試論我國公務(wù)員制度的改革模板

試論我國公務(wù)員制度的改革資料內(nèi)容僅供參考，如有不當或者侵權(quán)，請聯(lián)系本人改正或者刪除。試論中國公務(wù)員制度的改革、發(fā)展與完善——沖破不合時宜的觀念、體制和做法的束縛謝明顏廷銳

中國公務(wù)員制度的形成與發(fā)展經(jīng)歷了一個曲折變化的過程,政策的制定與執(zhí)行在不斷探索中積累了寶貴的知識和經(jīng)驗。盡管各項改革當前已取得了很大的成績,但由于制度變革不可避免地帶有一定程度的慣性特征,舊的觀念、舊的體制、舊的做法依然留有諸多痕跡。總體上講,制度變革與建立社會主義市場經(jīng)濟體制和發(fā)展社會主義民主政治的要求還有明顯差距,顯得有些滯后。因而,進一步轉(zhuǎn)變觀念、優(yōu)化體制、改進操作就成為完善中國公務(wù)員制度的迫切任務(wù)。

一、中國公務(wù)員制度改革中的障礙

(一)制約中國公務(wù)員制度完善的觀念因素。

思想解放是制度變革的前提,觀念創(chuàng)新是一切創(chuàng)新的先導(dǎo)。從當前情況看,中國公務(wù)員制度的改革仍面臨著強大的思想阻力。

1.”官本位”意識。中國作為一個有著二千多年封建歷史的國家,傳統(tǒng)的文化理念不可避免地在人們的思想中長期存在,這種思想突出的表現(xiàn)就是”官本位”意識,從而構(gòu)成了中國文化生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜多樣性。其具體表現(xiàn)是:評價一個人的事業(yè)成功與否,以其官職大小來衡量;各種社會生活、政治待遇,以官職大小分級享受,為官者仍是社會的軸心,形成官民倒置現(xiàn)象。[1]

在公務(wù)員制度建立之初,我們就提出向”官本位”開戰(zhàn)的口號,但努力至今依然沒有真正突破這種陳腐的觀念。許多事情依然習(xí)慣于套用行政級別進行處理,這在地方政府機構(gòu)中表現(xiàn)得更為突出。由于工作條件和生活待遇都要與行政級別掛鉤,無形中強化了整個社會的”逐官”意識,從而造成”千軍萬馬奔官來”的不良局面。由此也引發(fā)了一系列問題,如”跑官要官”、”買官賣官”、”拉票賄選”等不正之風(fēng),污染了社會風(fēng)氣。

2.”干部能上能下”。這種現(xiàn)象也是新中國成立后長期存在的問題。早在上個世紀80年代初,黨和政府就提出要逐步廢除領(lǐng)導(dǎo)干部終身制,并進而建立了離退休等相關(guān)制度,對職務(wù)任期也作了明確的規(guī)定。但觀念的轉(zhuǎn)變并不是一個”沖鋒”就能夠解決的問題。20年過去了,的確有了很大的改變,但由于缺少干部能下的相關(guān)配套措施和社會環(huán)境,干部能上不能下的問題始終沒有得到真正解決。盡管早已有了一些規(guī)定,但操作中隨意性很大,總會有各種各樣的理由,遠沒有形成有效的上下流動機制。人民群眾在決定干部”上”與”下”的問題上,參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)也極為有限。民主如果缺乏監(jiān)督機制的保障,那么流于形式就在所難免。

3.”求全責(zé)備”的觀念。一般來講,才干越高的人,其缺點往往也越明顯,”有高峰必有深谷”,誰也不可能是”十項全能”。然而,道理歸道理,實際歸實際。在現(xiàn)實生活中,妒賢忌能、求全責(zé)備的陳腐觀念當前仍有市場。在用人問題上過分苛求,先看人家不能干什么,再看人家能干什么,眼睛總盯在缺點上。實際上,用人的目的不在于如何減少其短處,而在于如何發(fā)揮其長處,短處應(yīng)靠制度約束,長處應(yīng)靠制度激勵。認識不到這一點,就可能埋沒和浪費人才,降低政府機關(guān)的行政效率。

(二)制約中國公務(wù)員制度發(fā)展的體制因素。

總體來看,中國正處于社會轉(zhuǎn)型階段,新舊體制的碰撞日趨激烈,各種矛盾逐漸顯現(xiàn)。在這種情況下,如果不能有效突破舊體制的束縛,改革的本意就不能真正落到實處。

1.法制不完善。就中國公務(wù)員管理而言,其法制上的不完善主要表現(xiàn)在以下三個方面:

第一,法規(guī)不健全。盡管當前中國已經(jīng)出臺了包括《國家公務(wù)員暫行條例》在內(nèi)的40多個法規(guī),基本囊括了公務(wù)員管理的方方面面,形成了一個以《國家公務(wù)員暫行條例》為核心的法規(guī)架構(gòu),但這些規(guī)制還不能真正適應(yīng)中國公務(wù)員制度發(fā)展的需要,具體表現(xiàn)為:立法的位階不高,只是一些條例、規(guī)章;立法不夠全面,一些涉及到公務(wù)員管理核心層面的規(guī)章還沒有建立;立法不夠具體,操作性不強;尚缺少一些單項法規(guī)等。

第二,”人治”問題。盡管中國在公務(wù)員立法方面已取得了長足進步,可是有法不依的現(xiàn)象依然存在,且在管理過程中表現(xiàn)出一定的人治色彩。所謂人治,是相對于法治而言的,人治的泛濫必然導(dǎo)致法治的缺失。盡管傳統(tǒng)的影響依然存在,但公務(wù)員法規(guī)所約束和調(diào)整的對象不是普通民眾,而是直接掌握和行使具有廣泛的包容性和強大的滲透性的行政權(quán)的”政治人”;[2]不應(yīng)再受人治思想的束縛。

第三,腐敗現(xiàn)象。中國正處于現(xiàn)代化的進程之中,而現(xiàn)代化進程給一個社會帶來的腐化,其程度同傳統(tǒng)社會的性質(zhì)以及現(xiàn)代化進程的性質(zhì)很相關(guān)。[3]長期以來,政府工作公開程度不高,習(xí)慣于搞暗箱操作,一些該透明的東西不能透明,為不正之風(fēng)的蔓延和腐敗行為的滋生提供了土壤,致使一些地方和部門腐敗現(xiàn)象屢禁不止,甚至有愈演愈烈之勢。有些領(lǐng)導(dǎo)干部走向腐敗的速度與其不斷被提拔和權(quán)力的增大是有著正比關(guān)系的,使我們不能不對現(xiàn)行制度的一些漏洞產(chǎn)生疑問。

2.監(jiān)督不得力。從中國監(jiān)督體制來看,主要劃分為兩個部分,即國家監(jiān)督和社會監(jiān)督。在實際生活中,不論是國家監(jiān)督還是社會監(jiān)督都有缺位現(xiàn)象出現(xiàn),而且監(jiān)督更多依賴于部門和機構(gòu)內(nèi)部的自我監(jiān)督,完全不符合權(quán)力制衡的基本原則。從本質(zhì)上看,主要還是因為權(quán)力過于集中。對此,鄧小平同志指出了中國權(quán)力結(jié)構(gòu)配置的弊端:第一,橫向上將其它各種不同性質(zhì)的權(quán)力集中于黨內(nèi);第二,縱向上低層權(quán)力集中于高層,集中到各級的”第一把手”;第三,權(quán)力過分集中的現(xiàn)象在權(quán)力的各個層次都不同程度地存在,相當普遍。在這種表層劃分、深層集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)下,如果只是自上而下層層設(shè)立監(jiān)督機關(guān),實際上并不能真正發(fā)揮出監(jiān)督的有效作用。當然,監(jiān)督權(quán)力的行使受制于整個政治體制改革,受制于整個大環(huán)境的條件變化,并不是公務(wù)員制度自身能夠解決的問題。

(三)制約中國公務(wù)員制度落實的操作因素。

制度只是一種設(shè)計,如果落實不力,再好的設(shè)計也只是徒勞。因此,不解決好操作層面的問題,公務(wù)員制度在實際工作中就不能夠良好運行。

1.選人用人上的問題?！币玫降谝涣鞯娜诉x,必須求助于競爭。”1854年英國諾斯科特和杜威廉《關(guān)于建立英國常任文官制度的報告》中的這句至理名言,今天已經(jīng)成為世界各國公務(wù)員考任制度的共同信條。在中國,當前考試任用和競爭上崗制度的形成已使”伯樂相馬”轉(zhuǎn)變?yōu)椤辟悎霰锐R”,干部任用也已從”要你干”轉(zhuǎn)變?yōu)椤蔽乙伞?這種變化是干部人事制度改革的一項重要突破,可謂一種質(zhì)的飛躍。然而,制度的建立并不等于制度的執(zhí)行,在具體操作過程中,仍存在許多的漏洞,致使拉幫結(jié)派,任人唯親的現(xiàn)象時有發(fā)生,”公開、公平、競爭、擇優(yōu)”的原則并沒有得到真正的落實。因此,制度的細化和程序的規(guī)范仍是深化改革所面臨的艱巨使命。

2.考核上的問題。在考核方面,擇優(yōu)汰劣機制還沒有真正形成,”千人一面”的現(xiàn)象仍比較嚴重,失真失實的問題也多有發(fā)生。主要表現(xiàn):一是考核的指標設(shè)計操作性差,難以全面反映工作人員的實際績效。二是考核人員的主觀因素對考核結(jié)果影響較大,實際的操作往往流于形式,考核只是走了過場,成為一種時髦的虛飾。三是考核的等級偏少,只劃分了優(yōu)秀、稱職、不稱職三個層級。四是考核結(jié)果與使用相脫節(jié),除了考核連續(xù)三年優(yōu)秀或者五年稱職能夠晉升一個工資檔次外,幾乎沒有其它方面的關(guān)系,且一個工資檔次增量很少。另外,有些部門還存在輪流使用優(yōu)秀指標的問題,失去了考核的意義。

3.培訓(xùn)上的問題。中國的公務(wù)員培訓(xùn)由于有了《國家公務(wù)員暫行條例》的規(guī)定,能夠說已經(jīng)基本走上了正軌,并在實踐中取得了較大的成績,但仍需加以完善。不足之處主要表現(xiàn)在以下幾個方面:一是各地培訓(xùn)的師資水平差異較大。從縱向來看,中央優(yōu)于地方,各省優(yōu)于縣市;從橫向來看,東部地區(qū)勝于中西部地區(qū),經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)勝于經(jīng)濟落后地區(qū)。二是各地的培訓(xùn)教材不統(tǒng)一,教材質(zhì)量參差不齊。一些地區(qū)畫地為牢,致使一些劣質(zhì)教材濫竽充數(shù)。三是培訓(xùn)的部門各異,有的由行政學(xué)院進行,有的由黨校進行,有的由成人院校進行。四是培訓(xùn)方法單一,基本都是”填鴨式”的教學(xué)方式,效果欠佳。五是培訓(xùn)沒有區(qū)分度,能力素質(zhì)高的和能力素質(zhì)低的公務(wù)員采用相同的培訓(xùn)方法,嚴重影響了培訓(xùn)工作的效率。

二、中國公務(wù)員制度改革的探討

(一)轉(zhuǎn)變觀念。

陳腐的觀念對制度變革的影響巨大。在許多情況下,觀念不改變,其它方面的變革再多也不起作用,這是因為觀念是內(nèi)化于心的東西。因而,中國公務(wù)員制度的改革必須從觀念上做起,進一步解放思想,轉(zhuǎn)變觀念。

1.創(chuàng)造囊狀環(huán)境。毛遂自薦的故事可謂家喻戶曉。毛遂在自薦時講了一段耐人尋味的話:”智士處世,如錐處囊中,其穎立見?！彼脑挷荒懿皇刮覀兟?lián)想到客觀環(huán)境與人才觀念之間的關(guān)系。假設(shè)是一個鐵皮箱環(huán)境,保險柜環(huán)境,再鋒利的錐子也無濟于世,其穎不單不會立見,還可能會永不相見。一個囊狀的人才環(huán)境,不但有利于轉(zhuǎn)變舊的意識,而且有利于形成新的觀念。實際上,建立公務(wù)員制度的核心目標就是要設(shè)法消除鐵皮箱環(huán)境,努力創(chuàng)造囊狀環(huán)境,使優(yōu)秀人才能夠脫穎而出。[4]

2.樹立市場觀念?！睓?quán)力本位”邏輯是:以權(quán)力劃分資源,以等級、身份、門第和關(guān)系進行人才評價;”能力本位”的邏輯是:以競爭獲取需要的資源,以實力決定競爭的輸贏。從”權(quán)力本位”走向”能力本位”是改革的重要使命。要真正改變那種”說你行,你就行,不行也行;說你不行,你就不行,行也不行”的不良局面,就必須依賴于市場價值觀的建立,應(yīng)該為個人的努力奮斗和聰明才智的發(fā)揮創(chuàng)造一個公平競爭的機會,使每一個人都確信,自己的能力和努力會得到社會公正的回報。

3.加強個人修養(yǎng)。在觀念上破舊立新,某種程度上還得依賴公務(wù)員的自身修養(yǎng)和行為自律。強化職業(yè)道德、加強行為約束是觀念創(chuàng)新必備的條件。只有人人從我做起,努力克服不良意識,才能有效形成新觀念得以普及的社會氛圍。

(二)健全體制。

中國干部人事管理的模式單一和體制僵化是一個痼疾。受制于此,中國公務(wù)員制度的改革也應(yīng)該重視這個問題,我們應(yīng)該逐漸把公務(wù)員管理體制改變成為一種符合不同類型人才特點的、便于進行有效監(jiān)督的、能夠優(yōu)勝劣汰的、富有競爭活力的新型體制。

1.從”法制”、”人治”走向法治。法治是一種歷史悠久的治國方略,中國古代就有”任法而治國”的說法,[5]亞里士多德認為,”法律應(yīng)在任何方面受到尊重而保持無上的權(quán)威”,而且明確指出”法治應(yīng)當優(yōu)于一人之治。”[6]但現(xiàn)代意義上法治理念是近代民主革命的產(chǎn)物,洛克指出”法律一經(jīng)制定,任何人也不能憑自己的權(quán)威逃避法律的制裁”。[7]所謂法治就是一種特定的治理國家的方式,法治是一個具有開放性特征的概念,隨著歷史的發(fā)展和人類政治經(jīng)濟由低級到高級的逐步演進,法治的內(nèi)涵也在不斷豐富。由上我們能夠看出,法治與法制是不同的,法制是指一國家的法律制度,任何國家都有一套法律制度,即使專制國家也是如此。但專制制度下的法律受統(tǒng)治者控制,統(tǒng)治者個人意志凌駕于法律之上,因此法制并非法治的同義詞。只有法律權(quán)威高于個人權(quán)威,才可稱之為法治。法治與人治根本對立,可是人治并不否認法律在治理國家中的作用,而法治也不排斥治國方略中人的積極影響,二者的本質(zhì)區(qū)別表現(xiàn)在:當法律與個人意志、利益發(fā)生沖突的時候,哪一方處于優(yōu)勢地位,個人凌駕于法律之上,則是人治;法律高于個人意志,則是法治。

要改變當前存在的”有法制無法治”現(xiàn)象,不可能”畢其功于一役”。現(xiàn)在需要做的首先是要依法辦事,糾正以言代法的現(xiàn)象,確立公務(wù)員條例及其相關(guān)配套法規(guī)的權(quán)威,真正做到法律和制度不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。另一方面,要明確法治的導(dǎo)航作用,因為她標明了中國政治體制改革的方向,同時也是公務(wù)員制度改革的目標所在。

2.盡快出臺公務(wù)員法。自從中國的《國家公務(wù)員暫行條例》從1993年頒布以來,至今已歷十年。在這十年中,中國公務(wù)員制度取得了長足的進步。我們應(yīng)該在此基礎(chǔ)上,借鑒中國歷史上的一些管理經(jīng)驗和西方國家公務(wù)員制度的精華,盡快出臺中國的《國家公務(wù)員法》?？v觀西方國家公務(wù)員法發(fā)展的歷程,盡管她們多是在19世紀就已建立,可是整個20世紀依然處於公務(wù)員立法配套建設(shè)以及公務(wù)員法規(guī)體系的完善過程?？陀^而言,中國歷史上并沒有真正意義上對政府官員進行科學(xué)管理的傳統(tǒng)。科舉制也只是徒有考任制的軀殼,而沒有考任制的內(nèi)在精神。由于缺少法治傳統(tǒng)和理性精神,從而使”行政(公務(wù)員)立法要么落后于公務(wù)員制度,要么不能有效調(diào)整實施過程中的社會(行政職務(wù))關(guān)系,要么對于已經(jīng)取得的成果保障乏力”。[8]當前來看,中國應(yīng)該重點抓法規(guī)配套完善,如公務(wù)員調(diào)任、轉(zhuǎn)任、退休等;對現(xiàn)有的單項法規(guī),也要在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進行修改、補充和完善,使之不斷滿足變化發(fā)展著的客觀實際的需要;對原來制度設(shè)計不合理的地方,也要重新研究、設(shè)計,如分類、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置等。[9]

3.加強監(jiān)督體制建設(shè)。”監(jiān)督不力,制衡匱弱”是深化制度改革必須要解決的問題?！币环N權(quán)力一旦失去監(jiān)督與約束就必然走向腐敗與墮落”,這已成為公共管理領(lǐng)域一條公認的鐵律。怎樣發(fā)揮監(jiān)督體制的作用,中國在這方面進行了長期的探索,但至今仍存在許多亟待解決的問題?！睆氖澜绺鲊延械谋O(jiān)察機構(gòu)及其發(fā)展趨勢來看,監(jiān)察機構(gòu)的特點是其享有廣泛的授權(quán)并具有獨立性,它只向最高權(quán)力機關(guān)或立法機關(guān)負責(zé),接受它們的領(lǐng)導(dǎo),而不從屬于任何政府部門,其編制也不納入公務(wù)員系列。”[10]因此,有學(xué)者提出是否能夠設(shè)立”全國監(jiān)督聯(lián)席機構(gòu)”,以中國共產(chǎn)黨為首,形成紀委、人大、政協(xié)和國家監(jiān)察部門四大監(jiān)督機構(gòu)的合力,領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國行政監(jiān)督工作。對于解決公務(wù)員隊伍中出現(xiàn)的腐敗問題,也有學(xué)者提出了”高薪養(yǎng)廉”的對策,但工資多高可稱高薪,高薪是養(yǎng)廉還是助廉,高薪是不是合理腐敗等問題還值得商榷。事實上,只有權(quán)力相互之間有了制衡機制才能最終解決監(jiān)督體制的缺陷。

4.試行”政府雇員”制。對于熟悉”政府公務(wù)員”名稱的人們來說,”政府雇員”可能還是一個陌生的字眼。在社會不斷變革與迅速發(fā)展的新形勢下,政府工作必然會對社會某些專門人才產(chǎn)生一些特殊的需要。所謂”政府雇員”就是政府部門根據(jù)特殊工作需要專門從社會上雇傭的法律、金融、經(jīng)貿(mào)、信息、高新技術(shù)等方面的技術(shù)人才。政府雇員不擔任行政職務(wù),不行使行政權(quán)力,不占用行政編制,服務(wù)于政府某項工作和某一部門,實行傭金制待遇,其收入標準可能數(shù)倍乃至數(shù)十倍于當前機關(guān)公務(wù)員的平均收入水平?！闭蛦T”制的推行,不但是政府用人機制的一種應(yīng)急措施,更是用人觀念和體制的一種創(chuàng)新之舉。過去政府部門用人首先要看政治思想素質(zhì),其次才考慮其它方面的能力。但對于政府雇員而言,惟一需要考慮的條件就是是否具備專門的知識和能力。這種淡化政治因素的表現(xiàn),無疑是一種觀念上的突破。中國吉林省政府已經(jīng)具體制定了政府雇員管理的試行辦法,而且在實踐中正進行著謹慎的探索,我們期待著中國第一批政府雇員的產(chǎn)生,希望”政府雇員”制會帶給公務(wù)員制度改革一些新的啟示。

(三)改進操作。

操作環(huán)節(jié)的健全與完善,既是市場經(jīng)濟對政府人事管理提出的必然要求,又是市場經(jīng)濟體制下建立政府工作新秩序的客觀需要,更是不斷完善中國公務(wù)員制度的迫切任務(wù)。一個完善的、具有競爭激勵性的公務(wù)員操作系統(tǒng),對提高公務(wù)員的整體素質(zhì),充分調(diào)動公務(wù)員的主動性和創(chuàng)造必,提高政府機關(guān)的工作效率具有十分重要的意義。

1.用好的制度選人用人。沒有一個好的制度,終將不能夠選出好的人才。中共中央最近頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》,對干部選拔任用的原則、程序、方法等,都作出了嚴格的界定,具有很強的理論指導(dǎo)性和實際操作性,對推進干部人事制度改革將起到十分重要的帶動作用。具體來講,我們當前一是要積極推行任前公示制、考察預(yù)告制、試用期制、部分職務(wù)聘任制;二是要完善”競爭上崗”制度,提高競爭上崗的科學(xué)性和有效性;三是要完善公務(wù)員的選拔錄用制度。在堅持凡進必考的基礎(chǔ)上,擴大公務(wù)員的選拔錄用視野,進一步打破身份、地域限制,擴大企事業(yè)單位管理人員進入公務(wù)員隊伍的比例,吸收更多的優(yōu)秀人才進入公務(wù)員隊伍。對一些特殊的行業(yè)部門,如財稅、金融、信息技術(shù)等部門所特需的高層次人才,也能夠優(yōu)先面向海外學(xué)子擇優(yōu)聘用。

2.用好的方法考核人?？己俗鳛楣珓?wù)員制度的重要內(nèi)容,是評價和激勵公務(wù)員的重要途徑,也是公務(wù)員晉升的重要依據(jù),其在公務(wù)員制度中有著十分重要的地位。當今世界一個重要發(fā)展趨向,就是運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)成果,運用先進的技術(shù)方法,來對公務(wù)員進行考核,盡量減少主觀因素對考核結(jié)果的不當影響,盡力達到考核的標準化、具體化、度量化和客觀公正化。如美國采取了圖表測試法、浦洛士考績法,法國頒布了《評分平衡制度》,英國實行了因素三級法,日本實行了公務(wù)員工作評定的根本標準。我們應(yīng)該努力學(xué)習(xí)這些先進的管理經(jīng)驗,在考核上需要盡快研究制定一套科學(xué)的指標體系,建立以工作實績?yōu)楹诵牡目己藰藴?逐漸改進考核方法,進一步擴大考核范圍,加強民主程序,注重平時考核,探索量化標準,推行分類分級考核制,完善考核結(jié)果與任用、培訓(xùn)、晉級增資、年終資金等緊密掛鉤的有效辦法。另外,應(yīng)建立健全干部考核責(zé)任制,避免出現(xiàn)”認認真真走過場”的現(xiàn)象。

3.用好的方式培訓(xùn)人。中國應(yīng)對入世的挑戰(zhàn),最為直接、最為突出的就是對政府管理制度和行為方式的挑戰(zhàn)。當前來看,加強對公務(wù)員的這方面的培訓(xùn)是當務(wù)之急。中國應(yīng)深入開展依法行政培訓(xùn),提高公務(wù)員的法律意識、法制觀念和公務(wù)員的依法行政能力。要建立健全公務(wù)員培訓(xùn)激勵約束機制,以此作為一種管理公務(wù)員的手段,促