地方立法學(xué) 第五章 地方立法程序

地方立法學(xué)第五章地方立法程序第一節(jié)地方立法程序概述一、地方立法程序的概念和特征二、地方立法程序的分類三、地方立法程序的功能第二節(jié)地方性法規(guī)的制定程序一、地方性法規(guī)的立項(xiàng)二、地方性法規(guī)草案的起草三、地方性法規(guī)案的提出四、地方性法規(guī)案的審議五、地方性法規(guī)案的表決通過六、地方性法規(guī)的公布七、地方性法規(guī)制定的停止第五章地方立法程序第三節(jié)地方政府規(guī)章的制定程序一、地方政府規(guī)章的立項(xiàng)二、地方政府規(guī)章草案的起草三、地方政府規(guī)章草案的審查四、地方政府規(guī)章草案的討論決定五、地方政府規(guī)章的公布第五章第一節(jié)

地方立法程序概述一、地方立法程序的概念和特征

地方立法程序，是指地方立法主體制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充或廢止地方性法律文件所必須經(jīng)由的階段，以及其所應(yīng)當(dāng)遵循的工作步驟、時序和方式。它具有以下特征：（一）法定性（二）公開性（三）動態(tài)性（四）可操作性二、地方立法程序的分類依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可對地方立法程序作出以下分類：（一）地方性法規(guī)的制定程序和地方政府規(guī)章的制定程序（二）立法準(zhǔn)備程序和正式立法程序第五章第一節(jié)

地方立法程序概述三、地方立法程序的功能（一）規(guī)范功能

（二）保障功能（三）把控功能

第五章第一節(jié)

地方立法程序概述一、地方性法規(guī)的立項(xiàng)地方性法規(guī)的立項(xiàng)包括地方性法規(guī)規(guī)劃的編制和地方性法規(guī)計(jì)劃的編制兩個方面。其中，前者是關(guān)于地方性法規(guī)創(chuàng)制的中長期設(shè)想與安排，它的編制一般以五年為周期，與地方各級人民代表大會一個屆次的時間相同；后者則是關(guān)于地方性法規(guī)創(chuàng)制的短期設(shè)想與安排，它的編制一般以年度為周期。盡管兩者存在一定的區(qū)別，但它們實(shí)施的步驟卻都大致如下：（一）征集地方性法規(guī)項(xiàng)目（二）審查地方性法規(guī)項(xiàng)目（三）整理地方性法規(guī)項(xiàng)目（四）擬定地方性法規(guī)規(guī)劃（計(jì)劃）草稿和草案建議稿（五）審議地方性法規(guī)規(guī)劃（計(jì)劃）草案建議稿（六）審批通過地方性法規(guī)規(guī)劃（計(jì)劃）第五章第二節(jié)

地方性法規(guī)的制定程序第五章

第二節(jié)

地方性法規(guī)的制定程序二、地方性法規(guī)草案的起草

地方性法規(guī)草案的起草一般由以下主體負(fù)責(zé)：一是地方性法規(guī)案的提案主體，如地方人民代表大會常務(wù)委員會、地方人民政府、地方人民代表大會各專門委員會、地方人民代表大會或常務(wù)委員會的組成人員等；二是提案主體所屬機(jī)構(gòu)或部門，如地方人民代表大會常務(wù)委員會法制工作機(jī)構(gòu)、地方人民政府法制機(jī)構(gòu)或相關(guān)工作部門等；三是提案主體委托的組織或個人，如高等院校、科研單位、專家、學(xué)者等。（一）成立起草班子（二）組織開展調(diào)查研究（三）起草條文（四）征求意見和協(xié)調(diào)論證（五）審查草案并將其提交審議第五章

第二節(jié)

地方性法規(guī)的制定程序

三、地方性法規(guī)案的提出

地方性法規(guī)案的提出，是指依法享有地方性法規(guī)案提案權(quán)的主體，向地方人民代表大會或常務(wù)委員會所作的關(guān)于制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充或廢止地方性法規(guī)之動議。地方性法規(guī)案的提出，標(biāo)志著地方性法規(guī)創(chuàng)制活動的正式開始。（一）向地方人民代表大會提出地方性法規(guī)案的主體和程序（二）向地方人民代表大會常務(wù)委員會提出地方性法規(guī)案的主體和程序

第五章

第二節(jié)

地方性法規(guī)的制定程序

四、地方性法規(guī)案的審議地方性法規(guī)案的審議，是指依法享有法規(guī)制定權(quán)的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，對已被列入議程的地方性法規(guī)案進(jìn)行審查、討論、評議以及修改的專門活動。地方性法規(guī)案的審議，旨在對制定地方性法規(guī)的必要性、可行性以及地方性法規(guī)草案文本的合法性、合理性等進(jìn)行論證，并就地方性法規(guī)案存在的技術(shù)性問題予以解決、完善，它是地方性法規(guī)制定程序中的核心環(huán)節(jié)。（一）審議前的準(zhǔn)備（二）對地方性法規(guī)草案的說明（三）地方性法規(guī)案的審議1.地方人民代表大會的審議程序（1）代表團(tuán)審議（2）專門委員會審議（3）主席團(tuán)組織審議（4）授權(quán)常務(wù)委員會審議2.地方人民代表大會常務(wù)委員會的審議程序（四）地方性法規(guī)草案表決稿的提出

第五章

第二節(jié)

地方性法規(guī)的制定程序

五、地方性法規(guī)案的表決通過

地方性法規(guī)案的表決，是指享有法規(guī)案表決權(quán)的主體，對提請表決的地方性法規(guī)案所表示的贊成、反對或棄權(quán)的態(tài)度。表決是關(guān)系到法規(guī)案能否成為法規(guī)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可對現(xiàn)有的表決方式作出相應(yīng)的劃分。首先，根據(jù)表決過程中表決者的態(tài)度是否公開，可將表決分為公開表決和秘密表決。其中，公開表決的方式主要包括舉手表決、口頭表決、點(diǎn)名表決、起立表決、行進(jìn)表決、計(jì)牌表決、記名投票表決、使用表決器表決等；秘密表決則以無記名投票為主要形式。其次，根據(jù)表決的對象是否及于整個地方性法規(guī)案，可將表決分為整體表決和部分表決。整體表決是指就整個地方性法規(guī)案進(jìn)行的表決。地方性法規(guī)案的通過，應(yīng)遵循多數(shù)通過的基本原則。多數(shù)通過原則包括絕對多數(shù)通過和相對多數(shù)通過兩種情形。對于前一種情形，贊成的人數(shù)必須達(dá)到全部人數(shù)的三分之二多數(shù)時，地方性法規(guī)案才能獲得通過；對于后一種情形，贊成的人數(shù)必須超過全部人數(shù)的半數(shù)時，地方性法規(guī)案才能獲得通過。根據(jù)《地方組織法》第20條、第45條的規(guī)定，地方性法規(guī)案的通過采取的是相對多數(shù)通過原則，即地方人民代表大會表決地方性法規(guī)案，以全體代表的過半數(shù)通過；地方人民代表大會常務(wù)委員會表決地方性法規(guī)案，以全體組成人員的過半數(shù)通過。第五章

第二節(jié)

地方性法規(guī)的制定程序六、地方性法規(guī)的公布

地方性法規(guī)的公布，是指地方人民代表大會或常務(wù)委員會將已表決通過的地方性法規(guī)依法公之于眾的行為。地方性法規(guī)作為由地方制定的法律性文件，必須向社會予以明示，使公民知曉其內(nèi)容，才能產(chǎn)生法律效力。因此，公布是地方性法規(guī)得以施行的前提條件。根據(jù)《立法法（2015）》第78條的規(guī)定，地方性法規(guī)的公布包括以下四種情形：1.省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會制定的地方性法規(guī)，由大會主席團(tuán)發(fā)布公告予以公布；2.省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)由常務(wù)委員會發(fā)布公告予以公布；3.設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)報經(jīng)批準(zhǔn)后，由設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)布公告予以公布；4.自治條例和單行條例報經(jīng)批準(zhǔn)后，分別由自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)布公告予以公布。

第五章

第二節(jié)

地方性法規(guī)的制定程序七、地方性法規(guī)制定的停止一般而言，在通過上述程序以后，地方性法規(guī)的制定即完成了由法規(guī)案到法規(guī)的整個過程。但在現(xiàn)實(shí)中，地方性法規(guī)的制定過程并非都能如此順利，它也可能會因種種原因而出現(xiàn)停止。這主要包括地方性法規(guī)案的撤回、擱置審議、暫不付表決和終止審議。（一）地方性法規(guī)案的撤回地方性法規(guī)案的撤回包括兩種情形：一是在地方性法規(guī)案列入地方人民代表大會或常務(wù)委員會會議議程以前，提案主體可自行決定撤回其提出的地方性法規(guī)案。二是在地方性法規(guī)案列入會議議程后但交付表決前，提案主體可在說明理由的前提下，要求將其撤回。（二）地方性法規(guī)案的擱置審議列入常務(wù)委員會會議議程的地方性法規(guī)案，經(jīng)審議后，如果對于法規(guī)草案的必要性、可行性和合法性等重大問題存在較大意見分歧的，一般需要對其實(shí)施擱置審議。地方性法規(guī)案的擱置審議，應(yīng)當(dāng)由主任會議提出，并由常務(wù)委員會全體會議表決決定。

第五章

第二節(jié)

地方性法規(guī)的制定程序（三）地方性法規(guī)案的暫不付表決列入常務(wù)委員會會議議程的地方性法規(guī)案，經(jīng)常務(wù)委員會三次會議審議后，如果仍有重大問題需要進(jìn)一步研究的，由主任會議提出，經(jīng)聯(lián)組會議或者常務(wù)委員會全體會議同意，可以暫不付表決，并交由法制委員會作進(jìn)一步審議。（四）地方性法規(guī)案的終止審議列入常務(wù)委員會會議審議的地方性法規(guī)案，在擱置審議滿一定期限，或由于暫不付表決而經(jīng)過一定期限沒有再次列入常務(wù)委員會會議議程的情況下，由主任會議向常務(wù)委員會報告，該法規(guī)案即終止審議。

第五章

第三節(jié)地方政府規(guī)章的制定程序

一、地方政府規(guī)章的立項(xiàng)

地方政府規(guī)章的立項(xiàng)，是指依法享有規(guī)章制定權(quán)的地方人民政府，根據(jù)本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要，提出的關(guān)于一定時期內(nèi)制定地方政府規(guī)章的建議。與地方性法規(guī)的立項(xiàng)相似，地方政府規(guī)章的立項(xiàng)也包括規(guī)劃編制和計(jì)劃編制兩個方面。一般來說，規(guī)劃的周期為二至五年，計(jì)劃的周期為一年。從各地的實(shí)踐來看，地方政府規(guī)章的立項(xiàng)大致包括以下步驟：（一）地方政府規(guī)章項(xiàng)目的建議和申請（二）地方政府規(guī)章規(guī)劃（計(jì)劃）的擬訂（三）地方政府規(guī)章規(guī)劃（計(jì)劃）的報批和公布

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第三節(jié)地方政府規(guī)章的制定程序

二、地方政府規(guī)章草案的起草

地方政府規(guī)章草案的起草，是指有關(guān)單位或人員，依照一定的體例和格式，以書面形式將地方政府規(guī)章草案見諸于文字的過程。由于地方政府規(guī)章大都與行政管理密切相關(guān)，因而規(guī)章草案主要由地方人民政府所屬各工作部門組織起草。如果規(guī)章草案的內(nèi)容涉及兩個或兩個以上的工作部門，可由有關(guān)的工作部門聯(lián)合起草；如果屬于全局性、綜合性較強(qiáng)的規(guī)章草案，則應(yīng)由地方人民政府法制機(jī)構(gòu)組織起草。此外，地方人民政府也可以委托有關(guān)的科研機(jī)構(gòu)、專家或?qū)W者進(jìn)行起草。

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第三節(jié)地方政府規(guī)章的制定程序

三、地方政府規(guī)章草案的審查

地方政府規(guī)章草案的審查，是指依法享有規(guī)章審查權(quán)的地方人民政府法制機(jī)構(gòu)，對由起草部門報送的規(guī)章草案送審稿進(jìn)行統(tǒng)一審查和修改的專門活動。審查是地方政府規(guī)章出臺前重要的把關(guān)環(huán)節(jié)，因而受到了各地的普遍重視。為保障審查工作的質(zhì)量，有的地方還規(guī)定，政府法制機(jī)構(gòu)在審查法規(guī)草案時，可以邀請本級人民代表大會有關(guān)專門委員會和常務(wù)委員會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)參加。一般而言，地方政府規(guī)章草案的審查包括以下步驟：（一）初步審查（二）廣泛征求意見（三）協(xié)調(diào)不同意見（四）修改規(guī)章草案送審稿并提請審議

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第三節(jié)地方政府規(guī)章的制定程序

四、地方政府規(guī)章草案的討論決定

根據(jù)《地方組織法》第60條第2款的規(guī)定，制定規(guī)章，須經(jīng)各該級政府常務(wù)會議或者全體會議討論決定?？梢?，不同于地方性法規(guī)案的表決通過，地方政府規(guī)章草案以地方人民政府有關(guān)會議的討論決定為其獲得效力的法定形式?，F(xiàn)實(shí)中，哪些規(guī)章草案應(yīng)當(dāng)由常務(wù)會議討論決定而哪些規(guī)章草案應(yīng)當(dāng)由全體會議討論決定，可以根據(jù)規(guī)章的重要情況而定。一般而言，規(guī)章草案的討論決定的步驟是：（一）由政府法制機(jī)構(gòu)或起草部門作規(guī)章草案的說明；（二）由常務(wù)會議或者全體會議組成人員就規(guī)章草案充分發(fā)表意見，認(rèn)真研究討論，并聽取有關(guān)部門的意見，并作出通過、原則通過、再次審議或者不通過的決定；（三）由政府法制機(jī)構(gòu)會同起草部門，按照會議討論意見對規(guī)章草案進(jìn)行修改，并報送地方人民政府行政首長審定。

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第三節(jié)地方政府規(guī)章的制定程序