(jié)轉到前兩個環(huán)節(jié)；

伙伴關系：與地方政府、建筑業(yè)、保險公司合作。

403.手段/目標調協(xié)：DOC分目標預算申請41（四）外部因素和風險分析1．外部因素和內部風險界定2．分析描述的具體內容422．分析描述的具體內容?確認并界定各個關鍵因素?因素與目標之間內在聯(lián)系?特定目標的實現(xiàn)如何受制約?化解內部風險的主要措施43USDOC外部因素描述（戰(zhàn)略規(guī)劃）國外經(jīng)濟市場績效：

國外市場的突然惡化會對美國出口造成負面影響

美元增值會增加美國產品的出口難度

匯率的不穩(wěn)定性國外政治環(huán)境：

政治不穩(wěn)定/戰(zhàn)爭會破壞商務基礎機構

新政府或政權更迭會導致新的貿易障礙國內經(jīng)濟/政治環(huán)境：

經(jīng)濟滑坡會降低美國的出口額

政治氣候變化會影響貿易工作的重點（如開發(fā)中國市場）資源保證：促進貿易的新創(chuàng)議或項目需要預算的增加，或者限制其他活動44績效目標和測度影響因素及應對措施1.強化執(zhí)法活動，推動自由和公平貿易——開放市場總值

所有貿易會受到全球市場經(jīng)濟績效、國內外政治環(huán)境、技術進步和非預期大規(guī)模資本流動的影響?！笆袌鰷嗜牒蛥f(xié)議監(jiān)督處”將繼續(xù)確認這些變化并制定相應政策，幫助美國企業(yè)擴展外部市場。電子商務的飛速發(fā)展提供了一個范例，如何通過跨部門合作為美國企業(yè)創(chuàng)造良好的出口環(huán)境。USDOC外部因素描述（年度計劃）45第四節(jié)：公共部門績效指標及設計績效指標及數(shù)據(jù)類型指標數(shù)據(jù)的來源績效指標的信度和效度常見的問題指標體系設計461、績效指標及數(shù)據(jù)類型產出效率生產力服務質量效果成本效益客戶滿意度－－（西奧多：第3章）471、績效指標及數(shù)據(jù)類型定量指標可直接測定的指標評估為基礎的指標原始數(shù)字平均數(shù)百分比、比率指數(shù)績效指標482、指標數(shù)據(jù)的來源機構和管理記錄跟蹤監(jiān)測現(xiàn)場觀察臨床試驗測驗數(shù)據(jù)調查和客戶反饋卡專門設計的考評工具493、績效指標的信度和效度信度效度一致性效度相關性效度高校教師的收入與酒類消費正相關中關村知識分子平均年齡因果關系數(shù)據(jù)的判斷與使用50績效指標的效度(廣義理解)與目標一致：該指標是否能與部門某個特定的戰(zhàn)略目標相聯(lián)系？可控制：該指標的結果是否有直接的責任歸屬？能否被本部門或崗位任職者控制？可實施：可采取行動來改進績效嗎？可信性：是否有穩(wěn)定的數(shù)據(jù)來源和科學的數(shù)據(jù)處理方法來支持指標？可衡量：該指標是否有可信的衡量標準或計算公式？可低成本獲?。韩@取數(shù)據(jù)的成本是否高于其帶來的價值？可理解：該指標能被簡單明了地交流嗎？指標的協(xié)調性：指標之間是否會有沖突或重復？514、常見的問題數(shù)據(jù)缺乏可比性替代指標相關度低低估和高估工具設計拙劣觀察者偏好受無關因素的影響數(shù)據(jù)虛假存在系統(tǒng)偏差關于西藏生態(tài)民俗旅游的調查結案率的計算經(jīng)常被誤用的指標：GDP、稅收數(shù)據(jù)調整績效工作的開展防止目標轉換：工作的數(shù)量、強度、直接產出52俄勒岡州公共部門績效管理指標體系面積：251,181平方公里;在50州內,列第10位；地理位置：北接華盛頓州，東界愛達荷州，南鄰內華達州與加利福尼亞州，西瀕太平洋人口：3,700,758人(2006年)；

83.5%是白人，1.6%非裔美國人，8.0%是拉美裔人，3.0%是亞裔美國人，1.3%是印地安原住民，3.1%混合的種族宗教：57%新教徒，15%羅馬天主教徒，4%其他基督教徒，1%其他宗教教徒，18%無信仰州府：塞勒姆(Salem)；主要城市：波特蘭Portland;尤金Eugene州花：俄勒岡葡萄花；州鳥：北美紅雀53俄勒岡州政府的使命一個繁榮的俄勒岡州，為全體居民帶來生活的喜悅（繁榮、安康）54俄勒岡州政府的戰(zhàn)略目標確保俄勒岡州全體居民優(yōu)質的就業(yè)機會安全、關懷和守望相助的社區(qū)既健全又可持續(xù)發(fā)展的生活環(huán)境55績效指標體系確保俄勒岡州全體居民優(yōu)質的就業(yè)機會經(jīng)濟商業(yè)活力經(jīng)濟力事業(yè)成本所得國際化教育從幼兒園到12歲中等以下教育能力開發(fā)56績效指標體系安全、關懷和守望相助的社區(qū)市民參與居民參與稅金公共部門成效文化社會支持健康保護貧困身心障礙公共安全犯罪危機管理57績效指標體系既健全又可持續(xù)發(fā)展的生活環(huán)境社會發(fā)展成長管理基本設施住宅環(huán)境保護大氣水土地植物、野生動物戶外休閑58第五節(jié)：績效數(shù)據(jù)分析與績效報告績效數(shù)據(jù)分析績效報告績效信息的利用59一、績效數(shù)據(jù)分析跨時期分析目標參照分析子單元分析外部標桿分析60二、績效報告1、績效報告的形式2、績效狀況監(jiān)測和反饋3、年度績效報告611、績效報告的形式數(shù)據(jù)表圖形與圖示報告卡622、績效狀況監(jiān)測和反饋6364綠色黃色紅色必須達到所有重要標準：

1.聯(lián)邦活動注冊目錄中50%以上的商業(yè)性活動已完成競爭（FTEs）

2.

合同外包完全按照預先批準的計劃實施

3.可購買的輔助性服務如由內部單位提供，須經(jīng)過對外開放和競爭過程達到部分重要標準且不存在紅色中列出的情況

存在下列任何一種情況：

1.聯(lián)邦活動注冊目錄中完成公私競爭的商業(yè)性活動不到15%2.公私競爭沒有按照預先批準的計劃實施

3.內部單位提供可購買的服務，提供者和接受者之間沒有費用支付的安排記分卡：競爭性外源采購檔次劃分標準653、年度績效報告績效水平展示實際與目標縱向比較橫向比較未盡目標原因解釋一般性解釋具體解釋66美國交通部2002年績效水平展示67英國環(huán)境部績效水平展示：溫室氣體68需提供詳細解釋的四種情況項目或單位主管注意到績效差距及其對總目標的影響，向上級通報了自己的擔心。項目或單位主管正在采取切實的行動，力圖解決出現(xiàn)的問題；根據(jù)實際績效水平的長期狀況，部門準備未來幾年中降低績效指標；外部主體有可能做出判斷，某一績效差距較大且會產生實質性影響。69英國環(huán)境部：績效指標“2001年底前，瘋牛病發(fā)病數(shù)降低到650例以下”，實際情況為781。該部的解釋是：“三齡屠宰計劃”（即3歲以上的牛全部宰殺）由于“口蹄疫”的暴發(fā)而暫停7個月，這些“老齡?！弊罱K出現(xiàn)瘋牛病的比例較高。

70USDOC（2003）目標：“與公私機構建立的促進出口的新伙伴關系數(shù)目為50”，實際結果為88，超額完成75%。實際水平與績效目標之間的差距可歸因于“績效指標確定中經(jīng)驗不足”。這一具體測度應用僅一年多，缺乏相關的基線數(shù)據(jù)，也沒有開發(fā)出一個適當?shù)哪Ｐ停芨鶕?jù)經(jīng)濟、政治和社會等變量來預測政企伙伴關系的發(fā)展趨勢。所以，今后幾年中指標的確定還需要摸索。71三、績效信息的利用1、績效獎懲2、責任與靈活性交易3、診斷與指導4、績效預算72第三講：績效管理方法概論《公共部門績效管理：制度、戰(zhàn)略及方法》課程

第六節(jié)關鍵績效指標（KPI）方法第七節(jié)平衡計分卡(BSC)方法第八節(jié)標桿管理73第六講國內外公共部門績效管理案例第十節(jié)發(fā)達國家的公共部門績效管理第十一節(jié)我國公共部門績效管理的實踐探索74第十節(jié)發(fā)達國家的公共部門績效管理美國的公共部門績效管理英國的公共部門績效管理其他國家的公共部門績效管理75美國的公共部門績效管理歷史沿革及進程公共部門績效與結果法案(GPRA)開展公共部門績效審計76美國的公共部門績效管理歷史沿革及進程(歷來注重科學的管理工具)40年代末，績效預算(performancebudgeting)50年代，規(guī)劃預算(programbudgetingsystem)60年代，規(guī)劃－計劃－預算制(planning-program-budgetingsystem,PPBs)70年代(尼克松時期)，目標管理(managementbyobjective,MBO)70年代末80年代初(卡特時期)，零基預算(zero-basedbudgeting,ZBB)80年代90年代初(里根及老布什時期)，全面質量管理(totalqualitymanagement,TQM)90年代初(克林頓時期)，公共部門績效與結果法案(governmentperformanceandresultsact,GPRA)77美國的公共部門績效管理90年代初(克林頓時期)：重塑政府倡導建立一個顧客至上和追求實際效果的“企業(yè)化政府”；克林頓先后簽署90個相關法案、50個總統(tǒng)行政命令，各政府部門制定了幾千條服務準則；強調結果導向、客戶至上、擴大授權——公共責任、效率與效益、回應性等績效管理。78美國的公共部門績效管理公共部門績效與結果法案(GPRA)1989年，美國管理與預算辦公室(U.S.OfficeofManagementandBudget,OMB)起草的《管理報告》提出公共部門績效管理操作性方案；不久，參議員威廉姆羅斯向國會提交推動公共部門績效管理的立法議案；1991年，戈爾主持的“國家績效委員會”發(fā)布《國家績效報告：從繁文縟節(jié)到結果導向——創(chuàng)造一個高效的政府》；1993年8月3日，美國第103屆國會通過了《公共部門績效與結果法案(governmentperformanceandresultsact,GPRA)》。79美國的公共部門績效管理公共部門績效與結果法案—立法目的：通過系統(tǒng)地控制負責項目結果的聯(lián)邦機構來增強美國人民對聯(lián)邦政府能力的信心；在設定項目目標、對照這些項目測定項目績效和公開報告這一系列過程等方面發(fā)起績效管理改革；通過增進對結果、服務質量和顧客滿意度的重視，提高聯(lián)邦項目的效力和對公眾的回應性；通過要求聯(lián)邦管理人員對所承擔的項目的具體目標作出規(guī)劃，并提供結果和服務質量信息，幫助他們改善服務績效，等。80美國的公共部門績效管理公共部門績效與結果法案—戰(zhàn)略計劃：一個綜合性的使命陳述；戰(zhàn)略目標和分目標；一個關于如何落實目標的說明；一個關于績效目標與上述戰(zhàn)略目標和分目標相關性的對應說明；對關鍵因素作出陳述；項目評估的說明。（在制定戰(zhàn)略計劃時，要基于各相關部門，廣泛征詢、交流、討論與溝通，取得認同和共識）81美國的公共部門績效管理公共部門績效與結果法案—年度績效計劃：建立績效目標，確定所能達到的績效水準；用客觀、可計量的形式表述目標；說明實現(xiàn)績效目標所需要的人力、資金及其它資源和實施過程；建立績效指標以用于測量和評估產出與結果；為將實際結果同已建立的績效目標進行對比提供一個基礎；說明用于驗證和確認測量價值的手段與工具。82美國的公共部門績效管理公共部門績效與結果法案—年度績效報告：每個績效報告應該陳述已在績效計劃中確立的績效指標，同時要對實際取得的績效成績和年度績效計劃中的績效指標進行比較；檢查是否達到了本財政年度的績效目標，對比報告財政年度完成績效目標的情況，評價當前財政年度的績效計劃；如果沒有達到績效目標，要說明沒有達到目標的原因，以及將來完成績效目標的計劃和時間表；如果某個績效目標是不實際的或不可行的，要說明改進或終止目標的計劃。83美國的公共部門績效管理公共部門績效與結果法案—管理責任和機動權：對為達到績效目標返還給具體個人或部門的托付責任，放寬行政程序要求和控制，如具體的員工結構、補貼、薪酬限制以及禁止或限制資金在預算科目之間進行調劑的限制；管理與預算辦公室主任將審查并可以批準關于權力下放的建議。建議要對因擴大了管理者和部門的機動權和自主權而對績效結果可能產生的影響進行說明，并對因放寬控制而預期能提高的績效成果進行量化說明。84美國的公共部門績效管理公共部門績效與結果法案—開展試點：10個以上部門作為1994、1995及1996財年公共部門績效管理試點部門；最終對14部門的70各項目進行試點，范圍涉及政府功能的各個方面，大到社會安全項目，小到具體的社區(qū)服務項目。其中25％的試點項目成為今后推廣實施的范例；10％的試點項目被取消，原因在于績效目標難以確定，績效計劃實施操作性差；1997年，管理與預算辦公室采取了進一步積極措施：一是加強績效管理專職人員培訓；二是促使各部門提供更多績效信息；三是將前一年度預算程序作為下一年績效評價的基礎；四是要求各部門及時收集績效信息，為確定下一年的績效目標做準備。85美國的公共部門績效管理開展公共部門績效審計——從傳統(tǒng)的財務審計推進到績效審計(performanceauditing)：經(jīng)濟性審計效率性審計項目審計項目的目標是否可以達到，論據(jù)是否充分；確定項目能在對大程度上達到預期結果；分析業(yè)績不夠理想的因素；檢查管理部門是否有其他替代方案且獲得更為有效的結果或降低成本，等美國總審計署(GeneralAccountingOffice，簡稱GAO)2004年7月7日改為美國政府責任辦公室(GovernmentAccountabilityOffice，簡稱也為GAO)86美國的公共部門績效管理開展公共部門績效審計——GAO的作用：鑒別并推廣“評估標準”及“最佳工作方法”；“建設性參與”政府部門工作；與國會建立建設性伙伴關系；力爭使所有的主要管理領域都作出表率。87英國的公共部門績效管理歷史沿革及進程主要的體系及行動開展公共部門績效審計88英國的公共部門績效管理歷史沿革及進程1979年，雷納評審(RaynerScrutinies)1980年，部長管理信息系統(tǒng)(managementinformationsystemforministers)1982年，財務管理方案(financialmanagementinitiative)1988年，改進政府管理：下一步行動(improvingmanagementingovernment:thenextsteps)1991年，公民憲章運動(thecitizen’scharter)1991年，競爭求質量運動(competingforquality)1993年，基本支出評審(fundamentalreviews)1994年，持續(xù)與變革(continuityandchange)1995年，進一步持續(xù)與變革(takingforwardcontinuityandchange)1997年，全面支出評審(thecomprehensivespendingreviews)1999年，政府現(xiàn)代化(themodernizinggovernmentprogramme)89英國的公共部門績效管理雷納評審(RaynerScrutinies)1979年，在內閣中成立效率小組，負責公共部門績效調查評估（成立雷納評審委員會）。注重商業(yè)管理技術應用，引入競爭機制和顧客導向；政府效率低下不在公務員，而在體制；把服務提供及執(zhí)行與集中決策部門分開（掌舵與劃槳）；必須給服務提供和執(zhí)行部門更大的靈活性和自主性；必須通過與這些機構簽訂績效合同使其對服務結果負責，等。90英國的公共部門績效管理部長管理信息系統(tǒng)(managementinformationsystemforministers)1980年，環(huán)境事務大臣赫爾在環(huán)境事務部率先建立“部長關系信息系統(tǒng)”，它是及目標管理和績效評估等現(xiàn)代管理方法和技術為一體的信息收集與處理系統(tǒng)；作為一種重要的管理工具，它能即時、全面、規(guī)范地向管理者提供信息（這些信息包含的是部門活動的直接產出），為部門的績效評估提供系統(tǒng)的信息基礎；在政府部門得到廣泛推廣，并產生較大作用和影響。91英國的公共部門績效管理財務管理方案(financialmanagementinitiative)1982年，英國財政部公布了“財務管理方案”，它的一個重要內容就是績效評估，提倡發(fā)展績效指標和測量手段，要求對資金的經(jīng)濟、效率、效益進行全面評估。主要特征有：高層管理信息系統(tǒng)目標陳述績效評估分權化預算管理控制92英國的公共部門績效管理下一步行動(thenextsteps)1983年，伊布斯接替雷納負責內閣效率小組的工作。1988年向首先提交《改進政府管理：下一步行動(improvingmanagementingovernment:thenextsteps)》的報告，即著名的“伊布斯報告”。該報告強調采用更多的商業(yè)管理手段來完善機構，提高公共服務的效率。在把整體的“部分”解出若干“執(zhí)行機構(executiveagency)”—“部”的核心職能是戰(zhàn)略和政策制定，“執(zhí)行機構”以民營化或契約外包(contactingout)方式負責執(zhí)行和公共服務的提供。93英國的公共部門績效管理公民憲章運動(thecitizen’scharter)1991年，英國政府以白皮書的形式提出公民憲章，目的在于促使政府各部門提高效率，改進服務，重塑政府在公眾中的形象。公民憲章要求“站在公共服務接受的角度來評判公共服務質量的優(yōu)劣，并為公共服務的接受者提供一種程序和標準，以幫助他們直接參與公共服務的改進”。公民憲章的主要包括：服務標準；禮貌服務；透明度；顧客選擇；完善的監(jiān)督和投訴機制；資金的價值六方面內容。在英國政府的推動下，全國性的部門相應制定了旅客服務憲章、病人服務憲章、法院服務憲章等等。94英國的公共部門績效管理競爭求質量運動(competingforquality)質量和顧客滿意度是20世紀90年代英國政府行政改革的首要目標。在發(fā)動公民憲章運動四個月后，梅杰政府發(fā)表了《競爭求質量》白皮書。競爭求質量運動可以說是競爭觀念的進一步確立和競爭制度化的嘗試，強調在公共行政中全面引進私營企業(yè)的競爭制度，要求公共物品和公共服務的公共部門接受市場的挑戰(zhàn)，并結合政府管理實際加以運用，采取公私競爭、公公競爭等多種形式，伴之以合同管理、績效考核，是政府更富績效。95英國的公共部門績效管理政府現(xiàn)代化(themodernizinggovernmentprogramme)1999年3月，布萊爾執(zhí)政后發(fā)表《政府現(xiàn)代化》白皮書，其核心是提高公共部門績效，力求10年內打造一個更加側重結果導向、顧客至上、合作與有效的信息時代的政府。確立三個目標：一是確保政策的高度協(xié)調性和戰(zhàn)略性；二是以公共服務的使用者而非提供者為中心，確保公共服務更符合公民需要；三是確保公共服務提供的效率和質量；四是加快電子政府的建設。96英國的公共部門績效管理開展公共部門績效審計：Valueformoneyaudit,VFM審計(物有所值審計)。英國開展績效審計20年以來，在提高政府及公共部門服務質量，提高公共資金的使用效率方面發(fā)揮了明顯的作用，形成了比較完整的績效審計體系和方法。97其他國家的公共部門績效管理加拿大澳大利亞日本韓國，等98第十一節(jié)我國公共部門績效管理的實踐探索我國政府管理改革的背景與內容我國公共部門績效管理的基本現(xiàn)狀我國公共部門績效管理的主要問題推進我國公共部門績效管理的基本設想來自政府體制方面的可能挑戰(zhàn)99一、我國政府管理改革的背景與內容在世界性政府改革潮流形成的同時，中國的政府行政改革也伴隨著改革開放的步伐走過了20多年的歷程。自十一屆三中全會之后，我國進入由計劃向市場的轉軌時期，市場經(jīng)濟的發(fā)展特別是加入WTO之后，要求轉變政府職能，建立起一個靈活、高效、廉潔的政府，形成新的管理模式。我國行政體制改革的目標也正在于此。

1001、主要理念與實踐探索(一)建立服務型政府建立服務型政府是近年來理論界和各級政府在深化行政改革中提出的一個目標選擇。服務型政府本質上是社會本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社會和公民是否需要，并以此來作為政府職能定位的依據(jù)，它與傳統(tǒng)的以官本位、權力本位為特征的管制型政府相比較，是兩種不同的管理理念和管理方式。在實踐中，已有越來越多的地方政府認識到建立服務型政府的必要性，著手改革以往“重管理、輕服務”的政府管理方式。上海、南京、珠海等地政府紛紛提出創(chuàng)建服務型政府的目標，并在創(chuàng)新服務、社會評議、減少管制等方面進行了有益探索。101(二)建立面向市場的政府建立面向市場、親市場、以市場為導向的政府等提法的涵義大體相同，都是指在政府與市場的關系上，凡是市場能發(fā)揮優(yōu)勢或能做的事，都應當由市場來做，充分發(fā)揮市場的作用。強調政府要面向市場，將有利于進一步明確市場經(jīng)濟條件下政府與市場的關系，促進政府職能轉變，起好“掌舵”作用、催化劑作用、促進作用，而不是“劃槳”作用；也有助于將政府發(fā)揮職能作用的主要方向，放在加強宏觀調控上，放在創(chuàng)造有效率的市場環(huán)境上，圍繞市場行使好調節(jié)、培育、監(jiān)管和服務職能。102(三)建立責任政府責任政府的提法，主要是為了按照依法行政的要求，強化政府責任。在以往權力高度集中的行政體制下，政府權力與責任嚴重脫節(jié)和失衡，強調權力配置而忽視追究責任，重視行使權力而忽視承擔責任，注重虛置監(jiān)督形式而忽視追究責任?，F(xiàn)階段推行依法行政的關鍵，在于強化政府責任，使權力和責任掛鉤，建立責任政府。為此，下一步行政改革應力爭取得以下突破：一是賦予權力的同時必須明確責任；二是健全政府責任制度，制定落實法定質詢、罷免等追究責任的具體程序，創(chuàng)設引咎職、責令辭職等易于實施的責任制度；三是推行行政執(zhí)法責任制度，并與政府外部評議制度相掛鉤；四是加大執(zhí)法監(jiān)督的獨立性、公開性和民主參與。103(四)依照公共管理理念轉變管理模式公共管理的核心涵義在于公共性，突出強調管理主體的多元化，管理導向的社會化，公共服務的市場化等新的觀念，與傳統(tǒng)意義上的“行政管理”有較大的差別。在實踐中，各級政府開始運用這一理論，轉變職能，改進管理，推進改革。例如，財政部門提出了建立“公共財政體制”的目標，人事部門提出了人力資源管理戰(zhàn)略，深圳等地政府提出了政府職能從無限到有限、從部門性轉向公共性、從政府單一治理轉向社會共同治理等項改革目標，都是十分有益的探索。104(五)借鑒企業(yè)經(jīng)驗提高政府效能將企業(yè)管理經(jīng)驗引入政府管理，是許多國家行政改革中采用的做法，盡管這種做法在理論上存在不小的爭議，但引進企業(yè)管理經(jīng)驗促進了政府管理創(chuàng)新，并取得了較好效果，已成為不爭的事實。勿需贅言，政府與企業(yè)存在著本質區(qū)別，不能簡單地套用或移植企業(yè)管理方式，而應當根據(jù)政府管理的特點，有選擇地學習借鑒企業(yè)管理經(jīng)驗，特別是成功大企業(yè)的管理經(jīng)驗，如創(chuàng)新精神、競爭意識、成本效益核算、注重績效管理、目標管理等管理理念、管理方式和管理機制，對于提高政府效率、降低行政成本、改善政府服務，無疑是有益的，也是可行的。目前一些地方政府在這方面已進行了有益嘗試。如青島市政府通過學習和借鑒海爾的管理經(jīng)驗和理念，改革政府管理、經(jīng)營政府的探索，大連市等城市政府經(jīng)營城市的做法，杭州市將競爭機制引入政府內部管理，實行并聯(lián)式審批的做法等，都是借鑒企業(yè)經(jīng)驗，實現(xiàn)政府管理創(chuàng)新的寶貴嘗試，并取得了較好的成效。1052、基本總結與判斷政府管理體制改革是一項系統(tǒng)工程，也是一項長期任務。我國為了建立“辦事高效、運轉協(xié)調、行為規(guī)范的行政管理體系”，進行了行政管理體制的持續(xù)改革，在變革觀念、轉變職能、調整組織結構、改革行為方式的同時，借鑒和引進國際流行的新的管理機制、管理技術和工具，努力提高政府的效能。公共部門績效管理由此走上了實踐舞臺。據(jù)悉，國務院已經(jīng)形成行政管理體制改革“1＋5”方案征求意見稿，即：一個總體方案；轉變政府職能；行政問責制；公共部門績效考核；依法行政；行政審批制度改革。106二、我國公共部門績效管理的基本現(xiàn)狀從實踐來看，我國的公共部門績效管理可以大致劃分為三種類型。第一是普適性的政府機關績效評估。其特征是，績效評估作為特定管理機制中的一個環(huán)節(jié)，隨著這種管理機制的普及而普遍應用于多種公共組織。實踐中的例證包括目標責任制、社會服務承諾制、效能監(jiān)察、效能建設、行風評議等等。第二種是具體行業(yè)的組織績效評估。組織績效評估應用于某個行業(yè)，一般具有自上而下的單向性特征，即由政府主管部門設立評價指標體系，組織對所屬企事業(yè)單位進行組織績效的定期評估。實踐中的例證包括衛(wèi)生部為醫(yī)院設立的績效評估體系，教育部門為各級各類學校設立的績效評估體系（如普通中小學教育質量綜合評價、成人中等專業(yè)學校評估體系、大學本科教育合格評價體系等）。第三種類型是專項績效評估，組織績效評估針對某一專項活動或政府工作的某一方面。如教育部門的普通中小學全面實施素質教育評價，科技部制定的“高新區(qū)評價指標體系”，北京市的國家機關網(wǎng)站政務公開檢查評議，江蘇省紀委的“應用指標分析方法對反腐敗五年目標實現(xiàn)程度的測評”，珠海市的“萬人評政府”，深圳市的“企業(yè)評政府”，山西省運城市的“辦公室機關工作效率標準”等等。107主要特色從做法看，各地探索主要集中在以下幾方面：（一）目標管理責任制目標責任制在我國始于80年代，其最初的主要表現(xiàn)形式是目標管理，具體包括組織目標的確立、組織目標的分解、崗位目標的設定、目標進度的定期檢查、目標最后完成情況的考核、新目標的設立等環(huán)節(jié)。其特點是將組織目標的分解并落實到各個工作崗位，目標完成情況考核也相應針對各個工作崗位進行評估。隨著行政管理體制的改革和完善，目標管理的思路和原則逐漸得到擴展，發(fā)展到面向行政首長的目標責任制。政府機關績效評估作為目標責任制的一個環(huán)節(jié)，隨著目標責任制的廣泛實施而應用到各個政府層級、政府部門和政府工作的諸多領域。青島市：2002年開始實行的《青島市目標責任制管理實施細則》108（二）社會服務承諾制1994年6月，山東省煙臺市建委借鑒英國公民憲章運動和香港公共服務承諾制的經(jīng)驗，率先在煙臺市建委系統(tǒng)實施社會服務承諾制。1996年7月，在總結煙臺市社會服務承諾制度經(jīng)驗的基礎上，中宣部和國務院糾風辦決定在建設部、電力部等八個部委推廣。隨后，社會服務承諾制度在全國范圍和多種行業(yè)普遍推開。社會服務承諾制度的基本內容是：公開辦事內容、辦事標準和辦事程序，確定辦事時限，設立監(jiān)督機構和舉報電話，明確賠償標準，未實現(xiàn)承諾的責任單位和責任人要按規(guī)定給當事人以賠償。作為一種公共服務的質量改進機制，社會服務承諾制實際上包括三個核心內容：顧客協(xié)商和顧客真實需求的確認，設立和公開服務標準并根據(jù)這些標準評價實際工作結果，在未達標準時承擔責任并采取有效的改進措施。109（三）公民滿意度調查如福建省廈門市實施的民主評議行業(yè)作風辦法，上海市開展的旅游行業(yè)和通信行業(yè)行風評議，青海省、江西省進行的通信行業(yè)行風評議，河北省組織的司法和行政執(zhí)法部門評議，江蘇省無錫市試行的律師行業(yè)評議等等。這些都是以提高行業(yè)服務質量和水平公民滿意度為目的的績效評估活動。110（四）效能監(jiān)察效能監(jiān)察始于1989年，目的在于把監(jiān)督的關口前移，加強事前、事中監(jiān)督，做到防范在先，使紀檢監(jiān)察工作緊貼改革和經(jīng)濟建設中心，更好地為經(jīng)濟建設服務。到1999年，全國已有23個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）不同程度地開展了效能監(jiān)察工作。全國最早開展效能監(jiān)察的福建省，已經(jīng)由省效能辦牽頭于2004年開始對福建省23個政府部門和9個設區(qū)市政府的績效進行評估。有的地方在科技、金融、商業(yè)、郵電、衛(wèi)生等系統(tǒng)開展了效能監(jiān)察。