我國公共服務(wù)供給不足的財政因素分析與對策探討

我國公共服務(wù)供給不足的財政因素分析與對策探討

一、提供公共服務(wù)：公共財政的基本職責(zé)

(一)公共服務(wù)提供：市場失靈。

經(jīng)濟(jì)學(xué)原理告訴我們，導(dǎo)致市場運(yùn)轉(zhuǎn)失靈的基本原因，在于價格信號并非總是能充分地反映社會邊際效益和社會邊際成本。一個突出的例子就是“公共產(chǎn)品或服務(wù)”(publicgoodsorservice)。這類物品或服務(wù)是向整個社會共同提供的。全體社會成員聯(lián)合消費(fèi)，共同受益。即它具有效用的非分割性；一個或一些社會成員享受這些物品或服務(wù)，并不排斥、妨礙其他社會成員同時享用。即它具有消費(fèi)的非競爭性；它在技術(shù)上沒有辦法將拒絕為其付款的社會成員排除在受益范圍之外。即它具有受益的非排他性。社會治安、環(huán)境保護(hù)、公路修建等，便是這類物品或服務(wù)的突出代表。具有如此特點的物品或服務(wù)，顯然不同于一般的物品或服務(wù)：消費(fèi)者不愿為此付出價格，企業(yè)不愿也無能力生產(chǎn)或提供，市場也無法通過供求雙方的力量為其求得一種均衡價格。之所以如此，恰恰在于私人邊際效益和社會邊際效益、私人邊際成本和社會邊際成本在這類物品或服務(wù)上發(fā)生了分離，或說是這類物品或服務(wù)的社會邊際效益大于社會邊際成本。在這種條件下，市場顯然不能按照有效的產(chǎn)量水平供給這類物品或服務(wù)。市場機(jī)制的作用既然在公共產(chǎn)品或服務(wù)上發(fā)生失靈，它的生產(chǎn)或提供自然要另辟他徑——非市場的方式，既政府提供，而國家財政又是政府提供的基本形式(高培勇、楊之剛、夏杰長、楊志勇，2006)。

(二)公共財政的特征必然要求財政政策以提供公共服務(wù)為己任。

關(guān)于公共財政的定義和特征，我國國內(nèi)一些專家與學(xué)者的看法還不盡一致，但主流的思想是把它與市場經(jīng)濟(jì)聯(lián)系在一起的，認(rèn)為它是在市場經(jīng)濟(jì)條件下國家提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的分配活動或分配關(guān)系，是滿足社會公共需要的政府收支模式或財政運(yùn)行機(jī)制模式，是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財政類型，是市場經(jīng)濟(jì)國家通行的財政體制和財政制度(張馨，1999；高培勇，1999)。他們還對公共財政的特征做了概括，如公共性、非盈利性、法制化和收支行為規(guī)范化。但深入分析，公共財政的所有特征都離不開公共性，即滿足社會公共需要。

公共性是公共財政的靈魂。滿足公共需要是公共財政的出發(fā)點，自然地也是財政政策的立足點。只要我們承認(rèn)是在搞公共財政，就必然要求財政政策向公共需要或公共服務(wù)方面傾斜。即使是部分財政資金仍然投向經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，也只是為了做大財政收入這塊“蛋糕”，為了更好地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，或者是為了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)更有效地提供來創(chuàng)造一個經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

此外，公共財政是與公共服務(wù)型政府相對應(yīng)的。政府職能決定財政職能。建設(shè)型政府對應(yīng)的是建設(shè)型財政。我國正在實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)換，已經(jīng)明確要建設(shè)公共服務(wù)型政府，其最本質(zhì)的體現(xiàn)就是以公民利益、公民權(quán)利為本，以為公民服務(wù)作為其職能的出發(fā)點和歸宿。據(jù)此，我們可以確定地說，公共財政正是公共服務(wù)型政府在財政領(lǐng)域的集中體現(xiàn)，公共財政制度建設(shè)也就必然成為公共服務(wù)型政府建設(shè)的重要前提和內(nèi)容。財政制度決定財政政策。公共財政制度的確定客觀上要求財政政策以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為基本的出發(fā)點。總之，公共財政的主要用途應(yīng)是生產(chǎn)或：提供公共物品和公共服務(wù)(國防、環(huán)境、公共衛(wèi)生、教育、科研等)和在市場失靈(包括宏觀和微觀)時進(jìn)行調(diào)整，而不是用于那些能靠市場調(diào)節(jié)資源的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項目。在公共財政的框架下，實現(xiàn)財政政策由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型的轉(zhuǎn)型勢在必然。

（三)社會主義生產(chǎn)目的也決定了要把提供公共服務(wù)作為財政政策的出發(fā)點。

政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理告訴我們，社會主義生產(chǎn)的目的在于要最大限度地滿足全體人民日益增長的物質(zhì)文化生活的需要。但滿足人們需要的資源和財富總是有限的，要使有限的資源和財富盡可能地滿足人們的需要，關(guān)鍵是要有效地配置這些資源和財富。合理的資源配置機(jī)制是經(jīng)濟(jì)行為符合效率的初始要求。毫無疑問，市場機(jī)制是經(jīng)濟(jì)主體有效運(yùn)行的基本要素。

但是，市場不是萬能的，市場失靈是一種常態(tài)，市場機(jī)制只能有效率地提供具有排他性和競爭性的私人物品和私人服務(wù)，滿足社會成員的私人需要。對滿足社會成員的公共需要則無法有效充分滿足，而公共需要又是每個社會成員所必需的，比如，公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、社會秩序、法律制度和生態(tài)環(huán)境等。既然市場機(jī)制無法有效提供，就只能通過某種非市場機(jī)制來提供。與非市場機(jī)制對應(yīng)的是政府機(jī)制，在我國主要又是財政機(jī)制。因此，在市場經(jīng)濟(jì)下，公共財政就是要求政府通過非市場機(jī)制提供公共物品和公共服務(wù)來滿足社會公共需要的分配活動，自然地，財政政策也要以提供公共服務(wù)作為其出發(fā)點。

二、公共服務(wù)的短缺且不均等：中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨最大挑戰(zhàn)

近十年來，我國財政收入持續(xù)快速增長，國家對公共服務(wù)的投入力度也在不斷加大，初步形成了文化、教育、科技、衛(wèi)生、就業(yè)與社會保障和國防等全方位公共服務(wù)體系，公共服務(wù)總量有了較大增長?？傮w來看，我國公共服務(wù)的水平處于中下等收入國家行列。如國際上通常運(yùn)用人類發(fā)展指數(shù)(HDI)來表示整個社會的發(fā)展?fàn)顩r，中國的HDI排名是不斷攀升的。1991年HDI為，排名世界第111位，2001年HDI為，首次超過世界平均水平，排名世界第87位，2003年HDI為，排名上升到第83位(UNDP，2005)。但由于我國財政在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的支出居高不下，加上歷年來政府體制改革走不出“黃宗羲定律”的怪圈，行政管理費(fèi)支出不斷增長，導(dǎo)致公共服務(wù)方面的支出不足且嚴(yán)重不均等的問題十分突出。

(一)公共衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展明顯滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展且嚴(yán)重不均等。

我國公共衛(wèi)生支出不足。從圖1可以看出，我國政府對衛(wèi)生事業(yè)的投入是不斷增加的。但相比私人衛(wèi)生支出，政府衛(wèi)生支出的增加是較為緩慢的，而且從1990-2003年，政府衛(wèi)生支出占GDP的比重呈現(xiàn)下降趨勢，與此同時，私人衛(wèi)生支出占GDP的比重呈現(xiàn)快速攀升趨勢。另據(jù)世界銀行提供的數(shù)據(jù)，1990—1998年期間，世界公共衛(wèi)生支出占GDP的比重為%，其中低收入國家為%，中等收入國家為%，高收入國家為%，而我國2003年政府衛(wèi)生支出占GDP的比重還只有%左右，僅為低收入國家的55%(夏杰長，2005)。

下面是衛(wèi)生部部長高強(qiáng)2005年7月1日在中央宣傳部和中共北京市委等聯(lián)合主辦的形勢報告會上提供的一組數(shù)據(jù)：2003年全國衛(wèi)生總費(fèi)用為6598億元，占GDP的%，達(dá)到發(fā)展中國家的較高水平，但其中政府投入僅占17%，企業(yè)、社會單位負(fù)擔(dān)占27%，其余56%由居民個人支付。在歐洲發(fā)達(dá)國家，醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用約占GDP的%，其中的80%-90%由政府負(fù)擔(dān)。即使是美國那樣市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)高度市場化的國家，政府衛(wèi)生支出也占到整個社會醫(yī)療衛(wèi)生支出的%(2003年)。與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近國家相比，泰國政府投入占%(2000年)，墨西哥占33%(2002年)，都大大高于我國的水平。由于政府投入水平過低，醫(yī)院運(yùn)行主要靠向患者收費(fèi)，從機(jī)制上出現(xiàn)了市場化的導(dǎo)向，群眾負(fù)擔(dān)過重，看病難是長期存在的突出問題(高強(qiáng)，2005)。

2.公共衛(wèi)生服務(wù)指標(biāo)偏低。衡量公共衛(wèi)生服務(wù)的指標(biāo)有很多，如人均衛(wèi)生保健支出、嬰兒死亡率、每千人擁有的醫(yī)生數(shù)、享受衛(wèi)生設(shè)施人口比重。根據(jù)世界銀行《2001年世界發(fā)展指標(biāo)》提供的數(shù)據(jù)，我國的這些指標(biāo)大多低于中低收入國家，甚至有些指標(biāo)低于低收入國家(見表1)。

3.公共衛(wèi)生服務(wù)的供應(yīng)不均等。我國公共衛(wèi)生服務(wù)不僅僅是投入不足和水平不高的問題，更主要的挑戰(zhàn)是醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不合理，衛(wèi)生服務(wù)的提供嚴(yán)重不均等，特別農(nóng)村和城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)落后的狀況十分嚴(yán)重。根據(jù)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和群眾承受能力，我國的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)應(yīng)該走低水平、廣覆蓋的路子，理應(yīng)為廣大人民群眾提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。但我國的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展卻走了一條高水平、低覆蓋的路子，高新技術(shù)、優(yōu)秀衛(wèi)生人才基本上都集中在城市的大醫(yī)院，農(nóng)村和城市社區(qū)缺醫(yī)少藥的局面沒有根本扭轉(zhuǎn)。特別是醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)體制的市場化改革，削弱基礎(chǔ)公共醫(yī)療的保障力度，也加深了城鄉(xiāng)間的衛(wèi)生服務(wù)不平等程度。

以農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給為例。1993年，我國政府提出“發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度”。經(jīng)過十幾年的試點和恢復(fù)重建，至2003年，合作醫(yī)療計劃的覆蓋面仍只有10%多點，農(nóng)民受到的醫(yī)療保障還比較薄弱，絕大多數(shù)農(nóng)民被排斥在現(xiàn)有的醫(yī)療保障制度之外。據(jù)有些學(xué)者的估算，占全國70%以上的農(nóng)村人口僅擁有全國大約30%的衛(wèi)生資源，而占全國30%的城市人口卻擁有全國70%以上的衛(wèi)生資源。少數(shù)人過度的醫(yī)療保健消費(fèi)，而相當(dāng)部分農(nóng)民甚至還難以享受基本的醫(yī)療保健。2000年世界衛(wèi)生組織對191個成員國醫(yī)療衛(wèi)生公平性的評價中，中國排在倒數(shù)第四位(丁元竹，2004)。

(二)財政對教育整體投入嚴(yán)重不足且教育資源的配置很不均衡。

我國教育事業(yè)雖然有了長足的發(fā)展，但政府投入仍然有較大缺口，滿足不了居民特別是貧困家庭對教育服務(wù)的需求。改革開放以來，我國教育公共服務(wù)取得了明顯的進(jìn)展。如2004年學(xué)齡兒童凈入學(xué)率上升到%，初中畢業(yè)生升學(xué)率達(dá)到%，高中升高等院校達(dá)%，進(jìn)入了國際公認(rèn)的高等教育大眾化的初級階段。但2002年、2003年和2004年國家財政對教育的投入占當(dāng)年GDP的比重分別是%、%和%(以上數(shù)據(jù)均根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒(2005年)》和《中國財政年鑒(2005年)》計算)。這一比重遠(yuǎn)低于1993年中共中央、國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》所確定的4%的目標(biāo)，距離國際一般水平更有很大差距。據(jù)有些學(xué)者提供的資料，國際平均教育投入占GDP的比例為%，其中，發(fā)達(dá)國家為%發(fā)展中國家為4%。從教育支出占財政總支出的比重來看，我國1995年這一比重達(dá)到%，2003年下降為%，已經(jīng)低于我國規(guī)定的15%的目標(biāo)，與國際上發(fā)展中國家比較屬于較低水平，如韓國(1997年)為%，泰國(2000年)為%，墨西哥(1999年)為%(安體富，王海勇，2005)。財政對教育整體投入嚴(yán)重不足的直接后果就是城里的孩子上學(xué)主要由家庭自己負(fù)擔(dān)，農(nóng)村教育實際上在很大程度上就是農(nóng)民自己辦教育，義務(wù)教育的福利性和公平性受到了損害，不少城市貧困家庭和農(nóng)村地區(qū)的孩子無法接受最基本的教育。

2.教育服務(wù)水平的地區(qū)差異很大，農(nóng)村義務(wù)教育特別落后。我國教育差距的嚴(yán)重程度和拉大的速度在許多方面比經(jīng)濟(jì)的差距更大、更明顯。東部3市(北京、天津、上海)與西部5省區(qū)(廣西、貴州、云南、甘肅和青海5省區(qū))農(nóng)村居民人均消費(fèi)水平的差距從1995年的倍擴(kuò)大到2002年的倍，而同期的農(nóng)村人均教育支出的差距則從倍擴(kuò)大到了倍。生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的差距也被拉得很大。1995-2002年，東部3市與西部5省區(qū)小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的差距從倍擴(kuò)大到了倍，普通初中生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的差距從倍擴(kuò)大到倍(李斌，2005)。導(dǎo)致這種差距不斷擴(kuò)大的原因是多方面的，但不合理的財政體制與財政政策是其重要因素。我國的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，實行的是在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的體制，簡稱“以縣為主”的管理體制。我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異很大，實行“以縣為主”管理體制必然造成地區(qū)間基礎(chǔ)教育的投入差異更進(jìn)一步拉大的趨勢。在這種體制下，我國的基礎(chǔ)教育資金絕大部分是由縣鄉(xiāng)財政負(fù)擔(dān)，在基層財政缺乏必要融資渠道和經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)差異很大的條件下，其實施的結(jié)果必然是教育公共投入不足，而且城鄉(xiāng)差距、地區(qū)不平等程度呈擴(kuò)大趨勢(李茂生，陳昌盛，2005)。

(三)對科學(xué)技術(shù)公共服務(wù)投入力度不夠。

在知識經(jīng)濟(jì)時代，從某種程度上講，國家競爭力就是科技競爭力?？萍几偁幜Φ膹?qiáng)弱取決于科技體制和科技投入的程度。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒(2005年)》有關(guān)數(shù)據(jù)計算，我國歷史上科技投入占GDP的比重最高是1960年為%，以后逐年下降，1998年降為%，隨后稍有上升，到2004年增長到了%，但與我國有關(guān)法律規(guī)定研究與開發(fā)科技經(jīng)費(fèi)(R&D)占GDP的%的要求還有一定差距。從國際比較來看，科技經(jīng)費(fèi)占GDP的比重，我國高于發(fā)展中國家，但是又低于發(fā)達(dá)國家，如日本(1993年)為%，美國(2000年)為%，德國(1998年)為%，法國(1997年)為%，英國(1999年)為%(余天心、王石生，2004)。

(四)政府在提供就業(yè)服務(wù)方面存在差距的明顯。

就業(yè)是民生之本，較充分的勞動就業(yè)是全面建設(shè)小康社會的基本要求。充分就業(yè)歷來就是市場經(jīng)濟(jì)國家宏觀調(diào)控的四大目標(biāo)之一。居高不下的失業(yè)率是誘發(fā)社會不穩(wěn)定、影響經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要因素，具有明顯的負(fù)外部性。財政的一個基本職能就是矯正負(fù)外部性。從這個意義上講，國家財政有責(zé)任提供就業(yè)機(jī)會和解決因失業(yè)而引發(fā)的生活問題。所以，國家財政為勞動者提供÷定的就業(yè)服務(wù)和基本的失業(yè)保障是一個義不容辭的責(zé)任(馮彥明，夏杰長，2004)。

當(dāng)前我國失業(yè)問題的嚴(yán)峻性有目共睹，理應(yīng)把增加就業(yè)和降低失業(yè)率作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)和各級政府工作的重中之重。隨著社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，中國正面臨著日益嚴(yán)峻的就業(yè)形勢。勞動年齡人口數(shù)量的快速增長，農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移速度的加快以及城鎮(zhèn)下崗職工再就業(yè)難度的加大，使得城鎮(zhèn)失業(yè)現(xiàn)象日益嚴(yán)重。1991年底，全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為萬人，失業(yè)率達(dá)%。到2004年底，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)達(dá)到827萬人，登記失業(yè)率達(dá)%(見圖2)。由于我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率主要是通過勞動部門所進(jìn)行的失業(yè)登記所得到的，這只是從一個側(cè)面反映了失業(yè)情況，因而很難全面反映真實的失業(yè)狀況。據(jù)國內(nèi)有關(guān)學(xué)者估算，考慮各種隱性失業(yè)因素，中國城市實際失業(yè)率大約在8%—10%之間(夏杰長，李勇堅，姚戰(zhàn)琪，2005)。

(五)社會保障公共服務(wù)面臨嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。

社會保障是現(xiàn)代社會實現(xiàn)社會公平的基本要求，也是社會穩(wěn)定的重要支柱。在西方發(fā)達(dá)國家，政府是社會保障一個重要的責(zé)任主體，社會保障是財政支出中一個大項。我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，建立一個完善的社會保障體系顯得日益迫切和重要。近些年，我國社會保障事業(yè)取得了重大進(jìn)展。如建立了國有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險和城鎮(zhèn)居民最低生活保障的“三條保障線”制度，建立了以養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險為主要內(nèi)容的社會保險體系，社會保障覆蓋面正在不斷擴(kuò)大，社會保險管理的社會化程度在不斷提高。

不過，無論是與國際上同等發(fā)達(dá)程度的國家相比，還是廣大人民對社會保障基本服務(wù)需求相比，我國社會保障事業(yè)的發(fā)展還是相當(dāng)落后的。一是社會保障支出總量不足、資金缺口大和歷史欠賬多的問題。比如，我國財政用于撫恤和社會福利的支出雖然從1952年的億元到2004年逐年增長為億元，但是，這項支出占財政總支出的比重，除了1965年達(dá)到%以外，五十多年來始終徘徊在1%-2%之間，2000年、2001年和2004年分別為%、%和%(余天心、王石生，2004；國家統(tǒng)計局，2005)。二是社會保障的公平性不夠，如社會保障覆蓋面還比較有限，不能滿足更多的社會成員對社會福利與保障的要求，特別是最需要提供社會福利的廣大農(nóng)村地區(qū)和一些弱勢群體還難以享受到社會保障的陽光。據(jù)統(tǒng)計，截至2004年，我國有2610萬農(nóng)村人口年人均收入不足668元，4977萬農(nóng)村人口年人均收入不足924元，他們處于絕對貧困線與相對貧困線水平。同時，我國每年出現(xiàn)數(shù)百萬失地農(nóng)民，目前總量已達(dá)4000萬—5000萬人(高尚全，2005)。如果不能采取有效措施解決這些弱勢群體的社會保障問題，使他們業(yè)有所就、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、貧有所濟(jì)，必然會影響到社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的長期可持續(xù)發(fā)展。

三、我國公共服務(wù)短缺的原因：從公共財政視角分析

財政支出的經(jīng)濟(jì)建設(shè)偏好制約了有限的財政資金對公共服務(wù)的投入。我國正處于計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，再加上前幾年實施的積極財政，財政職能依然有濃重的建設(shè)性財政特征，經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)支出的比重仍然很高，歷年來占國家財政支出比例最大(見表2)。

2.公共財政制度性缺陷特別是民主財政機(jī)制的缺失導(dǎo)致公共服務(wù)的偏好得不到滿足。公共服務(wù)供給不足固然源于我國經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，財政特別是地方財政還很困難，但民主財政原則和財政透明度的缺失也是不可忽略的重要原因。財政的民主化是指財政事務(wù)的處理應(yīng)按照民主程序進(jìn)行。財政的民主化過程，是社會成員的公共需要得到充分反映的過程，是對公民在財政事務(wù)上的意見得到政府回應(yīng)，政府財政行為受到公民監(jiān)督的過程(中國社會科學(xué)院財政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所課題組，2006)。在沒有財政民主化和財政透明度的情況下，財政支出這種公共決策行為就很容易演變?yōu)閭€別領(lǐng)導(dǎo)的“隨意”安排，政府預(yù)算支出不是以納稅人的偏好來進(jìn)行，而是取決于領(lǐng)導(dǎo)的個人偏好，領(lǐng)導(dǎo)的偏好未必與納稅人的偏好保持一致。比如，領(lǐng)導(dǎo)偏好的可能是“政績最大化”，而納稅人偏好的是民生的滿足和福利最大化。在缺乏對財政支出的民主約束和監(jiān)督的時候，領(lǐng)導(dǎo)的偏好很有可能偏離納稅人的偏好，基本公共服務(wù)在預(yù)算支出中難以得到有效的保障。

3.現(xiàn)行的政績考核機(jī)制導(dǎo)致了地方政府支出對公共服務(wù)投入的必然忽略。發(fā)展是硬道理。但發(fā)展指標(biāo)有“硬指標(biāo)”和“軟指標(biāo)”之分。國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政稅收收入這類指標(biāo)，屬于“硬指標(biāo)”；而公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、基礎(chǔ)教育、社會治安、城市污水處理、每萬元生產(chǎn)總值能耗這類指標(biāo)，屬于“軟指標(biāo)”。長期以來，我們大體上是以GDP、財稅收入、招商引資這樣的硬指標(biāo)來考核地方政府的政績的，這樣的考核指標(biāo)體系必然誘導(dǎo)地方政府“重投資、輕民生”(夏杰長，2004)。中國是一個投資主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長的國家。只有投資上去了，GDP和稅收收入的增長才能有保證。而民生問題的解決需要一個較長的周期，不能“立竿見影”，對它的投入既不能直接拉動GDP和稅收收入的增長，也凸顯不了本屆政府任期內(nèi)(如5—10年)的政績。利益決定行動。這樣的政績考核機(jī)制決定了地方政府天然地“親近”GDP和稅收收入的增長，而疏忽基本公共服務(wù)的投入。

四、優(yōu)化我國財政支出結(jié)構(gòu)、提升公共服務(wù)供給水平的基本思路

(一)樹立公共財政理念，堅持民主財政原則，不斷提高財政透明度。

公共財政本質(zhì)上是民主理財?shù)呢斦?，或者是民主化的財?財政部“中國公共財政管理體制研究”課題組，2002)。民主財政要求依法納稅，也要求依法用稅、透明用稅和監(jiān)督用稅。過去我們對納稅人依法納稅提得較多，而對依法用稅、透明用稅和監(jiān)督用稅說得較少，總以為稅收進(jìn)了國庫就是“國家”的事情了，由國家的代理人——各級領(lǐng)導(dǎo)去使用稅收就是了。稅收的使用既不民主也不透明，更缺乏監(jiān)督，這樣的行為與公共財政的要求是格格不入的。我們正在加快市場經(jīng)濟(jì)和公共財政的建設(shè)進(jìn)程。公共財政要求政府在民眾的決策和監(jiān)督下服務(wù)于社會全體成員，以滿足民眾的偏好為己任。民眾的偏好主要是由稀缺性決定的。對于絕大多數(shù)民眾來說，基本公共產(chǎn)品和基本服務(wù)是很稀缺的。這就要求我們按照公共財政的要求調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，將財政支出的重點轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)教育、社會保障、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務(wù)、公共安全和公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面。

在我國，提出構(gòu)建公共財政已經(jīng)有很多年了，財政改革以公共財政為目標(biāo)也是學(xué)術(shù)界和政府部門的共識。但總的來看，我國公共財政建設(shè)進(jìn)展緩慢，收效不大。我們認(rèn)為，公共財政目標(biāo)的實現(xiàn)，既要靠制度建設(shè)，還要靠一種新型的財政精神的支撐。這種精神的精髓就是“憲政”理念。要在“憲政”理念下改革和創(chuàng)新公共財政制度。否則就是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。有了“憲政”理念才會有法治和民主的思想，財政預(yù)算和支出結(jié)構(gòu)才會反映“民意”，才會把提供基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為己任，而不是政府官員的“績效”為主要偏好。

(二)完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)公共服務(wù)供給的基本均等化。

公共服務(wù)基本均等化是公共財政的基本目標(biāo)之一，是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。公共服務(wù)均等化的主要實現(xiàn)手段是政府間轉(zhuǎn)移支付制度。在我國，有一種中央對地方轉(zhuǎn)移支付的特殊手段，這就是稅收返還。稅收返還是1994年實行財政分稅制時確定的中央對地方政府的無條件補(bǔ)助，具有維護(hù)地區(qū)既得利益的特征，繼續(xù)依賴稅收返還這一手段不僅沒有均等化作用，反而使富裕地區(qū)更富，貧困地區(qū)更窮。且由于其數(shù)額巨大，成為導(dǎo)致地區(qū)間差距拉大的重要因素(楊之剛，2003)。

目前，我國中央對地方的轉(zhuǎn)移支付分為財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩類。財力性轉(zhuǎn)移支付又稱均等化轉(zhuǎn)移支付，是促進(jìn)地方政府公共服務(wù)能力均等化的主要手段。我國的財力性轉(zhuǎn)移支付主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等內(nèi)容。專項轉(zhuǎn)移支付是按照政府支出責(zé)任劃分，對承辦委托事務(wù)、共同事務(wù)或從事上級政府鼓勵性事務(wù)的地方政府的一種撥款。一些專項轉(zhuǎn)移支付在改善公共服務(wù)狀況方面有明顯的促進(jìn)作用，也具有均等化功能。隨著中央財力的增加，中央財政逐步加大了西部地區(qū)財力性轉(zhuǎn)移支付。2003年中央對地方的財力性轉(zhuǎn)移支付達(dá)到1914億元，其中對西部地區(qū)的財力性轉(zhuǎn)移支付就達(dá)918億元，占全國的48%。在農(nóng)業(yè)、社會保障、教育、科技、衛(wèi)生、計劃生育、文化環(huán)境保護(hù)和文物保護(hù)等中央財政專項補(bǔ)助資金安排方面，也逐步向西部地區(qū)傾斜。2003年中央對地方的專項轉(zhuǎn)移支付為2598億元，其中對西部地區(qū)的專項轉(zhuǎn)移支付約為1013億元，占全國的39%(張少春，2004)。以上政策措施為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及工業(yè)化和城市化創(chuàng)造了有利的外部條件和良好的政策環(huán)境，提高了西部地區(qū)政府的公共服務(wù)能力，促進(jìn)了西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。

未來的轉(zhuǎn)移支付制度改革可以從以下三個方面著手：(1)完善轉(zhuǎn)移支付制度，嚴(yán)格控制專項轉(zhuǎn)移支付的項目和規(guī)模，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，保證各地區(qū)基本公共服務(wù)提供能力的大體一致。(2)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加大均等化轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量，發(fā)揮其縮小東、中、西地區(qū)差距的重要作用。(3)盡快在均等化轉(zhuǎn)移支付中引入因素法，將地方政府的教育和公共衛(wèi)生等基本公共產(chǎn)品服務(wù)經(jīng)費(fèi)為基本因素引入均等化轉(zhuǎn)移支付，確保不同地區(qū)的獲得大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)。

(三)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、解決公共服務(wù)供給不足的具體財政對策。

縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平差距的財政政策。城鄉(xiāng)居民獲取基本均等的公共服務(wù)水平是公共財政的重要要求。在國家財力有限的前提下，分階段、分區(qū)域地逐步解決農(nóng)村公共服務(wù)落后問題。排序的基本原則應(yīng)該是先保障農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)民基本生活需要，后創(chuàng)造條件促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展；先保證純公共產(chǎn)品，后提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品和混合產(chǎn)品。具體來講：(1)按照建立公共財政體制的要求，加大對農(nóng)村義務(wù)教育的投入力度，進(jìn)一步強(qiáng)化中央和省級政府對發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任。比如，中央、省級和縣級財政各承擔(dān)1／3的支出。這樣做既可以緩解農(nóng)村教育落后的狀況，還可以緩和縣鄉(xiāng)財政困難。(2)進(jìn)一步改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，中央、省、縣級財政支持建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，盡可能滿足大多數(shù)人的基本衛(wèi)生需要。在“十一五”期間，除了要進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村合作醫(yī)療的覆蓋面(如從現(xiàn)在的不到20%提高到60%左右)，還要考慮提高中央和省級財政負(fù)擔(dān)的比重，盡可能減少農(nóng)民負(fù)擔(dān)的比例，其比例可降低到20%，以增強(qiáng)農(nóng)民參加新型合作醫(yī)療制度的積極性。(3)加強(qiáng)醫(yī)療救助制度建設(shè)，為最貧困的農(nóng)村居民提供一定的福利性醫(yī)療保障，這是實現(xiàn)“人人享有衛(wèi)生保健”的需要，也是擺脫因病致貧、因病返貧的需要。(4)根據(jù)轄區(qū)財政狀況，確保農(nóng)村最低生活保障水平；為長期進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民提供基本的公共服務(wù)。(5)增加對農(nóng)村道路、水利、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的投資。(6)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)信息體系建設(shè)、重要農(nóng)業(yè)科研項目和農(nóng)業(yè)科技推廣項目、探索農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)等。

2.為擴(kuò)大勞動就業(yè)提供公共服務(wù)。就業(yè)服務(wù)也是一種公共產(chǎn)品。為擴(kuò)大勞動就業(yè)提供公共服務(wù)也是公共財政支出政策的重要內(nèi)容?？墒褂玫呢斦С稣吖ぞ咧饕校?1)是通過實施財政補(bǔ)貼、政策性金融支持等政策措施來刺激服務(wù)業(yè)的發(fā)展，利用服務(wù)業(yè)的發(fā)展吸收更多的剩余勞動力，從而增加經(jīng)濟(jì)增長的就業(yè)彈性；(2)逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場，設(shè)立公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，提供就業(yè)信息咨詢；(3)各級財政要撥專款支持下崗人員再就業(yè)，為下崗人員提供免費(fèi)再就業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)，為高校畢業(yè)生提供就業(yè)信息服務(wù)；(4)是積極穩(wěn)妥地推進(jìn)國有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險并軌。目前，我