現(xiàn)代國家建構(gòu)與土地制度變遷

現(xiàn)代國家建構(gòu)與土地制度變遷

[提要]本文由近年來爭論激烈的《物權(quán)法》中的土地權(quán)屬問題的討論而引起，從現(xiàn)代國家建構(gòu)的角度分析中國的土地制度變遷?，F(xiàn)代國家包括民族－國家和民主－國家的雙重性?！巴恋貧w公”遵循的是民族－國家的邏輯，它為建構(gòu)統(tǒng)一的主權(quán)、強(qiáng)大的中央權(quán)威和對鄉(xiāng)土社會的滲透提供了基礎(chǔ)。但是，民族－國家的持續(xù)性合法基礎(chǔ)來自于國民認(rèn)同。隨著統(tǒng)一的民族－國家的建構(gòu)，農(nóng)民獲得土地權(quán)益的要求愈益強(qiáng)烈。從家庭經(jīng)營到《物權(quán)法》的“地權(quán)屬民”原則，是民主－國家建構(gòu)的邏輯，也是現(xiàn)代國家建構(gòu)中民族－國家與民主－國家達(dá)到相對均衡的產(chǎn)物，它可以建構(gòu)起農(nóng)民對國家的制度化認(rèn)同。[關(guān)鍵詞]現(xiàn)代國家土地制度變遷舉世關(guān)注的《物權(quán)法》立法歷經(jīng)數(shù)載，進(jìn)入程序后數(shù)易其稿。立法時間之久，討論之熱烈，爭議之尖銳，都是創(chuàng)記錄的。這對于將問題引向深入，使這部法律能夠更經(jīng)得起歷史考驗(yàn)，本是一件好事。但遺憾的是，由于異議方一開始就將這一問題上升到意識形態(tài)層面，以“政治正確”的立場說明自己的觀點(diǎn)，從而造成不同意見者的“集體失語”，未能通過學(xué)術(shù)對話將這一討論引向深入并進(jìn)入學(xué)理層面。當(dāng)下，這一意氣性爭論回歸平和，使我們能夠從學(xué)理層面從容討論相關(guān)問題。《物權(quán)法》是明確財(cái)產(chǎn)權(quán)屬，調(diào)整財(cái)產(chǎn)關(guān)系的法律。其中，土地財(cái)產(chǎn)是重要內(nèi)容。涉及到土地財(cái)產(chǎn)爭論的背后實(shí)際上有兩種邏輯支配：一是國家邏輯，即認(rèn)為只有國家才能代表全體人民整體利益，國家所有權(quán)優(yōu)先，以國家為本位；一是國民邏輯，即認(rèn)為土地財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)該更多地由作為國民的農(nóng)民所支配，公民個人的財(cái)產(chǎn)權(quán)也是神圣不可剝奪的。由此可見，在中國，土地制度不僅是經(jīng)濟(jì)制度、法律制度，更涉及政治制度，涉及到對國家的理解。本文試圖從現(xiàn)代國家建構(gòu)的視角，對中國的土地制度變遷作一政治學(xué)探討。一、“土地歸公”：民族-國家的邏輯在討論土地制度之前，必須明確兩個基本概念。一是國家構(gòu)成的三要素，即國家是由政府、人民和土地結(jié)合而成的。二是土地的兩重性，即土地又可分為領(lǐng)土與耕地。國家的三要素與土地的兩重性便會造成復(fù)雜的土地關(guān)系和土地制度。當(dāng)然這種復(fù)雜性只是在進(jìn)入現(xiàn)代國家之后才日益顯現(xiàn)。現(xiàn)代國家是在有明確的領(lǐng)土邊界范圍內(nèi)行使統(tǒng)治權(quán)的國家。[①]凡是一個國家所統(tǒng)轄區(qū)域的土地，可稱之為領(lǐng)土。國家主權(quán)在相當(dāng)程度體現(xiàn)于對其土地的統(tǒng)轄權(quán)。而用于耕種并以此獲得生活資料和收益的土地，則是耕地。擁有一定數(shù)量耕地權(quán)并以此獲得地租的人曾經(jīng)被稱之為地主。領(lǐng)土權(quán)和耕地權(quán)是兩個不同的范疇。前者是政治權(quán)，后者是經(jīng)濟(jì)權(quán)。在傳統(tǒng)社會，都經(jīng)歷過一個分封裂土的時代，耕地的主人同時是某一地方的實(shí)際統(tǒng)治者。最為典型的是西歐封建社會。西歐封建社會被稱之為領(lǐng)主社會，即一個地方的領(lǐng)主同時統(tǒng)轄所領(lǐng)有的土地和居住在土地上的人民。領(lǐng)主、領(lǐng)地之間相互隔絕，互不聯(lián)系。耕種土地的農(nóng)民效忠和依附于領(lǐng)主。領(lǐng)主實(shí)際上是地方的主權(quán)者。中世紀(jì)的西歐正是由一個個獨(dú)立自主、分散分裂的封建領(lǐng)主莊園構(gòu)成的。但隨著現(xiàn)代民族－國家的生長，國家的版圖和疆域擴(kuò)大，中央權(quán)威的建立，領(lǐng)土權(quán)和耕地權(quán)相分離。國家領(lǐng)土由中央政府和各級地方政府所管轄，耕地的主人只是對國家領(lǐng)土內(nèi)的耕地享有支配權(quán)。因此，現(xiàn)代國家的建構(gòu)過程，實(shí)際上是將分散的土地權(quán)力日益集中于國家，形成統(tǒng)一的國家領(lǐng)土主權(quán)的過程。國家通過控制所統(tǒng)轄的土地控制人民，使人民成為具有某一國籍和國家某一地方的居民，或者將某一耕地分配給人民，由此建立起人民對國家的認(rèn)同和依附。列寧因此說過，土地國有化“是資產(chǎn)階級革命的‘最高成就’”。[1]](P396)這種“國有化”實(shí)際上構(gòu)成統(tǒng)一的民族－國家的基礎(chǔ)。與西歐歷史不同，中國不僅早就產(chǎn)生國家，而且國家的框架長期延續(xù)，土地的國有性突出。由此才有“溥天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”之說。但是，在相當(dāng)長時間里，國王對其土地的統(tǒng)轄能力不強(qiáng)，只能以土地分封的方式將土地分封給與自己有血緣關(guān)系的親族管轄。管轄封地者成為實(shí)際的主權(quán)者，既統(tǒng)轄土地，也統(tǒng)轄居住在封地并耕種土地的人口，即所謂“分封裂土”。公元前221年，秦始皇統(tǒng)一中國，決定“不立尺寸之封”，在全國統(tǒng)一推行郡縣體制，由此將領(lǐng)土權(quán)統(tǒng)一集中于國家，由中央政府及其屬下的地方政府管理土地和人口。占有土地的人只是享有耕種土地或通過占有耕地而收益的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，且也需服從國家的統(tǒng)轄。但是，秦始皇統(tǒng)一中國后，地域和人口都大大擴(kuò)展。由于自給自足的自然經(jīng)濟(jì)及交通信息等技術(shù)條件的限制，國家政權(quán)并不能有效地行使對土地和人口的管轄權(quán)。正如韋伯所說：“政權(quán)地域的各個部分，離統(tǒng)治者官邸愈遠(yuǎn)，就愈脫離統(tǒng)治者的影響；行政管理技術(shù)的一切手段都阻止不了這種情況的發(fā)生?！痹趥鹘y(tǒng)中國，國家正式政權(quán)機(jī)構(gòu)到縣一級，縣以下則實(shí)行鄉(xiāng)村自治，即主要由地方精英行使管治權(quán)。而這些地方精英大都是占有耕地較多的地主。領(lǐng)土權(quán)和耕地權(quán)都體現(xiàn)著一種支配關(guān)系。國家對領(lǐng)土的統(tǒng)轄需要相應(yīng)國家機(jī)構(gòu)和暴力機(jī)器，并從所統(tǒng)轄的人口中獲取稅賦和兵役，以維持其統(tǒng)治。地主憑借對耕地的占有而從農(nóng)民手中獲得地租和勞務(wù)。特別是作為國家象征的皇帝既是國家領(lǐng)土主權(quán)者，又是最大的地主，能夠形成強(qiáng)大的專制整合能力，壓抑社會新因素的生長。同時，在分散分裂的鄉(xiāng)土社會，農(nóng)民直接面對的則是地方精英。這些地方精英除了擁有較多土地，能夠行使經(jīng)濟(jì)支配權(quán)以外，同時還能夠得到正式官僚政權(quán)的支持，擁有較高社會威望，是鄉(xiāng)村實(shí)際的主權(quán)者。他們甚至可以處置當(dāng)?shù)厝丝诘纳?，如將那些違背祖訓(xùn)或族規(guī)的人沉塘淹死。一般民眾可能終身都不會面對皇帝，但必須面對地方精英。因此，擁有較多土地的地方精英是傳統(tǒng)國家統(tǒng)治的基礎(chǔ)。當(dāng)然，由于權(quán)力和利益關(guān)系，作為鄉(xiāng)村實(shí)際統(tǒng)治者的地方精英與作為國家統(tǒng)治者的皇帝官僚體系又有一定的利害沖突。但，無論是皇帝官僚體系，還是鄉(xiāng)村地方精英，都是以控制土地為基礎(chǔ)獲得其統(tǒng)治權(quán)。而農(nóng)民耕種土地則必須交納國稅和地租。土地及其附加于土地之上的稅收和地租成為農(nóng)民政治態(tài)度的支配性因素。進(jìn)入近代，中國的重要任務(wù)之一是國家整合，面臨的最大問題是“一盤散沙”的分散分割狀況。造成這種狀態(tài)的重要原因則是以一個個“小主權(quán)者”為中心的“土圍子”的存在，使一般民眾只有家族，而無國族意識。正如馬克思曾經(jīng)形容的：“他們把自己的全部注意力集中在一塊小得可憐的土地上，靜靜地看著整個帝國的崩潰”。孫中山作為現(xiàn)代中國的創(chuàng)立者，注意到要推翻帝制，建立獨(dú)立自主的現(xiàn)代國家，必須喚起民眾。而農(nóng)民則是民眾的主要成員，他們是農(nóng)田的耕作者，卻擁有很少或者沒有土地。為此，他提出“平均地權(quán)”，主張“耕者有其田”。與傳統(tǒng)的均分田地的主張不同，孫中山是從現(xiàn)代國家的角度，將獲得土地作為平等的國民擁有的一項(xiàng)國民權(quán)利。要實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”，就必須在現(xiàn)代國家的建構(gòu)中進(jìn)行土地制度改革，即以國家強(qiáng)制力量為支撐，將地主的土地轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中。對于近代以來的中國來說，土地改革具有雙重性意義。首先是政治動員，推動現(xiàn)代民族－民主國家的建構(gòu)。通過土地改革，使占人口大多數(shù)的農(nóng)民獲得他們最迫切需要的土地，從而爭取到農(nóng)民的支持。亨廷頓對發(fā)展中國家的土地政治有較為深刻的認(rèn)識，他認(rèn)為：“沒有哪一個社會集團(tuán)會比擁有土地的農(nóng)民更加保守，也沒有哪一個社會集團(tuán)會比田地甚少或者交納過高地租的農(nóng)民更為革命。”(P345)土地改革是決定農(nóng)民政治態(tài)度的關(guān)鍵性因素。其次是消滅“小主權(quán)者”，推動國家認(rèn)同。土地改革是借助國家強(qiáng)制性力量對土地的重新分配，在這一過程中，原先擁有較多土地的地主在失去土地的同時，也會失去對鄉(xiāng)村地方的統(tǒng)治權(quán)。由于土地改革需要借助新興國家政權(quán)的力量，農(nóng)民在獲得土地的同時，則會建構(gòu)起對新興國家政權(quán)的認(rèn)同和效忠。孫中山先生注意到農(nóng)民在國民革命中的作用，提出了耕者有其田的主張，但限于條件的制約，沒有能夠?qū)嵤┎⒂行У貏訂T農(nóng)民。而共產(chǎn)黨一崛起，就將農(nóng)民作為革命的依靠力量，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民運(yùn)動。特別是當(dāng)共產(chǎn)黨將革命的重心轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，建立農(nóng)村革命根據(jù)地之后，更是將農(nóng)民作為革命的主體，將土地革命作為革命的主要內(nèi)容。從1927年到1937年的第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭又稱之為土地革命戰(zhàn)爭。在革命根據(jù)地，共產(chǎn)黨以軍事力量為支持，“打土豪分田地”，農(nóng)民不僅獲得了土地，而且成為政權(quán)的執(zhí)掌者，與此同時也成為共產(chǎn)黨的擁護(hù)和支持者。即使在抗日戰(zhàn)爭時期，共產(chǎn)黨也實(shí)行了“減租減息”等有利于農(nóng)民的政策。如毛澤東所說：“中國沒有單獨(dú)代表農(nóng)民的政黨，民族資產(chǎn)階級的政黨沒有堅(jiān)決的土地綱領(lǐng)，因此，只有制訂和執(zhí)行了堅(jiān)決的土地綱領(lǐng)、為農(nóng)民利益而認(rèn)真奮斗、因而獲得最廣大農(nóng)民群眾作為自己偉大同盟軍的中國共產(chǎn)黨，成了農(nóng)民和一切革命民主派的領(lǐng)導(dǎo)者?！闭怯捎谵r(nóng)民的支持，共產(chǎn)黨取得國家政權(quán)。伴隨中華人民共和國的建立，借助國家政權(quán)的力量，更是在全國范圍內(nèi)開展了土地改革運(yùn)動。在中國，土地改革不僅在于其經(jīng)濟(jì)意義，更在于其政治價值，即推動著現(xiàn)代民族－國家的建構(gòu)和統(tǒng)治權(quán)威的確立。首先，土地改革消滅了原先作為“小主權(quán)者”的地主階級，推動土地權(quán)力的集中，促進(jìn)了國家的一體化。土地改革是在新興的政權(quán)主導(dǎo)下進(jìn)行的，在剝奪地主階級土地的同時，原有的經(jīng)濟(jì)控制權(quán)得以集中到國家手中。土地改革與政權(quán)建設(shè)是同步進(jìn)行的。通過土地改革，政府得以壟斷合法使用暴力的權(quán)力。過往的地方精英利用土地的支配權(quán)實(shí)際行使鄉(xiāng)村治理權(quán)的狀況得以改變。同時，土地改革是在國家機(jī)器的支持下進(jìn)行的，是國家分田給農(nóng)民。國家不僅是領(lǐng)土的統(tǒng)轄者，而且成為耕地的分配者。由此確立了國家在鄉(xiāng)村治理體系中的中心和主導(dǎo)地位，打通了長期歷史以來上層統(tǒng)治與下層社會的阻隔，將鄉(xiāng)土社會統(tǒng)合到國家體系中來。正如曾經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)和參與過土改的農(nóng)村政策專家杜潤生先生所評價的，土地改革的歷史意義在于，“徹底推翻鄉(xiāng)村的舊秩序，使中國借以完成20世紀(jì)的歷史任務(wù)：‘重組基層’，使上層和下層、中央和地方整合在一起。使中央政府獲得巨大組織和動員能力，以及政令統(tǒng)一通行等諸多好處。這對于一個向來被視為‘一盤散沙’的農(nóng)業(yè)大國來說，其意義尤為重大?！逼浯?，土地改革的直接受益者是農(nóng)民，而最大的政治收益者則是共產(chǎn)黨。通過分配土地，黨取得了廣大農(nóng)民的政治支持，使共產(chǎn)黨作為一個現(xiàn)代政黨得以將根基延伸于廣闊的鄉(xiāng)村田野。杜潤生先生將其概括為，土地改革是“農(nóng)民取得土地，黨取得農(nóng)民”。[7(p20)土地改革與政黨下鄉(xiāng)幾乎是同時進(jìn)行的。沒有后者，土地改革難以動員和開展，而沒有前者，政黨就不能在廣闊和鄉(xiāng)村田野中建立起穩(wěn)固的組織體系。正是在土地改革中確立了黨組織在鄉(xiāng)村治理體系中的中心和主導(dǎo)地位，并使黨的意志能夠通過龐大的組織網(wǎng)絡(luò)傳遞到鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)有效的政治整合。所以，中國的土地改革實(shí)際上是一場政治革命，它不僅重新分配了土地，更重要的是為建構(gòu)一個權(quán)力集中而又有強(qiáng)大滲透能力的現(xiàn)代民族－國家奠定了基礎(chǔ)。土地改革是在國家強(qiáng)制力量的支持下，將地主的土地轉(zhuǎn)移給農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)了土地的相對國有化，即國家獲得了完整的領(lǐng)土主權(quán)，而耕地的所有權(quán)則歸屬于農(nóng)民。因此，土地改革作為農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的變革，它成功地消滅了一個擁有實(shí)際支配權(quán)的地主階級，卻使國家面對著數(shù)億平分了土地的農(nóng)戶。這些農(nóng)戶雖然在鄉(xiāng)村治理中不具有“小主權(quán)者”的地位，但他們在經(jīng)濟(jì)上畢竟屬于“小私有者”。高度分散的私人利益決定了他們有可能根據(jù)個人利益最大化的邏輯決定其行為，并與國家利益相沖突。因?yàn)?，新中國建立之后的國家主要目?biāo)是工業(yè)化，工業(yè)化所需要的原始積累則需要農(nóng)村和農(nóng)民的支持。這種支持有可能犧牲農(nóng)民利益，從而使農(nóng)民個人行為與國家整體目標(biāo)發(fā)生沖突。從國家目標(biāo)看，土地改革后的分散農(nóng)民中蘊(yùn)含著維護(hù)個人利益的“自發(fā)的資本主義傾向”，需要加以防止。其主要措施就是組織農(nóng)民，實(shí)行集體化。而集體化的基礎(chǔ)性內(nèi)容就是土地資源的集體所有，即將土地的支配權(quán)由分散的農(nóng)民個人手中轉(zhuǎn)移到集體組織手中。本來，土地改革后，農(nóng)村中出現(xiàn)了農(nóng)民自發(fā)地互助合作的現(xiàn)象，這主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要。但是，在隨后的集體化運(yùn)動中，原有分散在農(nóng)民手中的土地資源統(tǒng)一歸屬于公有性質(zhì)的集體組織，實(shí)行農(nóng)村土地集體所有制。1955年11月9日全國人大常委會第24次會議通過的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》第一條規(guī)定：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是勞動農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織，“它統(tǒng)一地使用社員的土地、耕畜、農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料，并且逐步地把這些生產(chǎn)資料公有化”。特別是在集體化運(yùn)動中產(chǎn)生的人民公社，屬于“政社合一”，經(jīng)濟(jì)組織和政權(quán)組織合為一體。雖然土地屬于公社社員集體所有，但實(shí)際支配權(quán)則控制在公社組織中的國家干部和準(zhǔn)國家干部手中。正因?yàn)槿绱?，國家領(lǐng)土和農(nóng)業(yè)耕地具有了前所未有的高度重合性。政權(quán)組織不僅是國家領(lǐng)土的主權(quán)者，而且是農(nóng)業(yè)耕地的主權(quán)者。通過土地的集體所有，國家將原來散落于農(nóng)民手中的土地所有權(quán)高度集中到自己手中，并通過統(tǒng)一控制土地資源整合鄉(xiāng)村，得以使國家權(quán)力滲透到廣闊的鄉(xiāng)土社會，使廣大農(nóng)民成為國家的附著者。農(nóng)民個人行為與國家整體目標(biāo)高度同一化。通過以上論述，可以看出，20世紀(jì)80年代之前的中國土地制度變遷基本上都是圍繞民族－國家的建構(gòu)而展開的。民族－國家的基本邏輯是統(tǒng)一的主權(quán)、強(qiáng)大的中央權(quán)威和對社會的支配力。中國以國家力量推動的土地改革、集體化，實(shí)行“土地歸公”，不僅建立了統(tǒng)一的領(lǐng)土主權(quán)，而且耕地的私權(quán)集中于國家之手。國家不僅有土地的終極所有權(quán)，而且通過各級“代理者”直接支配和控制土地，以此建構(gòu)自己的強(qiáng)大權(quán)威。這一狀況使得牢固建構(gòu)起農(nóng)民的“土地國有”觀念，盡管農(nóng)村土地在法律制度屬于集體所有。[②]二、“地權(quán)屬民”：民主-國家的邏輯20世紀(jì)80年代以后，中國的土地制度發(fā)生了重大變化，這就是政社合一的人民公社體制被廢除，實(shí)行土地的家庭承包經(jīng)營。由家庭經(jīng)營的“責(zé)任田”到《物權(quán)法》對農(nóng)民土地權(quán)屬的確認(rèn)，實(shí)際是順理成章的。但這一順理成章的行為為什么會引起巨大的爭論和完全對立的意見呢？這在于由《物權(quán)法》的農(nóng)民土地權(quán)屬的確認(rèn)遵循的是現(xiàn)代國家的另一邏輯，即民主－國家的邏輯。

現(xiàn)代國家具有雙重性，一是民族－國家，以統(tǒng)一主權(quán)為表征，通常由反映國家整體的中央權(quán)威所代表，強(qiáng)調(diào)國家本位；二是民主－國家，以主權(quán)在民為表征，通常表現(xiàn)為作為國家主權(quán)者的公民權(quán)利，強(qiáng)調(diào)國民權(quán)利，所以又稱之為國民－國家。沒有民族－國家，民主－國家沒有生存空間，沒有民主－國家，民族－國家就缺乏持續(xù)不斷的合法性基礎(chǔ)。因?yàn)槊褡澹瓏业拇嬖冢罱K取決于所在國家的國民對其認(rèn)同與忠誠。否則，民族－國家就會解體和分裂，如前蘇聯(lián)和前南斯拉夫；或者造成政權(quán)更迭和社會動亂。所以，從理論上看，現(xiàn)代國家的雙重性是相輔相成的。但是，在絕大多數(shù)國家，特別是后發(fā)現(xiàn)代化國家，現(xiàn)代國家的建構(gòu)通常是不均衡的，即民族－國家建構(gòu)在先，民主－國家建構(gòu)在后。中國的土地制度變遷大致也反映這一趨勢。在中國，從將地主的土地分配給農(nóng)民，到將農(nóng)民的土地集中到準(zhǔn)國家性的集體組織，實(shí)際上是一步步將農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)及其相應(yīng)的社會權(quán)力集中于國家手中的過程，國家也因此獲得了在鄉(xiāng)村治理中的絕對支配和主導(dǎo)地位。國家通過土地資源的整合而將分散的億萬農(nóng)民整合到國家體系中來。農(nóng)民一旦離開土地，也就失去了生存的可能。但是，土地改革后的土地歸公及其國家化，在一定程度上是以抑制甚至消滅農(nóng)民的個人性為條件的。農(nóng)民是具體的個人，要抑制甚至消滅農(nóng)民的個人性，建構(gòu)起農(nóng)民對國家的長期認(rèn)同，則需要國家滿足農(nóng)民的需求。因?yàn)?，依附與保護(hù)的對等性是維持政治認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)有效整合的基礎(chǔ)。在集體化初期，農(nóng)民交出土地的同時，也充滿了生活日益改善的預(yù)期。但是，隨著時間的推移，有相當(dāng)部分農(nóng)民的預(yù)期未能實(shí)現(xiàn)。特別是國家對土地資源的控制在相當(dāng)程度上是為了更有效地從農(nóng)村獲得產(chǎn)品。先國家，后集體，再個人的分配格局造成農(nóng)民的勞動與收益的不對等性。從農(nóng)民的個人期盼看，他們渴求的是勞動與收益的對等。農(nóng)民要求土地改革，有一份屬于自己的土地，從根本上說是為了滿足農(nóng)民這一渴求。正如馬克思曾經(jīng)說過的，“土地的占有是勞動者對本人的勞動產(chǎn)品擁有所有權(quán)的一個條件?！钡牵恋氐募w所有，特別是在此基礎(chǔ)上的共同勞動與集體經(jīng)營，使農(nóng)民這一渴求的滿足受到限制。從某種意義上說，這也抵消了土地改革的積極成果。為此，農(nóng)民力圖尋求新的方式，獲得對土地的經(jīng)營權(quán)并長期不變，以使他們的勞動能夠盡可能與收益相對等。從根本上說就是要重新獲得土地主人的地位。面對農(nóng)民的期盼，國家也對其土地資源歸屬和支配絕對國家化的政策作了適當(dāng)調(diào)整。1950年代中期，隨著農(nóng)業(yè)合作社規(guī)模的擴(kuò)大，農(nóng)民便提出了將勞動與報(bào)酬直接聯(lián)系的包產(chǎn)要求。如安徽的一些農(nóng)村提出包工包產(chǎn)，四川、廣東一些地方試行“包產(chǎn)到戶，地跟人走”，浙江采用了“按勞分田，包產(chǎn)到戶”。[10]1960年代初，由于大饑荒，安徽省大規(guī)模試行包工包產(chǎn)，以增強(qiáng)農(nóng)民的生產(chǎn)責(zé)任心，調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極，并將農(nóng)民包工包產(chǎn)的田地稱之為“責(zé)任田”。這一做法得到中央高層一定程度的默認(rèn)。雖然，這一做法后來被視為“走資本主義道路”而遭到批判和壓制，但中央也不得不正視農(nóng)民對土地經(jīng)營和收益權(quán)的渴求。早在1958年人民公社建立前夕，中共中央就發(fā)布了《關(guān)于合作社社員的自留地和家庭副業(yè)收入在社員總收入中應(yīng)占比例的意見》，認(rèn)為“合作社留給社員以一定比例的自留地，鼓勵社員發(fā)展喂豬和其他家庭副業(yè)，適當(dāng)照顧社員個人利益，這一政策是正確的，并已收到顯著成效?！盵11]1961年，中共中央提出《農(nóng)村人民公社工作條例》以及相應(yīng)的規(guī)定，最終確立了“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制，生產(chǎn)經(jīng)營和土地收益的基本單位為生產(chǎn)小隊(duì)，由此承認(rèn)農(nóng)民勞動與其收益對等的一定合理性。特別是規(guī)定公社社員可以可以擁有自留地，“自留地一般占當(dāng)?shù)馗孛娣e的百分之五，長期歸社員家庭使用?！薄吧鐔T自留地的農(nóng)產(chǎn)品，不算在集體分配的產(chǎn)量和口糧以內(nèi)，國家不征公糧，不計(jì)統(tǒng)購?！盵12](P636)這就意味著，自留地上的收獲完全歸農(nóng)民所有。盡管“自留地”曾經(jīng)被作為“資本主義道路”的內(nèi)容受到批判，但這一土地制度一直被延續(xù)下來。這說明，即使在人民公社這一土地支配權(quán)絕對國家化的時期，農(nóng)民也擁有有限的土地支配權(quán)，同時也使農(nóng)民有一定的自主生產(chǎn)的空間。當(dāng)然，農(nóng)民的自留地十分有限，而且限制在家庭副業(yè)方面，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足農(nóng)民的基本生產(chǎn)和生活的需要。但是，自留地的存在更重要的意義在于，農(nóng)民在自留地的生產(chǎn)積極性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于在集體大田里的生產(chǎn)積極性。這種積極性不斷激發(fā)和推動著農(nóng)民要求獲得對集體大田的自主經(jīng)營和收益權(quán)。正因?yàn)槿绱耍?970年代末1980年代初，中國農(nóng)村興起了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村改革。改革的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是“分田到戶，家庭經(jīng)營”。農(nóng)村改革被視之為“第二次土地改革”。與土地改革的共同之處在于，通過土地歸屬的改變，滿足了農(nóng)民對勞動與收益對等性的要求。共產(chǎn)黨在賦予農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)的同時，也獲得了農(nóng)民的認(rèn)同和支持。這一改革鞏固了共產(chǎn)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。“分田到戶”的農(nóng)村改革與土地改革也有所不同。土地改革調(diào)整的是地主與農(nóng)民的土地關(guān)系，農(nóng)民獲得了土地的所有權(quán)及其相應(yīng)的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)。而農(nóng)村改革調(diào)整的則是國家與農(nóng)民的關(guān)系，農(nóng)民獲得的只是土地的經(jīng)營權(quán)和相應(yīng)的收益權(quán)。農(nóng)村改革后，土地仍然屬于集體所有，國家仍然對土地具有支配性地位。農(nóng)村改革中農(nóng)民所獲得的土地被稱之為“責(zé)任田”和“承包地”?！柏?zé)任田”有兩方面涵義，一方面意味著農(nóng)民獲得土地經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，成為土地的主人；另一方面農(nóng)民獲得土地經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)的前提是對國家和集體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，如完成各種政府任務(wù)、不得拋荒等?！俺邪亍币舶▋煞N涵義：一方面是農(nóng)民在承包期限內(nèi)有自主經(jīng)營權(quán)；另一方面是農(nóng)民必須若干年一次從集體手中獲得承包地的資格，其承包年限則由國家相關(guān)政策所規(guī)定，如土地承包期“三十年不變”。因此，農(nóng)村改革建立了國家與農(nóng)民的新型關(guān)系，使農(nóng)民獲得了一定的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，但集體和國家仍然對土地具有決定意義的支配權(quán)，并使得政府和干部在鄉(xiāng)村治理中仍然具支配性的主導(dǎo)地位。這種主導(dǎo)地位保證了國家對鄉(xiāng)村的控制性整合，但是也難以避免政府權(quán)力對農(nóng)村社會的無限制滲透。這種無限制滲透又有可能超越農(nóng)民可以承受的限度，損害農(nóng)民利益。20世紀(jì)80年代初中期，農(nóng)民從分田到戶的農(nóng)村改革中獲得較大收益，國家也獲得較多農(nóng)產(chǎn)品。但進(jìn)入20世紀(jì)90年代，各種政府任務(wù)迅速增多，而對于以農(nóng)業(yè)為主的地方來說，完成各種政府任務(wù)所需要的財(cái)政來源卻較少。為了完成各種政府任務(wù)及其支付完成任務(wù)的成本，農(nóng)民所要繳納的稅費(fèi)迅速增多。盡管中央政府“三令五申”，并劃定了農(nóng)民負(fù)擔(dān)不能超過他們收入的5%的“高壓線”，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然是有增無減。這些負(fù)擔(dān)得以下派的重要依據(jù)就是農(nóng)民的“責(zé)任田”和“承包地”。換言之，農(nóng)民分得了“責(zé)任田”和“承包地”，也就要承受各種說不清、道不明的稅費(fèi)。這些稅費(fèi)負(fù)擔(dān)甚至已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出農(nóng)民從田地上的收益。為此，他們中的許多人只有自動放棄土地，外出務(wù)工。農(nóng)民本是最熱愛土地的，他們放棄土地而出走他鄉(xiāng)，與附加在土地上的負(fù)擔(dān)過重有密切關(guān)系。而當(dāng)他們疏離自己最熱愛的土地之時，也有可能疏離曾經(jīng)分給他們土地的國家，并給鄉(xiāng)村治理帶來新的問題。這就是原來依靠支配土地來管理民眾的治理方式受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，是工業(yè)化和城市化的擴(kuò)張，由此帶來大量農(nóng)田的占用。這些農(nóng)田的自然稟賦一般較好，特別是轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地后，其價值急劇提升。但農(nóng)民從農(nóng)田轉(zhuǎn)讓中從所獲收益卻甚少。其重要原因就在于農(nóng)田的轉(zhuǎn)讓方式是以“征地”的方式進(jìn)行的。各級政府可以“公共建設(shè)”或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要以較低的價格從農(nóng)民手中征用土地，而農(nóng)民沒有討價還價的制度性可能。即征地是一種政府的單邊行為，作為田地經(jīng)營者的農(nóng)民處于被動地位。他們的土地被征用后，容易出現(xiàn)得不到合理補(bǔ)償和報(bào)償?shù)那闆r，使他們成為失地便失業(yè)和失保的“無地農(nóng)民”。農(nóng)民是因?yàn)槟軌颢@得給他們帶來收益的土地而認(rèn)同于國家，一旦失去能夠給他們帶來收益的土地，他們與國家的關(guān)系就有可能疏遠(yuǎn)，甚至相對立。20世紀(jì)90年代下半期，因隨意征用土地而發(fā)生的農(nóng)民與政府相對抗的群體性事件不斷增多。土地及其收益決定著農(nóng)民對國家的向背。隨著現(xiàn)代國家的建構(gòu)，需要重新構(gòu)造農(nóng)民與土地、農(nóng)民與國家的關(guān)系。在早期現(xiàn)代國家建構(gòu)時期，民族－國家的整體利益需要將分散的權(quán)力集中以及犧牲一部分人利益，使他們承擔(dān)著更多的義務(wù)和責(zé)任。但是，隨著民主－國家的建構(gòu)，愈來愈要求根據(jù)公民的平等權(quán)利構(gòu)造公民社會，尋求新的政治合法性基礎(chǔ)。恩格斯對于十八世紀(jì)末拿破侖以民法典的形式將農(nóng)民的土地權(quán)利確定下來并獲得農(nóng)民“狂熱的”“民族感”有過精當(dāng)?shù)脑u價：“自從他們根據(jù)財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)占有了一塊法國土地以來，對他們就有了重大意義?！盵13]作為現(xiàn)代國家創(chuàng)立者的孫中山之所以比簡單提出“均田”主張的前人先進(jìn)，就在于他不僅是賦田于民，而且賦權(quán)于民，將土地作為農(nóng)民的平等國民權(quán)利，以此獲得農(nóng)民對現(xiàn)代國家的認(rèn)同。近百年以來，在以工業(yè)化為主導(dǎo)的民族－國家建構(gòu)中，農(nóng)民的土地權(quán)利尚未切實(shí)得到保障。隨著民主－國家的建構(gòu)，需要切實(shí)保障農(nóng)民的土地權(quán)利，將農(nóng)民對土地的經(jīng)營和收益由“責(zé)任田”向“權(quán)利田”轉(zhuǎn)變，以國家賦予農(nóng)民土地權(quán)利來重新建構(gòu)農(nóng)民的土地主人地位及對國家的認(rèn)同。當(dāng)他們依照國家法律行使土地權(quán)利并履行相應(yīng)義務(wù)的同時就會認(rèn)同于國家而不是對抗。農(nóng)民也因此可能在現(xiàn)代化進(jìn)程中由潛在的反叛者變?yōu)橹贫鹊闹С终?，從而成為國家治理的積極力量。所以，《物權(quán)法》將農(nóng)村土地權(quán)更多地歸屬于農(nóng)民個人，并不損害國家整體利益。恰恰相反，它將促成農(nóng)民對國家的制度化認(rèn)同。首先，