行政倫理學(xué)第七講

行政倫理學(xué)第七講第一頁(yè)，共三十二頁(yè)，編輯于2023年，星期三第八章行政組織倫理一、行政組織倫理何以必要二、行政組織倫理取向三、組織變革與倫理管理第二頁(yè)，共三十二頁(yè)，編輯于2023年，星期三

“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來(lái)的或內(nèi)在的控制了。”-------漢密爾頓杰伊麥迪遜﹒聯(lián)邦黨人文集﹒程逢如等譯﹒商務(wù)印書館，1997：264﹒第三頁(yè)，共三十二頁(yè)，編輯于2023年，星期三一、行政組織倫理何以必要1、公共行政官僚制的反倫理本性官僚制也稱科層制，它是指19世紀(jì)末至20世紀(jì)初在歐美國(guó)家形成的政府管理模式。1745年法國(guó)人蒙希爾·德·古爾耐首次使用了“科層制”一詞，用以描述普魯士王國(guó)政府的官員制度!后來(lái)被人們理解為“官僚行政制度”。作為一種組織形式，科層制在資本主義制度以前就已存在，古代中國(guó)、埃及、印度和古羅馬的政府都具有科層制的特征。20世紀(jì)初，德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯創(chuàng)立了系統(tǒng)的科層制理論，并在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生了新的政府模式，這一模式被稱為科層制模式，也稱之為韋伯模式，全世界大多數(shù)國(guó)家現(xiàn)在就實(shí)行這種模式。第四頁(yè)，共三十二頁(yè)，編輯于2023年，星期三

按照韋伯的設(shè)想，理想的科層制具有如下特征：1、嚴(yán)格的等級(jí)制2、明確的程序、規(guī)章和制度3、專業(yè)的分工4、組織及其組織成員的非人格化5、組織成員的終身職業(yè)取向第五頁(yè)，共三十二頁(yè)，編輯于2023年，星期三在韋伯看來(lái)，科層制具有以上特點(diǎn)，就是一個(gè)精確、穩(wěn)定、有效率和可靠的組織形式。它在技術(shù)上可以達(dá)到最高的完善程度，是實(shí)施統(tǒng)治和管理的最合理的形式。

科層制的廣泛推行，促進(jìn)了行政管理水平的提升，極大地提高了政府的工作效率，對(duì)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。沒有科層制，西方發(fā)達(dá)國(guó)家就不可能在20世紀(jì)取得那樣巨大的成就，整個(gè)!20世紀(jì)因之被稱為科層制的世紀(jì)。第六頁(yè)，共三十二頁(yè)，編輯于2023年，星期三盡管科層制在20世紀(jì)取得了巨大的成功，但是作為一種行政體制創(chuàng)新，它并不是完美無(wú)缺的，科層制在技術(shù)上的嚴(yán)密與發(fā)達(dá)并不能掩蓋其內(nèi)在本質(zhì)的缺陷，從而表現(xiàn)為官僚制形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性的之間的“悖論”：1、以技術(shù)、效率至上的理想組織與僵化的效率低下的現(xiàn)實(shí)組織之“悖論”2、官僚制的絕對(duì)理性權(quán)威與自由、民主之“悖論”第七頁(yè)，共三十二頁(yè)，編輯于2023年，星期三

3、政務(wù)官與文官在公共政策的制定與執(zhí)行之間的永久性“悖論”4、官僚機(jī)構(gòu)的不斷精簡(jiǎn)與日益膨脹之間的“悖論”5、官僚制的理想模型與現(xiàn)實(shí)存在之間的“悖論”第八頁(yè)，共三十二頁(yè)，編輯于2023年，星期三2、我國(guó)行政組織單位化與單位的政府職能（1）“單位”及其特征在我國(guó)，任何組織實(shí)體包括行政組織都可以被稱為“單位”。單位是一種制度化組織形式，是中國(guó)社會(huì)的基本特征。起源于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，本質(zhì)是內(nèi)部成員對(duì)工作單位的人身依附關(guān)系。第一、利益保護(hù)第二、權(quán)威認(rèn)同第三、信息壟斷第九頁(yè)，共三十二頁(yè)，編輯于2023年，星期三（2）單位的政府職能第一、一般政府職能。如協(xié)助立法工作（組織職工討論重要法律草案）；協(xié)助組織基層人大代表選舉；向職工和家庭提供基本的民政服務(wù)與社會(huì)保障（結(jié)婚登記介紹信、發(fā)放退休職工工資等）；負(fù)責(zé)計(jì)劃生育工作（法定）第二、社會(huì)-政府職能。包括解決子女就業(yè)、職工住房、職工醫(yī)療保險(xiǎn)和衛(wèi)生防疫、照顧離退休職工生活、舉辦幼托和子弟學(xué)校等。第十頁(yè)，共三十二頁(yè)，編輯于2023年，星期三

第三、政治—政府職能。包括傳達(dá)黨和政府的政策、法規(guī)和重大決策，作好思想政治工作和社會(huì)主義道德、形勢(shì)、普法教育等。單位政府職能與行政組織的行政職能之間的混淆，為行政組織倫理沖突埋下了體制性根源。第十一頁(yè)，共三十二頁(yè)，編輯于2023年，星期三（3）行政組織的倫理沖突

組織外部沖突：?jiǎn)挝坏拇嬖?，使得行政組織同時(shí)還代表著自身特定的組織利益。這種利益實(shí)際上組織內(nèi)部成員個(gè)人利益的集合，是一種群體利益或公眾利益。這種利益并不代表“公共利益”，甚至有時(shí)與公共利益相矛盾，是一種“偽公共利益”。第十二頁(yè)，共三十二頁(yè)，編輯于2023年，星期三組織內(nèi)部沖突:組織的責(zé)任是協(xié)調(diào)公共利益、組織利益和個(gè)人利益的統(tǒng)一，并通過(guò)政府行政實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)。但當(dāng)利益取向發(fā)生偏離時(shí)，便會(huì)出現(xiàn)組織內(nèi)部的沖突。組織與個(gè)人上級(jí)與下級(jí)第十三頁(yè)，共三十二頁(yè)，編輯于2023年，星期三組織與個(gè)人：1986年1月28日，美國(guó)“挑戰(zhàn)者號(hào)”航天飛機(jī)升空幾十秒鐘后爆炸，機(jī)上7名宇航員全部遇難。根據(jù)調(diào)查這一事故的總統(tǒng)委員會(huì)的報(bào)告，爆炸是一個(gè)O形封環(huán)失效所致。這個(gè)封環(huán)位于右側(cè)固體火箭推進(jìn)器的兩個(gè)低層部件之間。失效的封環(huán)使熾熱的氣體點(diǎn)燃了外部燃料罐中的燃料。圖為航天飛機(jī)在空中爆炸時(shí)的情景。我們?cè)缰獣?huì)出事！--“挑戰(zhàn)者”號(hào)爆炸內(nèi)情(附圖)2001年02月01日06:31北京青年報(bào)下級(jí)與上級(jí)：一位署名舉報(bào)者的命運(yùn)

第十四頁(yè)，共三十二頁(yè)，編輯于2023年，星期三二、行政組織的倫理取向２０世紀(jì)７０年代以前,人們多關(guān)注公務(wù)員個(gè)人倫理。尼克松水門事件發(fā)生以后,人們把研究的目光投向公共組織倫理。新公共行政學(xué)派關(guān)注公共組織的四個(gè)基本過(guò)程:分配過(guò)程（與公共政策相關(guān)）、整合過(guò)程（主要是人力資源開發(fā)）、邊際交換過(guò)程和情感過(guò)程,這些過(guò)程都離不開行政倫理。第十五頁(yè)，共三十二頁(yè)，編輯于2023年，星期三新公共行政學(xué)派把公共行政從宏觀到微觀分成六個(gè)倫理層面:１．對(duì)法律的基本遵守和忠誠(chéng);２．對(duì)利益沖突的解決;３．服務(wù)方面和程序方面的公正合理;４．有關(guān)民主責(zé)任的倫理;５．政策制定的倫理;６．妥協(xié)和社會(huì)整合的倫理。第一、二項(xiàng)和第三項(xiàng)服務(wù)方面偏重于公務(wù)員個(gè)人倫理,第三項(xiàng)程序方面和第四、五、六項(xiàng)偏重于組織倫理。第十六頁(yè)，共三十二頁(yè)，編輯于2023年，星期三組織層面?zhèn)惱淼幕緝?nèi)涵是:１．行政組織倫理必須堅(jiān)持程序公正。程序設(shè)計(jì)不能僅僅考慮個(gè)人控制產(chǎn)生效率,而要更多地考慮公共目的。２．行政組織倫理必須體現(xiàn)行政價(jià)值。行政組織更多地體現(xiàn)為對(duì)實(shí)現(xiàn)行政價(jià)值的責(zé)任，這是行政組織倫理定位的核心內(nèi)容。３．行政組織信任。行政組織信任包括行政組織之間的信任、行政組織與公務(wù)員之間的信任、行政組織與公民之間的信任。第十七頁(yè)，共三十二頁(yè)，編輯于2023年，星期三行政組織的倫理取向：1、行政組織利益的倫理取向。一方面要防止群體利益內(nèi)容的擴(kuò)大化和私利化，將之納入社會(huì)公共利益的范疇；另一方面整合方面的倫理規(guī)范，保證組織最大程度地統(tǒng)一社會(huì)公共利益和個(gè)人利益的需要。2、行政組織制度的倫理取向。組織制度的設(shè)計(jì)必須充分體現(xiàn)對(duì)組織倫理的導(dǎo)向作用，保證制度目標(biāo)與行政組織目標(biāo)和公共利益實(shí)現(xiàn)的一致性。第十八頁(yè)，共三十二頁(yè)，編輯于2023年，星期三3、行政組織文化的倫理取向組織文化是指組織成員的共同的價(jià)值觀體系，它使組織獨(dú)具特色，區(qū)別于其他組織。Terrycooper指出：首先，組織領(lǐng)導(dǎo)有必要認(rèn)識(shí)到并不停地提醒自己，在組織文化中，自己是最明顯的倫理角色模范。（研究表明：雇員是從他們的領(lǐng)導(dǎo)那里習(xí)得倫理準(zhǔn)則的）其次，看得見的對(duì)道德行為的明顯獎(jiǎng)賞是領(lǐng)導(dǎo)們參與和塑造其組織文化的另一種方式。獎(jiǎng)賞的意義不在獎(jiǎng)賞本身，它提供了雙重的角色模范：頒獎(jiǎng)的人和受獎(jiǎng)的人都給組織的道德行為提供了榜樣。公開實(shí)施獎(jiǎng)賞的行為揭示并強(qiáng)調(diào)了組織的價(jià)值觀。第十九頁(yè)，共三十二頁(yè)，編輯于2023年，星期三4、行政組織環(huán)境的倫理取向行政組織環(huán)境是指直接和間接作用或影響行政管理主體及其活動(dòng)過(guò)程、活動(dòng)方式的外部要素的總和。包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、自然和國(guó)際環(huán)境。行政組織環(huán)境中的主觀因素如道德價(jià)值觀、民族習(xí)慣、宗教信仰、文化交流、傳統(tǒng)文化等對(duì)現(xiàn)實(shí)行政管理的影響極大。第二十頁(yè)，共三十二頁(yè)，編輯于2023年，星期三三、組織變革與倫理管理1、行政組織變革社會(huì)的變遷,物質(zhì)財(cái)富創(chuàng)造方式的巨大變化在客觀上需要社會(huì)活動(dòng)的組織方式和管理方式相應(yīng)地發(fā)生變化。另一方面,在工業(yè)社會(huì)時(shí)期得到完善的科層型公共行政組織適合于相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。隨著組織生存環(huán)境的變化,傳統(tǒng)的公共行政組織面臨著挑戰(zhàn),人們迫切需要建立一種與后工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的現(xiàn)代的公共行政組織。第二十一頁(yè)，共三十二頁(yè)，編輯于2023年，星期三

當(dāng)人類社會(huì)由工業(yè)社會(huì)進(jìn)入后工業(yè)社會(huì),科層組織就不再能滿足社會(huì)公共事業(yè)管理的需要。一方面,工業(yè)社會(huì)以第二產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)

,財(cái)富創(chuàng)造的基本方式是加工和制造物質(zhì)性產(chǎn)品。后工業(yè)社會(huì)則以第三產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)

,金融保險(xiǎn)業(yè)、貿(mào)易業(yè)、交通通訊業(yè)、信息咨詢業(yè)和旅游服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)取代了第二產(chǎn)業(yè)成為人們創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富的基本方式。第二十二頁(yè)，共三十二頁(yè)，編輯于2023年，星期三行政組織變革的動(dòng)力：1.環(huán)境的動(dòng)因。2.職能的動(dòng)因。

3.目標(biāo)和價(jià)值觀的動(dòng)因。

4.人事的動(dòng)因。一是高級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)人的變動(dòng)對(duì)行政組織的影響；二是人員素質(zhì)的變化對(duì)行政組織的影響。

5.專家的動(dòng)因。

6.科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的動(dòng)因。第二十三頁(yè)，共三十二頁(yè)，編輯于2023年，星期三組織變革中的阻力分析：一）來(lái)自組織成員個(gè)人方面的阻力。1.對(duì)未來(lái)發(fā)展的不可預(yù)見性。2.組織成員對(duì)原有組織架構(gòu)的依賴性。3.既得利益者的恐懼。二）來(lái)自組織方面的阻力。l.組織固有的保守傾向。組織發(fā)展越成熟，組織就越趨向于保守。

3.成本方面的阻力。第二十四頁(yè)，共三十二頁(yè)，編輯于2023年，星期三2、整合行政組織倫理規(guī)范（1）還原行政組織的利益代表性（2）確定行政組織制度的合法性（3）創(chuàng)新行政組織文化（4）改變行政組織環(huán)境第二十五頁(yè)，共三十二頁(yè)，編輯于2023年，星期三3、保持個(gè)人倫理自主性核心問(wèn)題是如何處理個(gè)人對(duì)組織的忠誠(chéng)度。當(dāng)行政人員在抵制組織的不道德目的和行為時(shí)，面對(duì)的是一種利益與責(zé)任之間的無(wú)法逃避的沖突與緊張。第二十六頁(yè)，共三十二頁(yè)，編輯于2023年，星期三4、建立倫理組織機(jī)構(gòu)保持倫理組織機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性建立專門性的倫理法規(guī)體系第二十七頁(yè)，共三十二頁(yè)，編輯于2023年，星期三美國(guó)倫理管理：美國(guó)眾議院內(nèi)設(shè)置有“眾議院行為規(guī)范委員會(huì)”。美國(guó)眾議院的常設(shè)機(jī)構(gòu)“道德委員會(huì)”

.美國(guó)政府倫理辦公室除聯(lián)邦政府外，在美國(guó)的許多州和市的議會(huì)和府也設(shè)有倫理辦公室或倫理委員會(huì).第二十八頁(yè)，共三十二頁(yè)，編輯于2023年，星期三美國(guó)政府倫理辦公室的職責(zé)

調(diào)整:針對(duì)行政系統(tǒng)的道德領(lǐng)域,制定有關(guān)的規(guī)章條例;審查財(cái)務(wù)公開報(bào)告;

預(yù)防:培訓(xùn)道德官員;

建議和指導(dǎo):解釋道德法和條例,協(xié)助個(gè)人避免不道德的行為;

執(zhí)行:對(duì)政府部門的道德進(jìn)行全面監(jiān)督;

評(píng)價(jià):對(duì)道德法和條例進(jìn)行評(píng)價(jià),建議采取立法行動(dòng).第二十九頁(yè)，共三十二頁(yè)，編輯于2023年，星期三美國(guó)倫理監(jiān)督方面：“政府責(zé)任局”“聯(lián)邦檢察長(zhǎng)”“特別（獨(dú)立）檢察官”“督察長(zhǎng)”“巡視官”“改進(jìn)政府工作協(xié)會(huì)”

“公仆廉政中心”

“公務(wù)員政策中心”

“卡門考草根游說(shuō)組織”“公民反對(duì)政府浪費(fèi)”

內(nèi)部監(jiān)督外部監(jiān)督（新聞媒體、非營(yíng)利組織、學(xué)術(shù)界、公民）第三十頁(yè)，共三十二頁(yè)，編輯于2023年，星期三借鑒美國(guó)倫理立法：

1958年，《政府工作人員道德準(zhǔn)則》

1965年，約翰遜政府頒布了政府官員和雇員倫理