我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地整理的制約性因素分析與路徑選擇

我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地整理的制約性因素分析與路徑選擇

[摘要]在我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，搞好土地整理是一項(xiàng)基礎(chǔ)工程和基礎(chǔ)性的工作。文章闡述了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與土地整理的相互關(guān)系及重視土地整理的重要意義，分析了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地整理的制約性因素和土地利用存在的主要問題，提出了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地整理應(yīng)選擇的路徑及建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；土地整理；制約因素；路徑選擇

開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要措施，是推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的有效途徑。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地資源及土地利用是最基本的載體和最基礎(chǔ)的條件。在我國，總體上農(nóng)村是人多地少，這是我國農(nóng)村發(fā)展的剛性約束。因此，如何實(shí)現(xiàn)土地資源的有效利用和土地資源的優(yōu)化配置是我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基本前提，而土地整理則是實(shí)現(xiàn)土地利用的科學(xué)性、合理性和集約性以及改善農(nóng)村生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的基本路徑和基礎(chǔ)工程。

一、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與土地整理的關(guān)系

人類總是在一定的地域上從事生產(chǎn)活動(dòng)和進(jìn)行生活。因此，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)是要對(duì)土地資源的優(yōu)化配置和合理利用、可持續(xù)利用。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的土地整理包括對(duì)田、水、路、林、村等實(shí)行綜合整治；農(nóng)村土地整理過程是提高農(nóng)村土地利用率和產(chǎn)出率，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程。

1改善農(nóng)村社區(qū)人居環(huán)境，要求進(jìn)行農(nóng)村居民點(diǎn)的土地整理

農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)是農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)。農(nóng)村居民點(diǎn)的土地整理是通過村鎮(zhèn)規(guī)劃，以村鎮(zhèn)宅基地建設(shè)為中心內(nèi)容，結(jié)合土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整，退宅還田，并進(jìn)行村莊改造、歸并和合理布局，建設(shè)和完善村莊生活基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用強(qiáng)度，促進(jìn)土地利用有序化和科學(xué)化，這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)的必然選擇。

(1)農(nóng)村土地整理可消除我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地的瓶頸。搞好農(nóng)村社區(qū)居民點(diǎn)建設(shè)，包括社區(qū)組織公共管理所需的場(chǎng)所建設(shè)、居民住宅區(qū)建設(shè)、農(nóng)村公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。當(dāng)前，我國農(nóng)村居民點(diǎn)占地面積較大，且零星分散，土地利用中存在較大的浪費(fèi)，而且不少鄉(xiāng)村中居住環(huán)境臟亂、污染嚴(yán)重、生活習(xí)慣不文明等弊端急需整治。開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村莊土地整理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，能大大改善人居環(huán)境，為農(nóng)民參與農(nóng)村社區(qū)的社會(huì)生活提供良好的公共空間。農(nóng)村居民點(diǎn)通過土地整理可在很大程度上對(duì)已利用的土地資源進(jìn)行功能和存量上的優(yōu)化配置，這將大大緩解我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地緊張的困境。

(2)農(nóng)村土地整理能提高農(nóng)村居民點(diǎn)的土地利用率，為村莊發(fā)展提供后備用地。首先，結(jié)合村鎮(zhèn)規(guī)劃，挖掘居民點(diǎn)的用地潛力，將部分可開發(fā)的居民點(diǎn)用地置換為公共建設(shè)用地，或復(fù)墾為耕地和其他農(nóng)用地。既能擴(kuò)大耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，又可以提高土地利用率和居民點(diǎn)的建筑容積，減少農(nóng)村居民點(diǎn)占用農(nóng)地，增加耕地的可開發(fā)數(shù)量。整理出來的居民點(diǎn)用地可轉(zhuǎn)化為農(nóng)地或非農(nóng)建設(shè)用地，由此可節(jié)約大量的農(nóng)用地資源，提高農(nóng)村居民點(diǎn)單位土地面積的利用率。

(3)農(nóng)村土地整理將加速推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)向全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)邁進(jìn)。對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行土地綜合整理，能為改善農(nóng)村居民點(diǎn)的各種基礎(chǔ)和服務(wù)設(shè)施(如道路、通訊、教育、飲水、用電、物資供應(yīng)、休閑、娛樂、保健和醫(yī)療等)創(chuàng)造條件，能有利于改善農(nóng)民的居住條件和居住環(huán)境，完善農(nóng)村社區(qū)服務(wù)，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量和農(nóng)民物質(zhì)生活水平。如通過對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)的土地整理，將社區(qū)建設(shè)中的新型農(nóng)民住宅和住宅小區(qū)達(dá)到統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)，將會(huì)大大改變農(nóng)村有史以來存在的臟、亂、差的局面，在人居條件上不斷消除與城市的差別，使農(nóng)村居民能充分分享到現(xiàn)代城市文明，并有利于農(nóng)村社會(huì)的長期穩(wěn)定和全面發(fā)展，加快農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。

(4)加快原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地整理，將提高農(nóng)村社區(qū)環(huán)境質(zhì)量和產(chǎn)業(yè)集約化程度。把大量以原來的自然村落為依托、零散分布的鄉(xiāng)村企業(yè)向小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)集中，并將原址復(fù)墾，減小和壓縮鄉(xiāng)村工業(yè)過度占用耕地，這樣既可以減少鄉(xiāng)村環(huán)境的污染源，便于統(tǒng)一進(jìn)行環(huán)境治理，還可擴(kuò)大村莊建設(shè)用地。而鄉(xiāng)村企業(yè)的集中布局，又能較大幅度地降低企業(yè)生產(chǎn)成本和節(jié)省基礎(chǔ)設(shè)施投入，這將能大大提高鄉(xiāng)村企業(yè)的集約化水平和規(guī)模效益。

2適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。要求進(jìn)行農(nóng)用地整理

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中對(duì)農(nóng)用地的整理是提高農(nóng)村現(xiàn)代化程度和農(nóng)村社區(qū)整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的主要途徑，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必備條件和基本保障。農(nóng)用地的整理與居民點(diǎn)的土地整理相輔相成。農(nóng)用地整理是指在耕作區(qū)內(nèi)進(jìn)行土地合并、復(fù)耕復(fù)墾、農(nóng)田平整、興修水利、調(diào)整和修建道路等，包括農(nóng)業(yè)地塊整理、農(nóng)田綜合整理和農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)整理，從而在農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)因地制宜，挖掘存量土地資源的利用潛力，形成合理、高效、集約的土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，改善生態(tài)環(huán)境，提高生態(tài)承載力，以適應(yīng)農(nóng)村社區(qū)各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目和事業(yè)發(fā)展及生態(tài)平衡對(duì)土地的需求。對(duì)農(nóng)村社區(qū)范圍的農(nóng)用地整理的作用主要表現(xiàn)

(1)能有效地增加耕地面積，提高農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的用地資源存量。為滿足人口日益增長和生活水平不斷提高的要求和緩解建設(shè)用地增加帶來的人地矛盾的加劇，通過農(nóng)用地整理，改變不合理的農(nóng)用地利用方式，可新增有效耕地面積，滿足生產(chǎn)用地、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施用地的需要，保持和提高土地生產(chǎn)力，彌補(bǔ)因人口增長和建設(shè)占用耕地增加而導(dǎo)致的耕地減小的困境，這是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的重要選擇。

(2)能有效地推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化進(jìn)程，加快提高農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。農(nóng)地整理是按照農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)新農(nóng)村要求而進(jìn)行的一種資源再配置過程。因此，通過對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行整理，有利于把零碎分散的一家一戶經(jīng)營的耕地合并成大片園田化的農(nóng)地，增加了機(jī)械化耕作的使用率，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了土地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；有利于把耕地資源集中到種田能手和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)手中，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，降低生產(chǎn)成本，謀求農(nóng)業(yè)土地利用的規(guī)模效益，增加農(nóng)民收入；有利于建設(shè)和完善農(nóng)村社區(qū)中的生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會(huì)化服務(wù)體系，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力；有利于減少兼業(yè)農(nóng)戶，推進(jìn)農(nóng)村的專業(yè)化分工的深化。因此，實(shí)施土地整理是促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，是改善農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)生產(chǎn)條件和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的重要保障。

(3)土地整理是農(nóng)村災(zāi)區(qū)恢復(fù)生產(chǎn)重建家園的重要舉措。我國是自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，尤其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村居民點(diǎn)受災(zāi)發(fā)生率較高。自然災(zāi)害已成為影響農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的經(jīng)常性的重要因素。農(nóng)村社區(qū)的災(zāi)區(qū)重建中的土地整理就不同程度地包括有清理宅基地、重建農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田復(fù)耕、災(zāi)毀耕地重建、遷村并點(diǎn)、移民建鎮(zhèn)等。農(nóng)村災(zāi)區(qū)土地整理是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村災(zāi)區(qū)耕地毀補(bǔ)平衡和恢復(fù)農(nóng)村社區(qū)美好家園面貌的主要途徑，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

3順應(yīng)農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展及新農(nóng)村建設(shè)需要。要求進(jìn)行農(nóng)村土地整理

農(nóng)村的村莊空間布局是農(nóng)村社區(qū)長年累積發(fā)展演變的結(jié)果，其土地利用狀況是經(jīng)過了人類投入大量勞動(dòng)長期開發(fā)利用，因而留下了人類勞動(dòng)的跡痕的后果，它體現(xiàn)了土地物質(zhì)和土地資本構(gòu)成的屬性，在以往的鄉(xiāng)村土地利用中更多地是體現(xiàn)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)的特征。改革開放以來，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，順應(yīng)農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中二、三產(chǎn)業(yè)比重不斷上升，鄉(xiāng)村從業(yè)人員結(jié)構(gòu)的變化深刻反映了這一趨勢(shì)。由此，村莊功能中二、三產(chǎn)業(yè)的比重加大和鄉(xiāng)村從業(yè)人員不斷從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中的轉(zhuǎn)移，使得農(nóng)村社區(qū)原有的土地空間布局受到較大的沖擊。農(nóng)村原有的以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正向著以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，單一的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比重也呈現(xiàn)加快下降的趨勢(shì)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的空間布局必然要進(jìn)行土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整才能適應(yīng)這種新變化。這就要求在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中必須要加快進(jìn)行農(nóng)村土地整理，為農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和與之相適應(yīng)的人居環(huán)境的改變與改善提供土地利用的有效供給，以解決農(nóng)村社區(qū)日益增長的建設(shè)用地與農(nóng)用地和耕地日益減少的矛盾，對(duì)農(nóng)村社區(qū)的土地利用空間進(jìn)行合理布局，從而為建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔和管理民主的新農(nóng)村提供基礎(chǔ)條件。

二、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地整理的制約性因素和土地利用存在的主要問題

1全國農(nóng)村耕地減少與全國人口增長呈現(xiàn)較大的反差趨勢(shì)使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)人地矛盾日益凸顯

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，當(dāng)前，我國正面臨著耕地減少，人口增加，各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地需求增大等壓力。僅從1998年至2007年的10年間看，全國耕地面積由億畝下降到億畝，減少了億畝，下降幅度達(dá)％；而同期全國人口則由億人上升到億人，增加7368萬人，上升幅度達(dá)％。這使我國人均耕地面積不斷縮小的趨勢(shì)沒有改變，人地矛盾日益嚴(yán)重(見圖1)。雖然1998—2007年間，我國鄉(xiāng)村人口由于勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化的加速，已由億人減少到億人，下降幅度達(dá)％，但農(nóng)村土地面積減小的趨勢(shì)也仍在繼續(xù)，使我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地利用面臨較嚴(yán)重的制約。究其原因，一是與城市相比，農(nóng)村人口的較高出生率將使農(nóng)村人口增長成為農(nóng)村社區(qū)發(fā)展較長時(shí)期中的剛性約束。二是城市化加速和各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)農(nóng)村土地的占用仍將繼續(xù)。三是農(nóng)村大量的外出務(wù)工人員是個(gè)龐大的社會(huì)群體，雖然許多實(shí)現(xiàn)了職業(yè)上非農(nóng)化的轉(zhuǎn)換，但大多仍是“離土不離鄉(xiāng)”，建房仍在農(nóng)民家庭消費(fèi)支出中占有最重要的比重。如在2006年我國農(nóng)村居民家庭平均每人生活消費(fèi)支出構(gòu)成中，除食品消費(fèi)占％，就是居住消費(fèi)占％，長期位居消費(fèi)類第二高比重；同期，在農(nóng)村生活消費(fèi)現(xiàn)金支出構(gòu)成中，除食品消費(fèi)占％，居住消費(fèi)占％，均大大高于其它消費(fèi)類比重。這一狀況必然導(dǎo)致農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)的住宅用地也出現(xiàn)過快增長趨勢(shì)。四是耕地質(zhì)量不斷下降。其原因一方面是由于耕地的粗放利用，使目前我國大部分的耕地為中低產(chǎn)田；另一方面是由于自然災(zāi)害頻繁，環(huán)境污染嚴(yán)重使土壤退化仍未能受到抑制，如西北地區(qū)土壤荒漠化、黃土高原的水土流失、南方的土壤酸化等。這種狀況導(dǎo)致單位耕地產(chǎn)出率和效用下降，意味著原等同農(nóng)產(chǎn)品的收獲現(xiàn)在需要占用更多的耕地才能得以實(shí)現(xiàn)。五是我國是一個(gè)耕地后備資源貧乏的國家，我國目前未開墾的荒地、荒坡、可利用的草原、可利用的沿海灘涂的總量十分有限，而且開墾這些后備資源的投入和代價(jià)很高，這些后備資源大多分布在生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，考慮到很高的生態(tài)代價(jià)，因此相當(dāng)部分后備土地資源是不宜開發(fā)的。由此，使我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的土地瓶頸問題仍將長期存在。

2農(nóng)村居民點(diǎn)用地分散增大了農(nóng)村社區(qū)人均基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本

長期以來，農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)和布局不合理。我國農(nóng)村居民點(diǎn)形成大多呈自然式發(fā)展，村莊建設(shè)基本上處于自發(fā)性的狀況，由于落后的生產(chǎn)工具和交通不便的限制，為了農(nóng)田耕作的便利，農(nóng)村居民點(diǎn)多數(shù)分布于一定的耕作半徑，散居的習(xí)慣特征較為明顯，尤其是我國山地面積大，小型的零星村落在村莊總數(shù)中占有較高比重。加上單一村莊的空間布局方式大多是隨著人口的增加而以外延式自然擴(kuò)展為主，往往忽視了對(duì)原有村莊空間布局的調(diào)整。其后果，一是形成了自然村落極其分散的狀況，農(nóng)民居住集中化程度比較低，增大了村莊配套設(shè)施的建設(shè)規(guī)模；二是隨著農(nóng)村家庭小型化趨勢(shì)的不斷擴(kuò)大，農(nóng)村中平均每戶常住人口、平均每戶整半勞動(dòng)力和平均每個(gè)勞動(dòng)力負(fù)擔(dān)人口的下降趨勢(shì)(見圖2)均反映了農(nóng)村傳統(tǒng)家庭的不斷分化縮小，從而使單一家庭數(shù)量大大增加，增大了農(nóng)村人均住宅占地面積的建設(shè)投入；三是建設(shè)用地粗放式外延擴(kuò)張，大量占用了村莊周邊的農(nóng)用地，特別是耕地。這種結(jié)構(gòu)松散的人居布局體系和日益分散小型化的家庭結(jié)構(gòu)，不僅極大地增加了農(nóng)村社區(qū)公共設(shè)施和生活基礎(chǔ)設(shè)施的投入，大大提高了人均建設(shè)成本，同時(shí)，使得農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)覆蓋面和輻射效果受到影響，也不利于社區(qū)居民通過經(jīng)常性地交往培育社區(qū)共同意識(shí)和加強(qiáng)社區(qū)凝聚力。

3農(nóng)村居民人均住宅建設(shè)占地過大使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)面臨土地后備資源短缺的困境

目前，農(nóng)村居民點(diǎn)的用地規(guī)模急劇擴(kuò)大，每年占用了較多的耕地和農(nóng)用地。就農(nóng)村本地而言，突出表現(xiàn)在人均建設(shè)用地偏大，空間利用率低下。近年來，農(nóng)村地區(qū)村莊建設(shè)面積的不斷擴(kuò)大，與農(nóng)村耕地面積日益減少的下降狀況正好相反。我國農(nóng)村人均住戶面積一直呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，并且大大高于城鎮(zhèn)人均住宅面積(見圖3)。以2005年為例，人均住房面積中，農(nóng)村大于城市個(gè)平方米，高出％。在城鄉(xiāng)新建住房面積的比較中，農(nóng)村新建住房面積也始終占較高比重(見圖4)。

以1990—2006年的農(nóng)村居民家庭住房情況分析(見表2)，可以得出以下結(jié)論：(1)農(nóng)村人均新建房屋面積17年間增長了％，農(nóng)村人均新建房屋面積基本呈現(xiàn)較平穩(wěn)的增長。(2)人均新建住房結(jié)構(gòu)中鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)17年間增長了倍，年均增長了％；同期，磚木結(jié)構(gòu)下降了％。表明農(nóng)村新建住房質(zhì)量和價(jià)值有個(gè)較大提高。農(nóng)村人均新建房投入呈現(xiàn)較大的增長，反映了農(nóng)戶建房保持了較高的愿望，這是農(nóng)村住房占地過大的直接動(dòng)機(jī)。(3)人均住戶面積17年間增長了％，年均增長％；同期，人均住房結(jié)構(gòu)中鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)面積增長倍，年均增長了％，磚木結(jié)構(gòu)面積增長了％，年均增長％。表明了農(nóng)村人均住房占地面積長期處于較快增長的趨勢(shì)，而農(nóng)村人均住戶面積增長幅度又大大高于農(nóng)村人均新建房屋面積的增長，在很大程度上反映了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷徙的加快和農(nóng)村空閑房大量的存在，使農(nóng)村人均住宅占地面積在農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地中達(dá)到了一個(gè)較高的比重，此消彼長，就增大了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地的壓力。(4)在17年間，按當(dāng)年價(jià)新建房屋造價(jià)每平米增長了倍，而同期，住房造價(jià)每平米則增長了倍。反映了原有住房造價(jià)低廉，原來較小的資本投入就能占用較多的宅基地面積進(jìn)行建房，導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)住房建設(shè)中因土地利用成本較低，使土地后備資源過早地過度開發(fā)、過度供應(yīng)，這是造成目前農(nóng)村人均住戶占地過大和土地低效使用及土地浪費(fèi)的經(jīng)濟(jì)根源。

農(nóng)村居民點(diǎn)的建筑類型多以單層為主，庭院較大，內(nèi)部結(jié)構(gòu)大多松散零亂，各家各戶獨(dú)立成型且人均宅基地面積過大，客觀上造成了村莊空間的無序蔓延擴(kuò)展和土地的巨大浪費(fèi)。其表現(xiàn)，一是建筑外觀和坐落雜亂，平面占地大，而且建筑物功能單一，尤其缺乏公共活動(dòng)和公共服務(wù)場(chǎng)所。這種容積率低的村莊用地現(xiàn)狀，給農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地增加了很多困難，制約了居民點(diǎn)建筑結(jié)構(gòu)和功能結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。二是缺乏對(duì)原有農(nóng)村居民點(diǎn)建筑的更新改造。一邊是農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模在不斷擴(kuò)大，新建住房在村莊外圍不斷出現(xiàn)；而另一邊則是村莊中心地帶的舊住宅用地不斷荒廢。三是隨著大量農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和鄉(xiāng)村從業(yè)人員就業(yè)地域的擴(kuò)大，使農(nóng)村家庭人員的分居形式成為常態(tài)，在一面出現(xiàn)大量的老、少、婦、病、殘留守人員同時(shí)，另一面是農(nóng)村中出現(xiàn)長年存在的大量空置房。四是許多鄉(xiāng)村企業(yè)存在建設(shè)用地較大浪費(fèi)的現(xiàn)象，隨著市場(chǎng)化改革的不斷深化和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勝劣汰，許多粗放式經(jīng)營的鄉(xiāng)村企業(yè)出現(xiàn)了經(jīng)營不景氣或已經(jīng)倒閉，使這些企業(yè)占用的土地出現(xiàn)大量閑置，加劇了農(nóng)村土地的荒蕪程度。

4農(nóng)村社區(qū)建設(shè)長期缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，村莊基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后。居住環(huán)境惡劣。增大了居民點(diǎn)改造難度

農(nóng)村社區(qū)由于長期缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，使農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)表現(xiàn)為較大的隨意性。一是村莊的整體空間面貌臟亂差現(xiàn)象嚴(yán)重，對(duì)村莊的生產(chǎn)、生活的公共設(shè)施缺少整體統(tǒng)籌建設(shè)和長遠(yuǎn)考慮。目前，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的多元化和鄉(xiāng)村從業(yè)人員職業(yè)的分化，村莊作為村民日常生活的聚集地和農(nóng)民的生產(chǎn)勞動(dòng)場(chǎng)所的雙重性質(zhì)日益明顯。這使得原來村莊建設(shè)功能更多的是為了適應(yīng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的需要，面臨著還要日益去適應(yīng)農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的需要。而為適應(yīng)不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的村莊住宅和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)顯然存在較大的差異性，如何使村莊建設(shè)的新舊功能能實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合和對(duì)村莊建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)合理利用是個(gè)較復(fù)雜的過程，是個(gè)需要較大投入和改造的過程，這勢(shì)必大大增加農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的困難性。二是村莊基礎(chǔ)設(shè)施差和居住環(huán)境惡劣主要表現(xiàn)為村莊的衛(wèi)生狀況低劣，就生活環(huán)境而言，許多村莊的住宅與畜禽圈舍混雜，且缺乏排污排水的公共設(shè)施，村中常常污水橫流，增大了疾病的傳播概率和范圍；飲用水的安全性較差，許多村莊均缺乏進(jìn)行飲用水凈化處理的設(shè)施；村中廁所、畜舍以敞口露天、半露天的居多，而且大多是與農(nóng)戶居住用房混雜布局，對(duì)村中空氣造成較大的污染；缺乏必要的垃圾收集和處理設(shè)施及管理制度，傳統(tǒng)不文明的生活習(xí)慣與習(xí)俗還在很大程度上禁錮著人們的生活。就生產(chǎn)環(huán)境而言，由于村中和周邊產(chǎn)業(yè)“三廢”的大量排放及農(nóng)藥、化肥等的大量使用，使大量有毒有害物質(zhì)進(jìn)入土地生態(tài)系統(tǒng)和水循環(huán)系統(tǒng)，造成土地、水源和大氣生態(tài)環(huán)境污染，土地質(zhì)量和產(chǎn)出率下降，并通過食物鏈危害居民健康。凡此種種，使得村民極易受到疾病的侵害，其健康也易受到損害，加之社會(huì)保障的滯后，村民往往是因病致貧和因病返貧，極大地制約了新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村全面實(shí)現(xiàn)建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)。三是存在著地方政府對(duì)農(nóng)村宅基地的管理缺位和規(guī)劃滯后，許多地方農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的土地利用無序化，還沒有建立一套規(guī)范的土地整理程序，這給農(nóng)村社區(qū)建設(shè)增添了較大的制度障礙，導(dǎo)致農(nóng)村居民點(diǎn)用地成為我國土地管理中最薄弱的環(huán)節(jié)。

5農(nóng)村家庭承包制使農(nóng)村土地整理面臨諸多的障礙

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是在家庭承包制的框架下展開的，由此農(nóng)村土地整理受制于現(xiàn)行的家庭承包制。一是土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整是土地整理的主要內(nèi)容之一，涉及到田塊重整、村莊合并等諸多權(quán)屬重劃。但目前實(shí)施的家庭承包制使農(nóng)村土地權(quán)屬模糊，產(chǎn)權(quán)制度短缺已成為制約我國農(nóng)村土地高效利用乃至農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重桎梏。二是在家庭承包制下，一家一戶的分散經(jīng)營，造成耕地劃分零散，使土地難以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，制約了農(nóng)業(yè)機(jī)械的應(yīng)用，這與通過土地整理促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置以實(shí)現(xiàn)土地高效集約經(jīng)營是相悖的。三是在家庭承包制下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的微觀主體是分散經(jīng)營的農(nóng)戶，因此，土地整理作為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的一種社會(huì)行為在很大程度上取決于各個(gè)農(nóng)戶對(duì)土地整理主觀上的接受和認(rèn)知程度，加上一些地方土地整理目前還缺乏有效的宏觀指導(dǎo)和科學(xué)管理，政府服務(wù)職能還不到位。這勢(shì)必增加土地整理的社會(huì)成本、經(jīng)濟(jì)成本和實(shí)施難度。四是土地分包到戶后，土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，由于二者隸屬界限尚不清晰，極易于造成土地資源的浪費(fèi)，如出現(xiàn)擅自占用，變相非法買賣和轉(zhuǎn)讓農(nóng)用地使用途徑，或浪費(fèi)和拋荒耕地等；同時(shí)，還造成農(nóng)村居民點(diǎn)存量土地粗放利用，村莊中一戶多宅與房屋閑置現(xiàn)象突出，有的農(nóng)戶建房時(shí)還往往避開廢棄地、閑置地，占用建設(shè)成本較低的耕地建房等，而另一方面則又限制了城市工商業(yè)者、龍頭企業(yè)和外來資本對(duì)農(nóng)村投資的土地需求，這就在很大程度上制約了農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。

三、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中搞好土地整理的模式與路徑選擇

1因地制宜地確定農(nóng)村社區(qū)的土地整理模式

我國地域廣闊，不同鄉(xiāng)村地區(qū)存在著自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的差別，同時(shí)農(nóng)村土地整理內(nèi)容復(fù)雜，資金籌集渠道和土地權(quán)屬等情況各地差異性較大，決定了農(nóng)村土地整理模式也應(yīng)多元化。應(yīng)結(jié)合各地區(qū)農(nóng)村實(shí)際情況，堅(jiān)持因地制宜、實(shí)事求是的原則，充分利用現(xiàn)有條件和基礎(chǔ)設(shè)施，針對(duì)不同群體的居住類型和生產(chǎn)條件，因村而宜選擇各具特色的農(nóng)村土地整理模式。

一是城鄉(xiāng)一體化的土地整理模式。這種方式較適用于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城郊結(jié)合部地區(qū)和城市群空間布局較密集的地區(qū)及規(guī)劃中待開發(fā)的重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地。應(yīng)將這些地區(qū)的村莊土地整理納入城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃體系，對(duì)分散的自然村實(shí)行搬遷移民，或使村民享有城鎮(zhèn)拆遷居民的同等待遇和福利政策，實(shí)行集中時(shí)間一家一戶有步驟地向城鎮(zhèn)搬遷，或集中合并建立新村，把城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)功能延伸到農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活方式的城鎮(zhèn)化。在上述基礎(chǔ)上形成對(duì)原有村莊土地的集中連片開發(fā)，實(shí)行產(chǎn)權(quán)的集中，復(fù)墾已搬遷的村莊，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)和發(fā)展集約化農(nóng)業(yè)，增加耕地面積和提高土地生產(chǎn)率。

二是以中心村為基礎(chǔ)的自然村合并的土地整理模式。這種方式適用于平原和低矮丘陵地區(qū)，且交通較為便利，自然村落之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、血緣紐帶及婚姻圈較為緊密，集市和產(chǎn)業(yè)分工較為成熟，文化傳承和生活習(xí)俗及民間信仰相似的鄉(xiāng)村地區(qū)。這是以建設(shè)中心新村為重點(diǎn)，通過中心村的總體規(guī)劃布局將周邊分散零亂的自然村合并到中心村，將搬遷的自然村落農(nóng)戶騰出的農(nóng)用地和建設(shè)用地進(jìn)行成片復(fù)耕、復(fù)墾，減少自然村數(shù)量，加大和不斷完善中心村居民點(diǎn)住宅區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)，在實(shí)現(xiàn)提高土地增量和土地利用率的基礎(chǔ)上加大對(duì)城市文明成果的吸納能力，加快農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

三是單一自然村落土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的土地整理模式。這種方式適用于不宜進(jìn)行自然村合并，或合并的社會(huì)成本、經(jīng)濟(jì)成本和生態(tài)成本超過了現(xiàn)階段可利用資源的實(shí)際承載力，或合并后對(duì)農(nóng)戶生活和生產(chǎn)活動(dòng)影響的中、長期效果是弊大于利的地區(qū)。這種自然村一般是分布在山地間較狹小的平原和丘陵及河谷地區(qū)，且歷史悠久，地域文化沉積深厚，并已具有一定的人口規(guī)模。這種村落主要是對(duì)自身土地利用結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化配置，挖潛土地利用潛力，對(duì)于農(nóng)舍和基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)用地進(jìn)行統(tǒng)盤規(guī)劃和優(yōu)化布局，充分利用閑置地和廢棄地；對(duì)于農(nóng)用地圍繞優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，本著有利于規(guī)?；?jīng)營、科學(xué)種養(yǎng)和構(gòu)建良好生態(tài)環(huán)境的原則不斷提高土地利用的集約化水平。

四是異地遷移的土地整理模式。這是以政府行為為主導(dǎo)的模式。這種方式適用于分布于偏遠(yuǎn)山區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)的零散村落，一般是自然條件差，交通不便，土地承載力極低，就地改造難度大，靠有限貧瘠的土地資源難以擺脫貧困的資源極度缺乏地區(qū)。這些村落大多分布在國家扶貧工作重點(diǎn)縣或庫區(qū)及退耕還林地區(qū)境內(nèi)，或江河上游及源頭地區(qū)。應(yīng)對(duì)這些村落居民進(jìn)行整體異地遷移到區(qū)位條件較好的中心村，或用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式在土地資源相對(duì)較富余地區(qū)通過土地流轉(zhuǎn)和置換建立新村，實(shí)施異地重建規(guī)劃，并對(duì)舊村落土地進(jìn)行以生態(tài)建設(shè)為重點(diǎn)的土地整理。這類鄉(xiāng)村的土地整理的效應(yīng)更多的應(yīng)是體現(xiàn)在對(duì)整個(gè)流域地區(qū)，或?qū)δ硞€(gè)大面積連綿成片的農(nóng)耕區(qū)的土地利用上發(fā)揮不可替代的生態(tài)屏障保護(hù)和生態(tài)平衡作用，或出于維護(hù)基本人權(quán)的需要，其土地利用更多的是體現(xiàn)社會(huì)效益的屬性和保證公共利益最大化及保證貧困人口基本生存權(quán)的以人為本的價(jià)值觀。此類土地整理是個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，既要考慮經(jīng)濟(jì)成本，也要注重社區(qū)重建的文化、族群、宗教、歷史等元素在人口遷移中的影響力。，

五是地域資源利用最大化的土地整理模式。這是一種在不改變耕地用途，根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和區(qū)位，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向的土地整理模式。由于傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)是以自然經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，具有地域封閉性。隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)和商貿(mào)、交通、信息等因素的影響，農(nóng)村社區(qū)的封閉性被打破，生產(chǎn)、生活和交往愈益社會(huì)化，農(nóng)民的活動(dòng)空間已大大超越傳統(tǒng)的村莊地域界限，這使以市場(chǎng)取向?yàn)閮?nèi)涵的土地整理模式成為了可能。其特征，一是將農(nóng)業(yè)與其他服務(wù)業(yè)和社會(huì)事業(yè)相結(jié)合，延長產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈，如發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)，包括觀光農(nóng)園、生態(tài)農(nóng)園、教育農(nóng)園、休閑農(nóng)莊、森林及地質(zhì)公園、觀光民俗村、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施園等。二是將農(nóng)業(yè)從業(yè)人員大部分轉(zhuǎn)移到本村的非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)上，在經(jīng)濟(jì)能人和龍頭企業(yè)的帶動(dòng)下，利用特色資源從事“一村一品”的特色手工業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，深化本地的產(chǎn)業(yè)分工。三是利用村莊所在地特有的地域優(yōu)勢(shì)，開辟多種經(jīng)營(如在重要交通要沖點(diǎn)，在歷史文化的重要遺址、特有的景觀等發(fā)展服務(wù)業(yè)和旅游業(yè))。同時(shí)將原有耕地進(jìn)行土地整理后通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)行規(guī)?；?jīng)營，并圍繞有利于特色開發(fā)經(jīng)營的需求進(jìn)行村莊整理，從而使農(nóng)戶能得到更多的非傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營收入。其所得收入又可以用于反哺種植和養(yǎng)殖業(yè)，提高農(nóng)村土地的生產(chǎn)力。

2調(diào)整土地使用結(jié)構(gòu)，提高土地的供給能力和利用效率

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地整理目的，(1)要擴(kuò)大可利用土地面積，通過調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，提高土地利用的供給量；(2)提高土地生產(chǎn)力，通過土地集約化利用，增加土地產(chǎn)出，使土地利用的邊際效益最大化。從而在上述基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。為此，可選擇的路徑有：一是加強(qiáng)耕地管理，完善基本農(nóng)田保護(hù)制度，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的抗災(zāi)能力，為農(nóng)業(yè)集約化提供良好的保障條件。著眼點(diǎn)是要從根本上改變不利的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，加大農(nóng)田基本建設(shè)的投入，主要包括土地平整，改造坡耕地，改良土壤，營造農(nóng)田防護(hù)林，整修田間道路，興修水利等等，以提高中低產(chǎn)田的生產(chǎn)力水平。二是適應(yīng)產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品結(jié)構(gòu)優(yōu)化的需要，對(duì)社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)用地進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，分類合理利用農(nóng)用地，加大應(yīng)用農(nóng)業(yè)科技的投入，集約利用土地，提高耕地利用效率。三是加強(qiáng)宅基地管理，嚴(yán)格控制農(nóng)村居民人均建房占用面積。通過村莊土地整理將騰出宅基地用作基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施的后備資源，或通過村莊合并將搬遷村落的土地復(fù)墾還耕。充分利用農(nóng)村閑置的占地建筑，將其改造為為社區(qū)服務(wù)的載體。對(duì)于新建住宅應(yīng)充分利用村莊中的荒廢地和實(shí)施舊宅改造，盡量不占或少占村莊周邊耕地。等量建設(shè)用地要有經(jīng)土地整理騰出的等量閑置土地進(jìn)行補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。四是為實(shí)現(xiàn)土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)劃必須要先行。村莊規(guī)劃要符合農(nóng)村現(xiàn)代化的要求，并要結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，注重農(nóng)戶的生產(chǎn)生活特點(diǎn)，本著節(jié)約土地和村容整潔的原則嚴(yán)格控制村莊盲目擴(kuò)張。同時(shí)，農(nóng)村土地整理過程須根據(jù)待整理土地適宜性及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，應(yīng)對(duì)社區(qū)居民點(diǎn)內(nèi)部各項(xiàng)用地作出近、中期和遠(yuǎn)期總體布局和具體規(guī)劃，實(shí)行動(dòng)態(tài)控制，確定農(nóng)村土地整理的不同階段目標(biāo)和模式，使村鎮(zhèn)規(guī)劃更加符合科學(xué)發(fā)展觀要求的人居環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。五是應(yīng)廣泛開發(fā)和動(dòng)員社會(huì)資源，采取多種途徑和形式，爭(zhēng)取社會(huì)各界在人力、物力和財(cái)力上對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的支持。

3改革和完善農(nóng)村土地使用制度和管理制度

在穩(wěn)定家庭承包制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善集體的土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)。一方面要改變目前農(nóng)村宅基地?zé)o償占有和無償使用而造成許多地方宅基地管理失控和大量占用耕地的現(xiàn)象；另一方面要保護(hù)好農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和促進(jìn)農(nóng)村土地的可持續(xù)利用。為此，首先，要明晰土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整及土地收益分配關(guān)系。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地整理涉及到田塊重整，村村合并，農(nóng)用地和建設(shè)用地替代等土地權(quán)屬置換。如果不明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，不僅不利于社區(qū)居民點(diǎn)用地整理工作的開展，而且還會(huì)給農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理后留下各種權(quán)屬糾紛，影響今后構(gòu)建和諧社區(qū)。要注重把社區(qū)建設(shè)中土地整理后的利益分配與土地整理的工作相互聯(lián)系起來，建立和完善農(nóng)村社區(qū)用地整理的激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。其次，我國農(nóng)村的土地整理是在廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)進(jìn)行的，每個(gè)項(xiàng)目都涉及到眾多農(nóng)民的實(shí)際利益，因而農(nóng)民的積極參與程度是推動(dòng)土地整理工作能否高效、科學(xué)開展的重要條件。政府應(yīng)推動(dòng)建立積極的公眾參與及商榷機(jī)制，確保每個(gè)農(nóng)戶家庭利益都不受較大侵犯，搞好這項(xiàng)惠民工程，盡可能地減少因土地問題引發(fā)的社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突，以使農(nóng)村土地整理項(xiàng)目達(dá)到社會(huì)效益最大化。第三，農(nóng)村社區(qū)的土地整理涉及到國家、集體的土地所有權(quán)人、農(nóng)戶乃至社會(huì)公眾的切身利益。這些利益僅靠單一政策、行政法規(guī)去調(diào)整是不夠的，必須有整套完備的法規(guī)政策體系來調(diào)整利益相關(guān)者的利益。要求從法律上規(guī)范農(nóng)村宅基地分配、有償使用、交易和繼承等。這將有利于對(duì)耕地的保護(hù)，有利于農(nóng)村土地合理利用，也有利于為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展開辟新的資金支持渠道。為保證農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地整理的順利開展，應(yīng)在現(xiàn)有土地管理法的基礎(chǔ)上制定我國的土地整理法，彌補(bǔ)我國在土地整理的具體運(yùn)行操作上還缺乏一個(gè)具體的法案去規(guī)范土地整理項(xiàng)目從啟動(dòng)到實(shí)施完畢這一具體過程的各個(gè)環(huán)節(jié)的法律條文，科學(xué)地規(guī)范農(nóng)村土地整理的各種行為，不斷完善農(nóng)村土地使用制度和管理制度，以促進(jìn)農(nóng)村土地的合理配置和高效利用。

4建立多元投資模式。滿足農(nóng)村社區(qū)土地整理的資金需求

農(nóng)村社區(qū)的土地整理是一項(xiàng)投資較大的基礎(chǔ)工程，資金能否落實(shí)是土地整理能否達(dá)到預(yù)期目的關(guān)鍵因素之一。土地整理較成功的國家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，資金渠道的穩(wěn)定，是土地整理順利進(jìn)行的基本保障。雖然在很大程度上土地整理是調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和土地關(guān)系的政府為主導(dǎo)的行為，公共財(cái)政應(yīng)占主體，但限于我國目前的財(cái)力，應(yīng)建立多元投資模式，從國家