關(guān)于發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用的分析思考

關(guān)于發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用的分析思考自1979年地方組織法賦予省級人大及其常委會立法權(quán)和1982年地方立法權(quán)入憲法以來，各省（自治區(qū)、直轄市）、較大的市、民族自治地方、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人大及其常委會，從本地改革開放和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際需要出發(fā)，認(rèn)真履行憲法和法律賦予的立法職權(quán)，重點(diǎn)開展與國家法律相配套的實(shí)施性立法，著力推進(jìn)體現(xiàn)地方特色的自主性立法，積極探索創(chuàng)新實(shí)踐的先行先試立法，為地方推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧提供了法制保障，為如期形成中國特色社會主義法律體系做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。但在30多年的立法實(shí)踐中，也有許多問題一直困擾著立法者和立法工作，例如如何科學(xué)劃分中央立法和地方立法權(quán)限、如何有效防止部門利益傾向、如何充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用等。特別是地方人大如何發(fā)揮立法中的主導(dǎo)作用，已成為迫切需要深入研究和下決心解決的問題。拿地方性法規(guī)的制定修改來說，目前提出法規(guī)案的絕對主體仍然是政府，導(dǎo)致許多地方出現(xiàn)了“政府提什么、人大審什么”，人大只能被動(dòng)地“等米下鍋”而不是主動(dòng)地“選米下鍋”。從立法理論上講，人大作為立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從選項(xiàng)目、擬計(jì)劃到組織起草、論證協(xié)調(diào)，都應(yīng)起主導(dǎo)和控制立法進(jìn)程的作用，可實(shí)際情況是，在立法準(zhǔn)備階段，尤其在立項(xiàng)、起草環(huán)節(jié)，左右法案內(nèi)容，影響立法進(jìn)程的主要還是政府及其部門，筆者稱之為政府主導(dǎo)性立法。

政府主導(dǎo)性立法主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。一是政府部門是法規(guī)草案起草的主體和主渠道。以甘肅省為例，90%以上的法規(guī)草案都由政府部門起草，并由政府提出法規(guī)案。法規(guī)案的起草是立法的首要環(huán)節(jié)和實(shí)際步驟，誰起草誰就掌握了立法的主動(dòng)權(quán)。二是立什么法規(guī)、什么時(shí)候立法，原動(dòng)力和需求主要來自政府部門及其所屬執(zhí)法機(jī)構(gòu)的動(dòng)議，而非社會公眾的訴求和表達(dá)，人大自身通過調(diào)查研究、組織起草法案的比例也很低。三是人大在政府部門起草法規(guī)草案階段的提前介入，都是一種形式上的、表面上的，難以影響法規(guī)草案的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。因?yàn)?，政府依法享有法?guī)案的起草權(quán)和提案權(quán)，人大可以有限參與，但不能過度干預(yù)?？陀^地講，這種政府主導(dǎo)性起草模式在現(xiàn)階段立法中發(fā)揮了積極作用。它的合理性在于，政府部門對于所要規(guī)范的領(lǐng)域有著相對豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，對于現(xiàn)實(shí)存在的需要立法規(guī)范的事項(xiàng)較為熟悉，對存在的實(shí)際問題較為清楚，對立法所需的人力資源、物質(zhì)資源有配置上的條件與便利。四是參與立法活動(dòng)的政府主管部門追求自身利益的最大化是難以避免的客觀現(xiàn)實(shí)，在制約機(jī)制尚未健全和有效發(fā)揮作用的情況下，借法固權(quán)、以法擴(kuò)權(quán)、憑法爭權(quán)，保護(hù)部門不當(dāng)利益的傾向或多或少、或明或暗地存在于法規(guī)中。加之行政管理體制尚未理順、法治政府尚未建成，我國的政府仍然是強(qiáng)勢政府，管理的面很寬很廣，而各部門職責(zé)、權(quán)限既有交叉、又有重疊，在實(shí)際管理中存在“有利則爭、無利則推、不利則阻、他利則拖、分利則頂”的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象也必然會延伸和反映到立法中來，表現(xiàn)在通過立法為本部門的行政行為尋求合法支持，從而導(dǎo)致部門的立法積極性很高，在主持起草等立法過程中占據(jù)了事實(shí)上的主導(dǎo)地位。

造成政府主導(dǎo)性立法的因素較多，既有立法體制和工作機(jī)制不完善、不健全的問題，又有人大代表立法作用發(fā)揮不夠、立法力量薄弱等問題。為進(jìn)一步加強(qiáng)地方人大在立法中的主導(dǎo)作用，筆者建議如下：一、充分發(fā)揮人大代表的立法作用

人大代表是國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，代表人民的利益和意志行使職權(quán)。充分尊重人大代表的主體地位，發(fā)揮人大代表在立法工作中的作用，既是人民代表大會制度的應(yīng)有之義，也是發(fā)揮人大及其常委會立法主導(dǎo)作用的主要體現(xiàn)。但現(xiàn)實(shí)情況是人大代表的立法作用沒有得到有效發(fā)揮，主要表現(xiàn)在掌握立法信息少、參與立法渠道少、參加立法活動(dòng)少、提出立法議案少。如甘肅省享有立法職能的人大代表有三個(gè)層級：省人大代表、市州人大代表（蘭州市、甘南藏族自治州、臨夏回族自治州）和七個(gè)民族自治縣人大代表（肅北、肅南、阿克塞、天祝、東鄉(xiāng)、積石山、張家川自治縣）。在以上人大代表中，除民族自治地方的人大代表和極少數(shù)省人大代表有機(jī)會參與過立法活動(dòng)外，其他絕大多數(shù)人大代表特別是基層代表，當(dāng)了一屆或者兩屆代表，連一次立法活動(dòng)都沒有參加過。這與進(jìn)一步健全人民代表大會制度、充分發(fā)揮人大代表作用的要求明顯不相適應(yīng)，的確是一個(gè)值得深思的問題。改變這種狀況的路徑選擇應(yīng)該是:一要高度重視人大代表依法聯(lián)名提出的立法議案，符合法律要求的應(yīng)當(dāng)列入大會或者常委會的審議議程；二要積極搭建人大代表參與立法工作的平臺，在法規(guī)草案的立項(xiàng)、起草、調(diào)研、審議等環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)盡可能地聽取和吸收相關(guān)人大代表的意見建議；三要考慮給享有立法職權(quán)的人大代表規(guī)定一些量化的立法義務(wù)，如規(guī)定人大代表在五年任期內(nèi)，至少提一條立法項(xiàng)目建議，提一個(gè)立法議案，參與一次立法活動(dòng)。二、重視履行人民代表大會的立法職能

由于憲法和法律對人大與人大常委會的立法權(quán)限沒有明確劃定，加之將法規(guī)草案提交代表大會審議，需要完成更多程序，增加相應(yīng)工作量，一般都由常委會審議通過，人大制定的地方性法規(guī)不多，立法權(quán)基本虛置。據(jù)對甘肅省的立法統(tǒng)計(jì)，1979年至2012年11月底，省人大及其常委會共制定、修改通過地方性法規(guī)267件，其中省人代會通過的只有5件，占法規(guī)總數(shù)的1.8%左右。從屆次分別來看，在行使地方立法權(quán)的七屆中，只有三屆人代會行使了立法權(quán)，其他四屆人代會的立法是空白。具體見甘肅省地方性法規(guī)統(tǒng)計(jì)表。為改變?nèi)舜罅⒎?quán)虛置的狀況，有立法權(quán)的地方人大常委會在編制五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃時(shí)，就應(yīng)當(dāng)超前謀劃、統(tǒng)籌考慮，選擇幾件關(guān)系本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局、關(guān)系人民群眾切身利益的法規(guī)草案，交由人民代表大會審議通過。甘肅省地方性法規(guī)統(tǒng)計(jì)表度的財(cái)政稅收制度法律化。然而，由于行政主導(dǎo)的改革思路沒有變化，因此，分稅制改革方案始終沒有變成國家的基本法。再譬如，上個(gè)世紀(jì)90年代為了增加財(cái)政收入，許多地方政府出臺了房地產(chǎn)開發(fā)政策，通過征收土地增加政府儲備，直接與民爭利。這項(xiàng)政策直接導(dǎo)致房地產(chǎn)市場異常發(fā)展，資源配置嚴(yán)重扭曲，地方財(cái)政變成土地財(cái)政。社會各界不斷呼吁，要求全國人大及其常委會將房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策納入法律體系，通過完善房地產(chǎn)領(lǐng)域的基本法律規(guī)范，切實(shí)保護(hù)公民基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)?！段餀?quán)法》頒布實(shí)施之后，盡管國務(wù)院制定了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，在一定程度上糾正了全國各地房屋拆遷中存在的問題，但是，由于涉及不動(dòng)產(chǎn)的基本法——《土地管理法》沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的修改，因此，保護(hù)公民基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基本原則始終無法落到實(shí)處。現(xiàn)在越來越多的人意識到，如果不改變傳統(tǒng)的行政主導(dǎo)的立法模式，繼續(xù)奉行效率優(yōu)先的改革政策，那么，中國的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)霈F(xiàn)更多的問題。國家主席習(xí)近平提出“重大改革于法有據(jù)”，實(shí)際上就是要改變傳統(tǒng)的思維定勢，破除傳統(tǒng)的路徑依賴，把中國的改革納入法治的軌道。它的重要意義就在于，真正實(shí)現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”。今后各級政府不得以改革的名義損害公民基本權(quán)利，各級黨政機(jī)關(guān)都必須自覺地按照國家的法律規(guī)范推進(jìn)改革。政府機(jī)關(guān)制定的各項(xiàng)改革政策，必須首先變?yōu)榉?，然后才能推廣實(shí)施，真正實(shí)現(xiàn)“發(fā)展改革決策同立法決策更好結(jié)合起來”，充分“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”?？梢栽O(shè)想，今后全國各級政府制定的改革方案，都必須提交立法機(jī)關(guān)加以討論，并且變成具有可操作性的法律規(guī)范。沒有明確的法律依據(jù)，行政機(jī)關(guān)不得打著改革的幌子出臺改革措施。從表面上來看，這是為了確保改革的方向不會發(fā)生偏差，但是從本質(zhì)上來說，它是把政府機(jī)關(guān)的各項(xiàng)改革工作重新納入法制的軌道，從而鞏固人民代表大會的地位，強(qiáng)化人民代表大會在改革決策、執(zhí)行和監(jiān)督方面的作用，讓人大成為不同利益主體相互協(xié)商、互相交流的平臺，讓人大成為凝聚共識的國家權(quán)力機(jī)關(guān)?！爸卮蟾母镉诜ㄓ袚?jù)”，知易行難。它是執(zhí)政黨自覺接受憲法和法律監(jiān)督的重要表現(xiàn)，同時(shí)也是貫徹落實(shí)法治國家的必然要求。今后中國的重大改革再也不能以紅頭文件的形式出現(xiàn)，凡是涉及國家財(cái)政稅收金融貨幣政策的改革，涉及公民基本權(quán)利特別是財(cái)產(chǎn)權(quán)利的改革，都必須由全國人大及其常委會制定專門的法律，因?yàn)橹挥羞@樣，才能最大限度地尋求共識，也只有這樣才能讓改革真正造福億萬人民。行政主導(dǎo)的改革讓位于立法主導(dǎo)的改革，不僅僅是觀念上的改變，同時(shí)也是技術(shù)上的革新。今后將會有更多的政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人走進(jìn)人民代表大會，接受人大代表的質(zhì)詢；將會有更多的政府部門負(fù)責(zé)人，向人大常委會報(bào)告改革的重大事項(xiàng)，并且請求常委會制定相應(yīng)的法律規(guī)則。今后將不是由人大及其常委會邀請政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人介紹政府改革工作，而是由政府負(fù)責(zé)人主動(dòng)申請到人民代表大會及其常委會匯報(bào)改革的各項(xiàng)方案，并且提請人民代表大會及其常委會制定相應(yīng)的法律規(guī)則。通俗地說，沒有人民代表大會及其常委會的立法，就沒有重大改革舉措。人民代表大會及其常委會將會不斷完善自己的議事規(guī)則，在憲法和法律的引導(dǎo)下，修改我國現(xiàn)行法律體系，從而使行政主導(dǎo)的立法變成真正意義上的人大主導(dǎo)的立法。正如國家主席習(xí)近平所指出的那樣，今后全國人大及其常委會必須“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，完善立法體制和程序，努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神，反映人民的意愿、得到人民擁護(hù)”?，F(xiàn)在全國人大常委會正在著手修改業(yè)已頒布實(shí)施的200多部法律，相信在三到五年的時(shí)間里，我國的法制面貌將會發(fā)生根本性的變化，行政授權(quán)性的法律體系將會逐漸變成控制行政權(quán)力的法律體系，公民憲法的權(quán)力將會得到充分的保護(hù)，權(quán)力濫用的現(xiàn)象將會得到有效地遏制，中國將會真正成為現(xiàn)代法治國家。封麗霞：健全人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制十八屆四中全會提出“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法的體制機(jī)制”。這是直面當(dāng)前我國立法實(shí)踐中“行政主導(dǎo)”“部門本位主義”的突出問題而作出的針對性要求?，F(xiàn)代立法的本質(zhì)要求是立法主體的民主性和人民性。由人民選出的代表所組成的代議機(jī)關(guān)來主導(dǎo)立法過程，是立法獲得正當(dāng)性與公正性的基礎(chǔ)，亦是各國立法體制的精神內(nèi)涵所在。在全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)之下，善于運(yùn)用民主法治思維推進(jìn)立法工作，踐行以人為本、立法為民的理念，必須實(shí)現(xiàn)人大對于國家立法過程的主導(dǎo)。

多年以來，行政部門主導(dǎo)立法以及由此形成的立法權(quán)的行政化、部門化，一直是影響我國立法民主性與公正性的顯豁問題。實(shí)踐當(dāng)中，政府部門行使了相當(dāng)重要和廣泛的立法權(quán)，而人大立法職能卻在相當(dāng)程度上運(yùn)作不到位。甚至在一些地方，人大好幾年都不行使立法權(quán)。對于人大立法與政府立法的這種“錯(cuò)位”現(xiàn)象，有人形象地評價(jià)說“人大立法管小事，政府立法管大事”，或曰“人大抓雞毛蒜皮，政府抓關(guān)鍵問題”。

“政府主導(dǎo)”和“部門本位”的工作機(jī)制，對我國立法產(chǎn)生了深刻的影響。例如：直接造成立法過程的“尋租”和立法權(quán)異化，造成法出多門和立法打架。相關(guān)規(guī)定含糊不清、互相矛盾，從而大大影響了立法質(zhì)量。在立法內(nèi)容上，一些部門借“歸口起草”法律法規(guī)之機(jī)不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)張行政權(quán)力、增設(shè)行政機(jī)構(gòu)、重管理輕服務(wù)。一些立法中關(guān)于部門職權(quán)和行政相對人義務(wù)的規(guī)定過多且較為全面、具體，而關(guān)于部門職責(zé)和行政相對人權(quán)利的規(guī)定過少且過于片面、含糊、籠統(tǒng)，甚至有時(shí)根本就未作規(guī)定。部門利益支配相關(guān)立法過程，部門或行業(yè)的管理者實(shí)際上成為本部門、本行業(yè)管理事項(xiàng)的立法者。這種立法過程中“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”二者合一的做法，使得利益相關(guān)的社會公眾難以參與和影響立法過程，行政相對人的利益也難以在立法過程中得到充分尊重和體現(xiàn)。這就是人們常常批評的“國家立法權(quán)部門化，部門立法權(quán)利益化，部門利益通過部門立法合法化”現(xiàn)象。這種立法工作機(jī)制之下最終形成的法律幾乎成了“政府意見的法律報(bào)告”，立法的民主性與人民性大打折扣，法律的公正性必然嚴(yán)重缺失，也就難以獲得社會成員的擁護(hù)與認(rèn)同。

從法理上說，人大立法與政府立法是一種支配和從屬的關(guān)系。前者處于主導(dǎo)、支配和優(yōu)勢地位，后者則處于從屬、補(bǔ)充和服從的地位。后者很大程度上是使前者得以更好地貫徹和實(shí)施，或是為前者打下探索性、先行性基礎(chǔ)。我們應(yīng)當(dāng)看到，隨著社會管理事務(wù)的日益復(fù)雜和民眾需求的多元化，立法的專業(yè)性、技術(shù)性、科學(xué)性要求日漸凸顯，政府立法權(quán)的擴(kuò)張與膨脹有其必然性與現(xiàn)實(shí)合理性。我國改革開放以來的立法實(shí)踐也證明，相較于人大，政府部門具有明顯的信息優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢。政府立法以其特有的專業(yè)性、及時(shí)性和靈活性迅速填補(bǔ)了國家立法的空白，彌補(bǔ)了人大立法的諸多缺憾，大大調(diào)和了立法民主與立法效率的緊張關(guān)系，緩解了社會對立法發(fā)展的迫切要求與國家立法供給不足之間的矛盾，使得我國立法的規(guī)?；具m應(yīng)改革開放與社會發(fā)展的需要。

政府立法對于推進(jìn)形成完善的法律規(guī)范體系，充分發(fā)揮立法之于各項(xiàng)改革事業(yè)的引領(lǐng)與推動(dòng)作用，提升立法的科學(xué)性與效率性，曾起著不可或缺的重要作用。但是，我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識到政府立法主導(dǎo)可能給整個(gè)法治進(jìn)程帶來的負(fù)面影響。為此，必須規(guī)范政府的各項(xiàng)立法權(quán)限，合理界定各部門立法的權(quán)限范圍和議事程序，引入社會監(jiān)督力量，做到“開門立法”，防止少數(shù)立法精英“黑箱立法”濫用立法權(quán)，從而防止部門立法的腐敗與恣意。還應(yīng)在一定程度改革現(xiàn)