新修訂的《義務(wù)教育法》實施的背景下“兩童”教育問題的研究

新修訂的《義務(wù)教育法》實施的背景下“兩童”教育問題的研究

【內(nèi)容提要】新修訂的《義務(wù)教育法》于2006年9月1日開始實施，深入領(lǐng)會其精神，解決好流動兒童和留守兒童的教育問題是當(dāng)前基礎(chǔ)教育工作的重中之重，本文將結(jié)合新修訂義務(wù)教育法，探討如何解決流動兒童和留守兒童的教育問題。

【關(guān)鍵字】新修訂《義務(wù)教育法》兩童教育問題研究

Abstract:Thenewrevision“l(fā)awoncompulsoryeducation”enforcesinSeptember1,itsspiritthoroughlytosolvetheproblemofeducationofchildrenthoseflowingwithparentsincoastalcityandthosestayinthehometownwhoseparentsworkincoastalcityfarawayfromthehometownismostimportantworkofcurrentelementaryarticlewilldiscusshowtosolveit,unifyingwithenforcementofthenewrevision“l(fā)awoncompulsoryeducation”.

KeyWords:thenewrevision“l(fā)awoncompulsoryeducation”;Twokindsofchildren;educationproblem;research.

第五次人口普查資料顯示，我國流動人口中18周歲以下的流動少年兒童數(shù)量為1982萬，占全部流動人口的%；14周歲及以下流動兒童為1409萬人，占全部流動人口的%。截止到2003年，全國6-14歲隨同父母進入城市的義務(wù)教育階段適齡兒童約為643萬人。根據(jù)國家統(tǒng)計局2006年3月16日2005年全國1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)報告顯示，與第五次全國人口普查相比，流動人口增加296萬人，跨省流動人口增加537萬人，流動兒童也迅猛增長。與此相對應(yīng)，未能跟隨父母流動的適齡兒童也形成了一個龐大的群體，即“留守兒童”。于是“流動兒童”和“留守兒童”的教育問題凸顯出來。２００３年，由國務(wù)院婦女兒童工作委員會辦公室、中國兒童中心與聯(lián)合國兒童基金會公布的中國流動兒童狀況抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，我國流動兒童的失學(xué)率達９．３％。在９個被調(diào)查城市中，近２０％的流動兒童無法進入當(dāng)?shù)毓W(xué)校學(xué)習(xí)，６周歲流動兒童未入學(xué)的比例高達４６．９％。而已入學(xué)流動兒童中有不少因家庭貧困難以維持學(xué)業(yè)。同期全國婦聯(lián)提供的數(shù)據(jù)顯示，目前我國農(nóng)村留守兒童已達２０００萬人，并呈繼續(xù)增長的趨勢。在一些農(nóng)村勞動力輸出大省，留守兒童在當(dāng)?shù)貎和倲?shù)中所占比例已高達１８％至２２％。據(jù)不完全調(diào)查，某些地方留守兒童失學(xué)率高達10%。留守兒童出現(xiàn)了學(xué)習(xí)成績一般、性格發(fā)展不健全、行為習(xí)慣不良等特征。流動兒童和留守兒童的教育問題已經(jīng)越來越引起社會的關(guān)注。由于民工子女的教育問題主要集中在流動兒童和留守兒童這樣兩個彼此聯(lián)系的群體，故本文稱之為“兩童”的教育問題。在新修訂的《義務(wù)教育法》頒布實施的背景下探討如何在當(dāng)前的條件下推動流動兒童和留守兒童的問題的解決是本文的主旨.

一新修訂的《義務(wù)教育法》涉及流動兒童和留守兒童的相關(guān)法條及精神.

新修訂的《義務(wù)教育法》普遍適用于所有兒童、少年,所以這里“涉及”一詞特指側(cè)重或者適用頻率較多于流動兒童和留守兒童的相關(guān)條款.總則部分“第二條國家實行九年義務(wù)教育制度。義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。實施義務(wù)教育，不收學(xué)費、雜費。國家建立義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，保證義務(wù)教育制度實施.”是對“義務(wù)教育”的最佳詮釋。它使得長期困擾著“兩童”因家庭貧困而無錢上學(xué)的問題從根本上得以解決，這是中國教育史上的一件大事，是中國教育的一巨大進步，具有劃時代的意義。法條在入學(xué)費用的層面上使得兩童教育問題的解決更容易操作?！暗谖鍡l各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)履行本法規(guī)定的各項職責(zé)，保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利。適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護人應(yīng)當(dāng)依法保證其按時入學(xué)接受并完成義務(wù)教育。依法實施義務(wù)教育的學(xué)校應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)完成教育教學(xué)任務(wù)，保證教育教學(xué)質(zhì)量。社會組織和個人應(yīng)當(dāng)為適齡兒童、少年接受義務(wù)教育創(chuàng)造良好的環(huán)境?！钡谖鍡l在營建有利于兩童的學(xué)習(xí)環(huán)境和氛圍上從社會、政府、家庭等方面作了詳細規(guī)定，使得解決兩童教育的環(huán)境問題更易于著手.而”第六條國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，并采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實施義務(wù)教育，保障家庭經(jīng)濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教。國家組織和鼓勵經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)支援經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)實施義務(wù)教育。”更是旨在對處在教育弱勢的兩童教育公平機會的取得和教育公平權(quán)利的保障作出了硬性規(guī)定.此法條對于處在經(jīng)濟相對落后教育條件相對較差的中西部(兩童的主要分布區(qū))來說至關(guān)重要。長期以來,辦學(xué)條件差,教育資源分配不均,一直困擾著留守兒童的教育.因此促進教育條件的改善和教育資源的合理配置是從根本上解決留守兒童居住地教育的措施.新修訂的《義務(wù)教育法》在“第二章學(xué)生”中對作為受教育對象的兒童和少年作了具體規(guī)定，其中“第十二條適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)。父母或者其他法定監(jiān)護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。縣級人民政府教育行政部門對本行政區(qū)域內(nèi)的軍人子女接受義務(wù)教育予以保障”和“第十七條縣級人民政府根據(jù)需要設(shè)置寄宿制學(xué)校，保障居住分散的適齡兒童、少年入學(xué)接受義務(wù)教育。”第十八條國務(wù)院教育行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)需要，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)設(shè)置接收少數(shù)民族適齡兒童、少年的學(xué)?！本头謩e為流動兒童的就近入學(xué)和平等地享受教育以及留守兒童中少數(shù)民族兒童的受教育作出了具體規(guī)定。也為因地制宜地靈活解決兩童的教育問題提供了法律依據(jù)。為了確保尤其是兩童受教育的公平，新修訂的《義務(wù)教育法》又對教師提出了規(guī)定“第二十九條教師在教育教學(xué)中應(yīng)當(dāng)平等對待學(xué)生，關(guān)注學(xué)生的個體差異，因材施教，促進學(xué)生的充分發(fā)展。教師應(yīng)當(dāng)尊重學(xué)生的人格，不得歧視學(xué)生，不得對學(xué)生實施體罰、變相體罰或者其他侮辱人格尊嚴(yán)的行為，不得侵犯學(xué)生合法權(quán)益?！碑?dāng)然對于教師的規(guī)定是并不是專對兩童來說的，但是從當(dāng)下來看，流動兒童進入當(dāng)?shù)貙W(xué)校以及留守兒童就學(xué)時都可能或多或少地遇到教師的區(qū)別對待問題。另外在第四十四條中對于兩童還作了以下規(guī)定：“各級人民政府對家庭經(jīng)濟困難的適齡兒童、少年免費提供教科書并補助寄宿生生活費?！背浞终疹櫟搅藘赏暮芏嗵厥馇闆r，體現(xiàn)了以人為本的教育思想。在涉及到兩童較多的辦學(xué)形式上第六十二條作了規(guī)定“社會組織或者個人依法舉辦的民辦學(xué)校實施義務(wù)教育的，依照民辦教育促進法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；民辦教育促進法未作規(guī)定的，適用本法?！睘槊窆ぷ拥軐W(xué)校的存在留下了空間.也為當(dāng)下的流動兒童的受教育拓寬了空間.總之,新修訂的《義務(wù)教育法》從資金、制度、教師等層面為兩童的教育問題的妥善解決提供了法律支持.對于兩童教育問題的解決具有極其重要的意義.

二貫徹新修訂的《義務(wù)教育法》精神,齊抓共管,多方協(xié)作,妥善解決兩童的教育問題

兩童教育問題產(chǎn)生的原因相當(dāng)復(fù)雜，涉及到家庭、學(xué)校和社會等各個方面，城鄉(xiāng)以及地區(qū)經(jīng)濟差別是最根本的因素，而城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是影響兩童教育的最直接因素，民工輸入地和輸出地在對待兩童教育上長期以來的政策上的欠缺、教材以及教育考試制度的銜接以及學(xué)校收費問題等則是造成兩童教育問題的現(xiàn)實因素。勿庸置疑，經(jīng)濟差別是大量農(nóng)民工流入城市、流入沿海地區(qū)的根本原因，正由于此，民工子女不可避免的分裂為兩大互相流動和變換的群體——流動兒童和留守兒童，這種狀況也是短時間所無法改變的。戶籍制度最突出的弊端在于它以“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”戶口把中國公民分成標(biāo)志鮮明的兩大類別，也把地區(qū)分成不同的條塊，使得城市兒童與農(nóng)村兒童割裂開來，本地兒童和外來兒童割裂開來，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)兒童、本地和外來兒童獲取不均等的教育資源。民工輸入地教育政策往往會在某種程度上采取對流動兒童的種種隔離和歧視的做法，它嚴(yán)重阻礙了流動兒童教育問題的解決，并帶來了一系列的社會問題。而輸出地教育政策上則往往會忽視留守兒童的生存和就學(xué)問題，從而導(dǎo)致留守兒童教育問題的凸現(xiàn)。盡管近一到二年來，政府尤其是教育主管部門采取了有關(guān)措施，但是從實際效果來看仍然差強人意。由戶籍制度而導(dǎo)致的地區(qū)分割在教育內(nèi)容和考試制度上表現(xiàn)為地區(qū)差異性，這種差異性給輸入地在解決流動兒童進入當(dāng)?shù)毓k學(xué)校接受教育時增加了難度。也使得流動兒童在回鄉(xiāng)繼續(xù)就學(xué)面臨教育銜接難題，并成為造成留守兒童教育問題的一個誘因。當(dāng)然，兩童教育問題的出現(xiàn)，與義務(wù)教育所涉及到的學(xué)費、雜費問題是分不開的。對于流動兒童面臨的教育環(huán)境來說，就讀當(dāng)?shù)毓k學(xué)校除了在某種程度上會遭受歧視之外，學(xué)費和雜費的交納上也遭遇著不公平的對待。盡管中央政府反復(fù)強調(diào)，流入地政府要制訂進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的收費標(biāo)準(zhǔn)，減免有關(guān)費用，做到收費與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁，但一些學(xué)校和地方對流動兒童上學(xué)仍持排斥態(tài)度。不少地方以財政困難為由對流動兒童入學(xué)設(shè)卡，有以流入地政府單獨承擔(dān)流動兒童的教育費用不合理應(yīng)讓其原籍政府承擔(dān)或分擔(dān)部分教育費用為由收取流動兒童額外的入學(xué)費用，也有人認為，目前我們國家流動兒童的教育，就相對于擇校讀書，從較為落后的鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)到相對發(fā)達的城市接受教育，就是一種擇校，擇校就意味著他們對當(dāng)?shù)卣峁┕步逃姆艞?。因此流入地政府不僅可以不承擔(dān)流動兒童的教育投入，而且可以對其收取較高的學(xué)費或借讀費。事實上，這種想法也確有其理由：義務(wù)教育財政體制的過度分權(quán)使然。新修訂《義務(wù)教育法》頒布前義務(wù)教育財政體制是一種過于分權(quán)的體制，在這種體制下，把普及義務(wù)教育所需的資金交由地方負責(zé)籌措與分配，實際上等于把義務(wù)教育的相關(guān)財政責(zé)任歸于地方。而各個地方本著“取之于當(dāng)?shù)?，服?wù)于當(dāng)?shù)爻Ｗ【用瘛弊谥?，把義務(wù)教育經(jīng)費用在本地孩子身上，確有其合理性的一面。上述種種給兩童教育帶來的難題，在新修訂的義務(wù)教育法頒布實施的背景下，將逐步得以解決，以下筆者將對在現(xiàn)有條件下如何貫徹新修訂的《義務(wù)教育法》精神尋求解決兩童教育問題的對策作一探討。

解決好兩童的教育問題，在目前的條件下，應(yīng)當(dāng)兩頭抓——即從輸入地和輸出地兩方著手，加強兩地在教育政策財政以及教學(xué)問題上的溝通和協(xié)調(diào)，通力解決好兩童的教育問題。

輸入地政府以及相關(guān)部門應(yīng)充分領(lǐng)會新修訂《義務(wù)教育法》精神，采取措施解決好流動兒童入學(xué)和教育問題。新修訂的《義務(wù)教育法》強調(diào)了對非戶籍所在地，特別是流動人口子女接受義務(wù)教育的問題；確定了流動人口子女居住地人民政府要為他們提供平等接受義務(wù)教育的條件。新修訂的《義務(wù)教育法》同時也強調(diào)了義務(wù)教育免費的本質(zhì)。普及教育、強制教育和免費教育是義務(wù)教育的本質(zhì)特征，免費的步驟可以根據(jù)國情來分步實施，但必須堅持免費的特點。農(nóng)民工集中的流入地多為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，完全有能力也有義務(wù)承擔(dān)起流動兒童的義務(wù)教育經(jīng)費開支。。因此，對于流入地政府來說本著負責(zé)的態(tài)度，詳細統(tǒng)計轄區(qū)內(nèi)流動兒童的數(shù)量，了解流動兒童的就學(xué)情況，加大對教育的人力物力財力投入，并采取相關(guān)措施督促流動兒童接受義務(wù)教育。其一、加強流入地公立學(xué)校的辦學(xué)能力。公立學(xué)校辦學(xué)能力的加強可以通過在農(nóng)民工聚居區(qū)建造符合本地基本辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的專門學(xué)校、擴大原有公立學(xué)校規(guī)模以增加吸納流動兒童就學(xué)能力等方式。從而全方位地把流動人口子女教育從體制外納入到體制內(nèi)，使其完全融入社會教育一般學(xué)校秩序內(nèi)，而要真正做到這一點，主要要靠公辦學(xué)校來解決。當(dāng)然，值得注意的是，為了與流動兒童戶籍所在地的教育考試接軌，所用教材應(yīng)當(dāng)以流動兒童戶籍所在地為主。從當(dāng)下的跨省流動兒童結(jié)構(gòu)來看，多為安徽、四川、江西、河南、湖北、山西、陜西、甘肅等內(nèi)陸省份的兒童，其所用義務(wù)教育階段教材大體相同，因此設(shè)立專門學(xué)?；蛘叻职嘟虒W(xué)比較可行。其二、確立民工子弟學(xué)校合法地位，大力支持其提高的辦學(xué)水平。民工子弟學(xué)校在目前的狀況下，接收了相當(dāng)一部分流動兒童，是公立學(xué)校的必要的、有益的補充。因此，單純的取締和不作為是不合理的。流入地政府和教育行政部門應(yīng)參照本地最低條件的公立學(xué)校的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，給予民工子弟學(xué)校人力財力物力上的支持，當(dāng)然流出地政府也應(yīng)該大力扶植民工子弟學(xué)校，從而提升其的辦學(xué)能力。民工子弟學(xué)校的出現(xiàn)并不是偶然的，長期以來，它承擔(dān)了絕大部分流動兒童的教育任務(wù)，因此，社會各界應(yīng)該給予其支持和愛護，從而促進其辦學(xué)能力的提高。把民工子弟學(xué)校辦成高質(zhì)量運行將在很大程度上促進流動兒童教育問題的解決。其三、堅決制止企事業(yè)單位使用童工現(xiàn)象。長期以來，使用童工現(xiàn)象在很多地方都不同程度地存在。這種現(xiàn)象嚴(yán)重侵犯了兒童的受教育權(quán)，違反了義務(wù)教育法。當(dāng)然，使用童工現(xiàn)象也與童工的監(jiān)護人有關(guān)。因此，流入地政府應(yīng)該追究相關(guān)人員的責(zé)任。與此同時，流入地政府應(yīng)該核查當(dāng)?shù)亓鲃觾和瘮?shù)量、及時了解流動兒童的入學(xué)情況，及時督促其入學(xué)。深入貫徹新修訂的義務(wù)教育法所體現(xiàn)的義務(wù)教育的普及、強制和免費精神。值得注意的是，對于輸入地教育工作者的培訓(xùn)是非常重要的一個環(huán)節(jié)，它是上述措施取得實效的根本保證。培訓(xùn)的主要目的是為了使大家在教育教學(xué)工作中公平地對待流動兒童，切實而有效開展流動兒童教育工作。

輸?shù)卣约跋嚓P(guān)部門應(yīng)當(dāng)以新修訂的《義務(wù)教育法》的頒布實施為契機，積極采取措施推進兩童教育問題尤其是留守兒童教育問題的解決。輸出地政府的的工作重點在于切實解決好留守兒童的入學(xué)以及與此密切相關(guān)的其他問題。留守兒童的教育問題是留守兒童問題的關(guān)鍵組成部分。近年來，留守兒童問題越來越引起社會的關(guān)注。之所以成為問題，與留守兒童由于所處的教育環(huán)境和家庭環(huán)境是分不開的。從教育環(huán)境來看，留守兒童所在地大都是我國經(jīng)濟比較落后的省份或地區(qū)，教育資源配置較差，尤其是今年來隨著教育產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，大量優(yōu)秀的教師流往城市，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校教師隊伍整體素質(zhì)下降，同時農(nóng)村學(xué)校的硬件設(shè)施也不盡人意。整個教育環(huán)境相對較差。從留守兒童所處的家庭環(huán)境來看，由于大多留守兒童或者為隔代撫養(yǎng)或者為單親撫養(yǎng)，家庭教育相對欠缺。這種狀況也大大地削弱了學(xué)校教育的作用。學(xué)費以及辦學(xué)模式單一的問題也是導(dǎo)致留守兒童問題出現(xiàn)的原因。相關(guān)調(diào)查顯示，留守兒童總體學(xué)習(xí)成績相對較差，輟學(xué)或者半輟學(xué)情況比較嚴(yán)重，而且易成為犯罪和受侵害的高危群體。鑒于此，結(jié)合新修訂的義務(wù)教育法，應(yīng)該從以下方面著手，切實解決留守兒童的教育問題，以期促進留守兒童問題的全面解決。其一，加大對農(nóng)村公辦學(xué)校的投入，大力增強農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)能力。新修訂的義務(wù)教育法對確立了義務(wù)教育經(jīng)費保障機制。再一次明確了義務(wù)教育經(jīng)費的“三個增長”；建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的分擔(dān)機制，分項目、按比例分擔(dān)；義務(wù)教育經(jīng)費預(yù)算單列；規(guī)范義務(wù)教育的專項轉(zhuǎn)移支付；設(shè)立義務(wù)教育的專項資金。通過這樣幾個渠道，建立起義務(wù)教育比較完善的經(jīng)費保障機制。對于廣大留守兒童所在地政府和教育部門來說，加大對農(nóng)村學(xué)校的財力和物力投入不再是一句空話。因此，有關(guān)部門應(yīng)該加快對校舍以及教學(xué)設(shè)備、儀器等硬件的建設(shè)，不斷提升公辦學(xué)校的辦學(xué)能力。與此同時，均衡、合理地配置教師力量也是當(dāng)務(wù)之急?？梢酝ㄟ^制定相關(guān)制度來促進城鄉(xiāng)之間優(yōu)秀教師資源的流動。公辦學(xué)校承擔(dān)著留守兒童教育的主要任務(wù)，大力加強農(nóng)村公辦學(xué)校的建設(shè)是搞好留守兒童教育工作的重中之重。其二、建立留守兒童教育監(jiān)管機制。留守兒童是一個特殊的社會群體，因此，建立留守兒童教育監(jiān)管機制是非常必要的。筆者認為，縣鄉(xiāng)應(yīng)該成立相關(guān)機構(gòu)，專門負責(zé)留守兒童的教育監(jiān)管工作。其機構(gòu)設(shè)置應(yīng)該包括縣、鄉(xiāng)、村、學(xué)校四個層級。前三者主要負起監(jiān)督留守兒童的入學(xué)、權(quán)益維護以及流動跟蹤管理等工作。其活動方式應(yīng)該包括定期對留守兒童入學(xué)和學(xué)習(xí)情況進行調(diào)查、對留守兒童監(jiān)護人進行調(diào)查以切實了解其發(fā)展情況并對發(fā)現(xiàn)的問題作出相應(yīng)處理、建立兩童檔案對流動和留守兒童的轉(zhuǎn)接事務(wù)進行管理和開展跟蹤服務(wù)?？梢試L試建立電子學(xué)籍卡系統(tǒng)，制定統(tǒng)一的義務(wù)教育學(xué)籍卡作為其實際接受教育狀況的記錄，先做到卡隨人走，從而準(zhǔn)確了解兩童的實際教育情況。當(dāng)然，這是一個龐大的系統(tǒng)工程，需要政府以及相關(guān)部門協(xié)調(diào)進行。具體到各