關(guān)于村委會(huì)成員候選人資格條件問題的思考

關(guān)于村委會(huì)成員候選人資格條件問題的思考

「摘要」現(xiàn)行省級(jí)村委會(huì)選舉法規(guī)大多規(guī)定了村委會(huì)成員候選人資格條件。但近年來圍繞著村委會(huì)成員候選人資格條件問題，無論在學(xué)術(shù)理論界還是在實(shí)際工作部門，一直有爭論。本文認(rèn)為，在我國，對(duì)候選人規(guī)定高于一般選舉人的資格條件，是一個(gè)相當(dāng)普遍的現(xiàn)象；憲法所規(guī)定的選舉權(quán)和被選舉權(quán)不分離、相統(tǒng)一原則的適用范圍為縣鄉(xiāng)人大代表的直接選舉；對(duì)村委會(huì)成員候選人規(guī)定高于村委會(huì)選舉一般選民的資格條件并不違憲。在法規(guī)中對(duì)村委會(huì)成員候選人規(guī)定高于村委會(huì)選舉一般選民的資格條件，雖然會(huì)對(duì)村民選舉權(quán)的自由行使構(gòu)成限制，會(huì)對(duì)村民選舉投票指向的范圍構(gòu)成限制，但卻符合村民根本的長遠(yuǎn)的利益，不僅不與民主和村民自治的原則相矛盾，而且是使農(nóng)村基層民主和村民自治健康發(fā)展的必然選擇?？h鄉(xiāng)人大與村委會(huì)不同，對(duì)縣鄉(xiāng)人大代表候選人和村委會(huì)成員候選人的要求也應(yīng)不同?，F(xiàn)行省級(jí)法規(guī)大多只是從積極的肯定的方面規(guī)定了村委會(huì)成員的資格條件，指標(biāo)不具體，缺乏硬約束，無法或不太好進(jìn)行資格審查，應(yīng)著重從消極的否定的方面規(guī)定村委會(huì)成員候選人的限制性資格條件。

「關(guān)鍵詞」村委會(huì)，選舉，候選人，資格條件

一

依照對(duì)村委會(huì)成員候選人資格條件問題規(guī)定的不同，現(xiàn)行省級(jí)法規(guī)總體上可以分為兩大類：一類是未對(duì)是否應(yīng)當(dāng)作規(guī)定明確表態(tài)，另一類是明確表態(tài)應(yīng)當(dāng)作規(guī)定。

表1：省級(jí)村委會(huì)選舉法規(guī)關(guān)于是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定村委會(huì)成員候選人資格條件問題的表態(tài)情況種類表態(tài)情況地區(qū)第一類未明確表態(tài)是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定村委會(huì)成員候選人資格條件海南、湖南、上海、云南、福建、河南、廣西第二類明確主張應(yīng)當(dāng)規(guī)定村委會(huì)成員候選人資格條件。北京、天津、吉林、山東、甘肅、湖北、青海、新疆、內(nèi)蒙古、河北、浙江、貴州、江蘇、遼寧、寧夏、西藏、重慶、廣東、黑龍江、山西、安徽、陜西、江西

雖然從法規(guī)文本上看，由于一些省級(jí)法規(guī)未規(guī)定村委會(huì)成員候選人資格條件和未規(guī)定村民會(huì)議可以擬訂村委會(huì)成員候選人資格條件，因而對(duì)是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定村委會(huì)成員候選人資格條件表現(xiàn)出較為消極的態(tài)度。但僅從法規(guī)文本本身對(duì)某一問題未作規(guī)定，是無法十分準(zhǔn)確地判斷法規(guī)的制定者在這一問題上真正、完整的態(tài)度的，我們不能根據(jù)法規(guī)未對(duì)該問題作規(guī)定的事實(shí)，就斷言法規(guī)的制定者反對(duì)在此問題上作規(guī)定，因?yàn)楹苡锌赡苁欠ㄒ?guī)的制定者未能意識(shí)到應(yīng)當(dāng)在這一問題上作規(guī)定或未能認(rèn)識(shí)到很有必要在這一問題上作規(guī)定。因此，只能說有可能但并不一定就是，在村委會(huì)成員候選人資格條件問題上未作規(guī)定的省、市、自治區(qū)的立法機(jī)構(gòu)中，反對(duì)規(guī)定村委會(huì)成員候選人資格條件的意見占了上風(fēng)。不過有一點(diǎn)可以肯定，這就是：在此類村委會(huì)選舉法規(guī)制定的時(shí)候，制定者中占主導(dǎo)地位的觀點(diǎn)，都是不認(rèn)為很有必要明確規(guī)定村委會(huì)成員候選人資格條件。值得注意的是，福建、河南、海南、上海等省市雖未直接、明確地規(guī)定村委會(huì)成員候選人資格條件，但卻把村委會(huì)組織法對(duì)于村委會(huì)成員的要求規(guī)定在了村委會(huì)選舉辦法中，這至少表明了這樣一種態(tài)度，即提倡村民按照法律法規(guī)對(duì)于村委會(huì)成員的要求提名候選人。這是否是間接、曲折地規(guī)定了村委會(huì)成員候選人資格條件呢？可以研究。

明確主張應(yīng)當(dāng)規(guī)定村委會(huì)成員候選人資格條件的省級(jí)法規(guī)，按照其規(guī)定情況的不同，大體上可以分為五種。這里面，第一和第二種明確規(guī)定了村委會(huì)成員候選人資格條

表2：明確主張應(yīng)當(dāng)規(guī)定村委會(huì)成員候選人資格條件的省級(jí)法規(guī)的具體規(guī)定情況種類規(guī)定情況地區(qū)第一種從積極的肯定的方面規(guī)定村委會(huì)成員候選人的提名或推選條件。北京、天津、吉林、山東、甘肅、湖北、青海、新疆、內(nèi)蒙古、河北、浙江、貴州、江蘇、遼寧、寧夏、西藏、重慶、廣東、四川第二種既從積極的肯定的方面規(guī)定村委會(huì)成員候選人的提名或推選條件，又從消極的否定的方面規(guī)定村委會(huì)成員候選人的限制性資格條件。黑龍江第三種規(guī)定村民會(huì)議可以根據(jù)法規(guī)規(guī)定的村委會(huì)成員候選人應(yīng)當(dāng)具備的積極條件和本村的情況，在選舉辦法中規(guī)定對(duì)候選人的具體要求。安徽、陜西第四種規(guī)定村民選舉委員會(huì)可以根據(jù)法規(guī)規(guī)定的村委會(huì)成員應(yīng)當(dāng)具備的積極條件，結(jié)合本村的實(shí)際和需要，擬定村委會(huì)成員候選人的資格條件，提請(qǐng)村民會(huì)議討論通過。山西第五種規(guī)定村委會(huì)成員候選人的具體要求，可以由縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)村委會(huì)換屆選舉工作指導(dǎo)小組提出，經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議根據(jù)本村情況討論確定。江西

如果把各省級(jí)法規(guī)列出的內(nèi)容總括起來，那么在積極的肯定的方面，村委會(huì)成員候選人的資格條件便主要有這樣一些項(xiàng)目：第一，擁護(hù)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，熱愛社會(huì)主義祖國；第二，遵守和貫徹執(zhí)行憲法、法律、法規(guī)和國家政策；第三，帶頭履行村民義務(wù)，維護(hù)村民的合法權(quán)益；第四，清正廉潔，辦事公道；第五，勤奮敬業(yè)，工作認(rèn)真負(fù)責(zé)，熱心為村民服務(wù)；第六，作風(fēng)民主、正派，熟悉村情，能夠聯(lián)系廣大村民，有群眾威信；第七，身體健康，年富力強(qiáng)，有一定的科學(xué)文化知識(shí)水平和組織、管理及辦事能力，懂經(jīng)濟(jì)，能完成國家任務(wù)和帶領(lǐng)群眾共同致富；第八，不搞宗族派性，不搞封建迷信活動(dòng)。而在消極的否定的方面，明確的村委會(huì)成員候選人的限制性資格條件則僅是黑龍江所規(guī)定的一條：違反計(jì)劃生育政策法規(guī)的，3年內(nèi)不得被提名為村委會(huì)成員候選人。

值得注意的是，黑龍江省村委會(huì)選舉辦法除在第13條明確規(guī)定了村委會(huì)成員候選人的限制性資格條件外，還在第34條規(guī)定了村委會(huì)成員職務(wù)自行終止的幾種情況：“村民委員會(huì)成員有下列行為之一的，其職務(wù)自行終止：被依法追究刑事責(zé)任的；違反計(jì)劃生育政策法規(guī)的；連續(xù)3個(gè)月不履行或不能履行職務(wù)的?！敝貞c市村委會(huì)選舉辦法第39條亦有大體相同的規(guī)定：“村民委員會(huì)成員有下列情形之一的，其職務(wù)自行終止：被依法追究刑事責(zé)任的；被依法勞動(dòng)教養(yǎng)的；違反計(jì)劃生育的；未經(jīng)村民委員會(huì)同意，連續(xù)三個(gè)月不履行職責(zé)的；遷出或調(diào)離本村的?！贝送猓旖?、吉林、山東、湖北、內(nèi)蒙古、河北、浙江、貴州、江蘇、遼寧、西藏、廣東、黑龍江、安徽、陜西、江西、海南、湖南、云南、河南等省、市、自治區(qū)也都規(guī)定：村委會(huì)成員在任期內(nèi)被依法追究刑事責(zé)任或者勞動(dòng)教養(yǎng)的，其職務(wù)自行解除或終止。這是否屬于間接、隱含地規(guī)定了村委會(huì)成員候選人的限制性資格條件，可以討論。

盡管大多數(shù)省、市、自治區(qū)都規(guī)定了村委會(huì)成員候選人資格條件或贊同規(guī)定村委會(huì)成員候選人資格條件，但明確規(guī)定對(duì)村委會(huì)成員初步候選人應(yīng)予資格審查的省級(jí)地方卻不多。一個(gè)是廣東。廣東省規(guī)定：經(jīng)村民會(huì)議或各村民小組會(huì)議提名產(chǎn)生的候選人名單由村民選舉委員會(huì)依法審查后公布。另一個(gè)是江西。江西省規(guī)定：村民選舉委員會(huì)對(duì)被提名的候選人進(jìn)行資格審查后，將得票多的候選人確定為正式候選人。還有一個(gè)是安徽。安徽省規(guī)定：村民選舉委員會(huì)根據(jù)候選人的條件對(duì)得票多的進(jìn)行審查，經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意后，按得票順序確定候選人。這些省級(jí)法規(guī)，規(guī)定的審查對(duì)象都是經(jīng)村民會(huì)議或各村民小組會(huì)議提名產(chǎn)生的初步候選人，審查主體都是村民選舉委員會(huì)，不過安徽規(guī)定有一個(gè)經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意的程序，而按照廣東、江西的規(guī)定，則不必經(jīng)過村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的同意即可確定正式候選人。

二

雖然村委會(huì)成員候選人資格條件在許多省、市、自治區(qū)已有明確的法規(guī)規(guī)定，但并不等于人們對(duì)這一問題的認(rèn)識(shí)已經(jīng)統(tǒng)一。實(shí)際上近年來，圍繞著是否應(yīng)當(dāng)以及應(yīng)當(dāng)如何對(duì)村委會(huì)成員候選人規(guī)定高于村委會(huì)選舉一般選民的資格條件，特別是從消極的否定的方面規(guī)定村委會(huì)成員候選人的限制性資格條件，以及是否應(yīng)當(dāng)和應(yīng)當(dāng)如何對(duì)村委會(huì)成員初步候選人進(jìn)行資格審查，無論在學(xué)術(shù)理論界，還是在實(shí)際工作部門，都有爭論。

爭論的焦點(diǎn)之一是對(duì)村委會(huì)成員候選人規(guī)定高于村委會(huì)選舉一般選民的資格條件，特別是從消極的否定的方面規(guī)定限制性資格條件，是否違反憲法。

我國憲法第34條規(guī)定：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。”按照這一規(guī)定，在我國，選舉權(quán)和被選舉權(quán)具有普遍性，除具有中華人民共和國國籍、年滿18周歲、未被剝奪政治權(quán)利之外，任何公民無須具備其他的資格條件，都能夠和應(yīng)當(dāng)享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；選舉權(quán)和被選舉權(quán)具有統(tǒng)一性，凡享有選舉權(quán)的公民也享有被選舉權(quán)。這似乎也就意味著在我國，凡具有選民資格的公民也就具有被提名為候選人的資格，成為候選人不必一定要具有高于選民資格的資格條件。

但實(shí)際上在我國，對(duì)候選人規(guī)定高于一般選舉人的資格條件，并非如有人所說的那樣是“個(gè)別情況”[1]，而是一個(gè)相當(dāng)普遍的現(xiàn)象。除了憲法規(guī)定有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的年滿45歲的中華人民共和國公民可以被選為中華人民共和國主席、副主席，香港特別行政區(qū)基本法和澳門特別行政區(qū)基本法規(guī)定香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)行政長官由年滿40周歲，在香港或澳門通常居住連續(xù)20年并在外國無永久居留權(quán)的香港特別行政區(qū)永久性居民或澳門特別行政區(qū)永久性居民中的中國公民擔(dān)任之外，規(guī)定候選人資格條件高于一般選舉人資格條件的還有不少。

例如，我國法官法和檢察官法規(guī)定：最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長由全國人大選舉產(chǎn)生，地方各級(jí)人民法院院長和人民檢察院檢察長由地方各級(jí)人大選舉產(chǎn)生。人民法院的院長應(yīng)當(dāng)從法官或者其他具備法官條件的人員中擇優(yōu)提出人選，人民檢察院的檢察長應(yīng)當(dāng)從檢察官或者其他具備檢察官條件的人員中擇優(yōu)提出人選。擔(dān)任法官或檢察官必須具備下列條件：具有中華人民共和國國籍；年滿二十三歲；擁護(hù)中華人民共和國憲法；有良好的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和良好的品行；身體健康；高等院校法律專業(yè)本科畢業(yè)或者高等院校非法律專業(yè)本科畢業(yè)具有法律專業(yè)知識(shí)，從事法律工作滿二年，其中擔(dān)任高級(jí)人民法院或人民檢察院、最高人民法院或人民檢察院法官或檢察官，應(yīng)當(dāng)從事法律工作滿三年；獲得法律專業(yè)碩士學(xué)位、博士學(xué)位或者非法律專業(yè)碩士學(xué)位、博士學(xué)位具有法律專業(yè)知識(shí)，從事法律工作滿一年，其中擔(dān)任高級(jí)人民法院或人民檢察院、最高人民法院或人民檢察院法官或檢察官，應(yīng)當(dāng)從事法律工作滿二年。初任法官和檢察官的人選只能在通過國家統(tǒng)一司法考試取得資格的人員中產(chǎn)生。下列人員不得擔(dān)任法官或檢察官：曾因犯罪受過刑事處罰的；曾被開除公職的。根據(jù)上述規(guī)定，在我國各級(jí)人大選舉提名本級(jí)人民法院院長和人民檢察院檢察長候選人時(shí)，其人選必須具備相應(yīng)的資格條件，而這些資格條件并不是所有參加選舉的人大代表都具備的。

再如，中共中央頒布的對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委、人大常委會(huì)、政府、政協(xié)、紀(jì)委、人民法院、人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)成員的選拔任用均適用的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定：提拔擔(dān)任黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)具備下列資格：提拔縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)具有五年以上工齡和兩年以上基層工作經(jīng)歷；提拔縣以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，一般應(yīng)當(dāng)具有在下一級(jí)兩個(gè)以上基層職位任職的經(jīng)歷；提拔縣級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，由副職提拔任正職的，應(yīng)當(dāng)在副職崗位工作兩年以上，由下級(jí)正職提任上級(jí)副職的，應(yīng)當(dāng)在下級(jí)正職崗位工作三年以上；一般應(yīng)當(dāng)具有大學(xué)?？埔陨衔幕潭?，其中地、司級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部一般應(yīng)當(dāng)具有大學(xué)本科以上文化程度；應(yīng)當(dāng)經(jīng)過黨校、行政院?；蛘呓M織部門認(rèn)可的其他培訓(xùn)機(jī)構(gòu)五年內(nèi)累計(jì)三個(gè)月以上的培訓(xùn)，確因特殊情況在提任前未達(dá)到培訓(xùn)要求的，應(yīng)當(dāng)在提任后一年內(nèi)完成培訓(xùn)；身體健康；提任黨的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)符合《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定的黨齡要求。盡管這一規(guī)定只是黨規(guī)黨法而不是國家的法律，盡管這一規(guī)定對(duì)于縣級(jí)以上地方國家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員的產(chǎn)生來說，在人大代表選舉投票之時(shí)并無國家法律上的約束力，但由于我國縣級(jí)以上地方國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員絕大多數(shù)都是中共黨員，由于縣級(jí)以上地方國家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員的候選人主要是由黨組織推薦產(chǎn)生的，因此這樣一個(gè)資格要求的規(guī)定在人大的選舉活動(dòng)中是有著實(shí)際的效力的。所以一般地講，只有滿足上述資格要求的人才有可能成為縣級(jí)以上地方國家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員的候選人，并不是每一個(gè)參加選舉的人大代表都能夠成為本級(jí)地方人大選舉的國家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員的候選人的。

又如，我國公司法規(guī)定：公司的董事和由股東代表出任的監(jiān)事由公司的股東會(huì)或股東代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。有下列情形之一的，不得擔(dān)任公司的董事和監(jiān)事：無民事行為能力或者限制民事行為能力；因犯有貪污、賄賂、侵占財(cái)產(chǎn)、挪用財(cái)產(chǎn)罪或者破壞社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序罪，被判處刑罰，執(zhí)行期滿未逾五年，或者因犯罪被剝奪政治權(quán)利，執(zhí)行期滿未逾五年；擔(dān)任因經(jīng)營不善破產(chǎn)清算的公司、企業(yè)的董事或者廠長經(jīng)理，并對(duì)該公司、企業(yè)的破產(chǎn)負(fù)有個(gè)人責(zé)任的，自該公司、企業(yè)破產(chǎn)清算完結(jié)之日起未逾三年；擔(dān)任因違法被吊銷營業(yè)執(zhí)照的公司、企業(yè)的法定代表人，并負(fù)有個(gè)人責(zé)任的，自該公司、企業(yè)被吊銷營業(yè)執(zhí)照之日起未逾三年；個(gè)人所負(fù)數(shù)額較大的債務(wù)到期未清償。公司違反前款規(guī)定選舉董事、監(jiān)事的，該選舉無效。根據(jù)這一規(guī)定，即便是在公司中占有較大股份從而擁有較大投票權(quán)的股東，如果有上述情形，也不能成為公司董事和監(jiān)事的候選人。

上述規(guī)定雖然從表面上看來好像違背了憲法第34條，但實(shí)質(zhì)上與憲法第34條的規(guī)定并不沖突。因?yàn)閼椃ǖ?4條所說的選舉權(quán)和被選舉權(quán)不是指的一般意義上的、包括各種各樣所有類別選舉的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，而是指特定意義上的選舉權(quán)和被選舉權(quán)：“‘選舉權(quán)’是指公民有權(quán)按照自己的意愿，依照法律規(guī)定的程序選舉縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)代表的權(quán)利”：“‘被選舉權(quán)’是指公民依法享有被選舉為縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)代表的權(quán)利”。在此意義上，憲法所規(guī)定的選舉權(quán)和被選舉權(quán)不分離、相統(tǒng)一的原則，其適用范圍也是特定的：適用于縣鄉(xiāng)人大代表的直接選舉。所以，那些不屬于縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉的選舉，不在憲法第34條規(guī)范的范圍之內(nèi)；對(duì)那些不屬于縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉的候選人規(guī)定高于選舉人的資格條件，不存在與憲法第34條的規(guī)定相互沖突的問題。

村委會(huì)選舉不屬于縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉，因此對(duì)村委會(huì)成員候選人規(guī)定高于村委會(huì)選舉一般選民的資格條件也不存在違憲的問題。盡管對(duì)村委會(huì)成員候選人規(guī)定高于村委會(huì)選舉一般選民的資格條件，特別是從消極的否定的方面規(guī)定村委會(huì)成員候選人的限制性資格條件，也就意味著規(guī)定在村委會(huì)的選舉中，具有選舉權(quán)的村民不一定具有被提名為候選人的資格，選民資格與候選人資格相互分離，這與村委會(huì)組織法第12條關(guān)于“年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外”的規(guī)定似乎是相抵觸的，然而即便違反了村委會(huì)組織法第12條也不等于就違反了憲法第34條，因?yàn)檫`反了法律的規(guī)定與違反了憲法的規(guī)定是有區(qū)別的，不應(yīng)在違反法律規(guī)定與違反憲法規(guī)定之間直接劃等號(hào)。雖然法律規(guī)定在很多情況甚至一般情況下是憲法規(guī)定的具體化，但法律規(guī)定與憲法規(guī)定之間并不一定也不可能一直存在著一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。即便村委會(huì)組織法第12條直接源自憲法第34條，甚至是憲法第34條的翻版，但村委會(huì)組織法第12條與憲法第34條畢竟規(guī)定的是不同種類的選舉，前者規(guī)定的是村委會(huì)選舉，后者規(guī)定的是縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表的選舉。村委會(huì)組織法第12條所說的“選舉權(quán)，是指本村村民有直接參加選舉村民委員會(huì)成員的權(quán)利；被選舉權(quán)，是指本村村民在選舉活動(dòng)中，有可以被提名為村民委員會(huì)成員候選人的權(quán)利”。這與憲法第34條所說的選舉權(quán)和被選舉權(quán)顯然是有區(qū)別的。

三

在對(duì)村委會(huì)成員候選人資格條件問題的討論中，有一種頗為流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)村委會(huì)成員候選人規(guī)定高于村委會(huì)選舉一般選民的資格條件，特別是從消極的否定的方面規(guī)定村委會(huì)成員候選人的限制性資格條件，會(huì)對(duì)村民選舉權(quán)的自由行使構(gòu)成限制，會(huì)對(duì)村民選舉投票指向的范圍構(gòu)成限制，會(huì)有可能造成違背大多數(shù)村民意愿的結(jié)果，而這是違反民主和村民自治的原則的。民主是人民當(dāng)家作主，在農(nóng)村則是村民當(dāng)家作主。而村民當(dāng)家作主的主要標(biāo)志是村民普遍享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。村民自治是由村民自己決定村內(nèi)的公共事務(wù)，其首要的一項(xiàng)內(nèi)容即是由村民自己決定村委會(huì)成員的人選。按照民主和村民自治的原則，應(yīng)當(dāng)是村民愿意選誰就選誰，只要大多數(shù)村民都投贊成票的人不是依照法律被剝奪政治權(quán)利的人，那么該人當(dāng)選為村委會(huì)成員便是理所當(dāng)然的。

我們認(rèn)為，民主是有規(guī)則的，并不是人們想怎么樣就怎么樣；民主選舉也是有規(guī)則的，也不是人們想怎么選就怎么選。無規(guī)則的“民主”有可能造成“多數(shù)人的暴政”或“自治共同體”的解體；無規(guī)則的“民主選舉”在極端的情況下有可能選出一個(gè)大家都認(rèn)可的“君主”，走向民主的反面。所以民主必須與法治緊密結(jié)合，融為一體，這是民主自身的內(nèi)在要求，也是民主可持續(xù)發(fā)展的基本保證。村民自治亦是如此，它是在法律、法規(guī)限制下的自治，不能脫離法治的軌道。在法規(guī)中對(duì)村委會(huì)成員候選人規(guī)定高于村委會(huì)選舉一般選民的資格條件，雖然會(huì)對(duì)村民選舉權(quán)的自由行使構(gòu)成限制，會(huì)對(duì)村民選舉投票指向的范圍構(gòu)成限制，但卻符合村民根本的長遠(yuǎn)的利益，不僅不與民主和村民自治的原則相矛盾，而且是使農(nóng)村基層民主和村民自治健康發(fā)展的必然選擇。法律對(duì)公司這樣的私法人團(tuán)體內(nèi)部的選舉都可以進(jìn)行規(guī)范，對(duì)公司的董事和監(jiān)事候選人都可以規(guī)定限制性的資格條件，對(duì)村委會(huì)這樣的法定農(nóng)村基層群眾性自治組織的選舉就更可以這樣做了。

可能有人會(huì)提出這樣的問題：法律、法規(guī)對(duì)縣鄉(xiāng)人大代表候選人都沒有規(guī)定資格條件，為什么要對(duì)村委會(huì)成員候選人規(guī)定資格條件呢？我們的回答是：縣鄉(xiāng)人大與村委會(huì)不同，對(duì)縣鄉(xiāng)人大代表候選人和村委會(huì)成員候選人的要求也應(yīng)不同?？h鄉(xiāng)人大代表眾多，即便個(gè)別不適宜執(zhí)行代表職務(wù)的人當(dāng)選后停止執(zhí)行代表職務(wù)，也不會(huì)影響縣鄉(xiāng)人大的正常召開和運(yùn)作。而村委會(huì)成員就是那么幾個(gè)，如果有一兩個(gè)不適宜執(zhí)行村委會(huì)成員職務(wù)的人被選為村委會(huì)成員，他們停止執(zhí)行主任或委員職務(wù)則有可能造成村委會(huì)的癱瘓。

1983年全國人大常委會(huì)關(guān)于縣級(jí)以下人大代表直接選舉的若干規(guī)定明確表示，在縣級(jí)以下人大代表的直接選舉中，被判處有期徒刑、拘役、管制而沒有附加剝奪政治權(quán)利的人員；被羈押，正在受偵查、起訴、審判，人民檢察院或者人民法院沒有決定停止行使選舉權(quán)利的人員；正在取保候?qū)徎蛘弑槐O(jiān)視居住的人員；正在被勞動(dòng)教養(yǎng)的人員；正在受拘留處罰的人員，都準(zhǔn)予行使選舉權(quán)利。由于這里所說的“選舉權(quán)利”是廣義的，包括選舉權(quán)和被選舉權(quán)，因此依照該規(guī)定，上述人員都享有被選舉權(quán)，都有可能被選舉為縣鄉(xiāng)人大代表。1987年廣西壯族自治區(qū)鹿寨縣黃冕區(qū)舊街鄉(xiāng)桐木村選區(qū)選舉正在服刑的一個(gè)罪犯為黃冕鄉(xiāng)人大代表，該鄉(xiāng)準(zhǔn)備于10月底召開新一屆第一次人代會(huì)。為此，鹿寨縣人大常委會(huì)請(qǐng)示廣西自治區(qū)人大常委會(huì)可否讓該罪犯出監(jiān)參加鄉(xiāng)人代會(huì)。廣西自治區(qū)人大常委會(huì)的意見是：“該罪犯未被剝奪政治權(quán)利，選舉也符合法律程序，應(yīng)承認(rèn)其代表資格有效；鑒于該罪犯正在服刑，按照《刑法》第41條的規(guī)定，且為避免不良政治影響，該罪犯在服刑期間不應(yīng)出席鄉(xiāng)人民代表大會(huì)會(huì)議；由縣公安機(jī)關(guān)向該罪犯本人及選區(qū)選民講清有關(guān)法律規(guī)定，做好思想工作?！睆V西自治區(qū)人大常委會(huì)向全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)請(qǐng)示，詢問對(duì)這一意見的看法，后者表示同意。1992年通過并頒布施行的全國人大和地方各級(jí)人大代表法第40條規(guī)定：“代表有下列情形之一的，暫時(shí)停止執(zhí)行代表職務(wù)：因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判的；被依法判處管制、拘役或者有期徒刑而沒有附加剝奪政治權(quán)利，正在服刑的?！?/p>

如果說在縣鄉(xiāng)人大代表的選舉中，對(duì)代表候選人不規(guī)定高于一般選民的資格條件，即便選出個(gè)別正在服刑的罪犯為人大代表也無傷大雅、無礙大局的話，那么在村委會(huì)選舉中，對(duì)村委會(huì)成員候選人不規(guī)定高于一般選民的資格條件，選出一個(gè)正在服刑的罪犯擔(dān)任村委會(huì)主任或副主任或委員，則會(huì)產(chǎn)生許多麻煩。假定選出一個(gè)正在服拘役或有期徒刑的罪犯擔(dān)任村委會(huì)主任，是讓村委會(huì)主任這一職務(wù)一直無人執(zhí)行好呢？還是讓這個(gè)在勞改場所服刑的罪犯遙控指揮、執(zhí)行村委會(huì)主任的職務(wù)好呢？假定選出一個(gè)正在服管制刑的罪犯擔(dān)任村委會(huì)主任，應(yīng)當(dāng)被村民管制的對(duì)象成了村民的領(lǐng)導(dǎo)人，這又如何是好呢？一旦出現(xiàn)這樣的情況，恐怕怎么也不好辦。也許正是考慮到了這一點(diǎn)，許多省、市、自治區(qū)于是作出了前述“村委會(huì)成員在任期內(nèi)被依法追究刑事責(zé)任或者勞動(dòng)教養(yǎng)的，其職務(wù)自行解除或終止”之類的規(guī)定。但此類規(guī)定屬“亡羊補(bǔ)牢，猶未為晚”式的事后改正，終不如未雨綢繆、提前預(yù)防來得妥帖。如欲完全避免上述情況的發(fā)生，可能最好的辦法就是對(duì)村委會(huì)成員候選人規(guī)定某種限制性的資格條件，例如規(guī)定：不得提名被依法追究刑事責(zé)任或者勞動(dòng)教養(yǎng)的村民為村委會(huì)成員的候選人。

四

從上述全國人大常委會(huì)法工委對(duì)廣西自治區(qū)人大常委會(huì)所提問題的回答，可以看出：全國人大常委會(huì)法工委的確是認(rèn)為，至少對(duì)于縣鄉(xiāng)人大代表的直接選舉來說，不應(yīng)當(dāng)對(duì)代表候選人規(guī)定高于一般選民的資格條件。這種看法就其理論根源來說，是建立在“兩個(gè)統(tǒng)一”的理論基礎(chǔ)之上的。一個(gè)“統(tǒng)一”是認(rèn)為，選舉權(quán)與被選舉權(quán)應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的，具有選舉權(quán)也就應(yīng)當(dāng)具有被選舉權(quán)；另一個(gè)“統(tǒng)一”是認(rèn)為，選民資格與候選人資格應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的，具有選民資格也就應(yīng)當(dāng)具有候選人資格。

關(guān)于前一個(gè)“統(tǒng)一”，我國學(xué)者韓大元、周望舒曾經(jīng)正確地指出，從法理上講，選舉權(quán)與被選舉權(quán)不僅內(nèi)容不同、實(shí)現(xiàn)的結(jié)果不同，而且性質(zhì)不同。選舉權(quán)是法律授予選民參與選舉活動(dòng)的資格，是一種權(quán)利能力；被選舉權(quán)不僅要求享有被選舉權(quán)的公民有參與選舉活動(dòng)的資格，而且要求他們有通過自己的行為實(shí)現(xiàn)其當(dāng)選的能力和當(dāng)選后能勝任人民代表或國家公職人員的工作的能力?；谶@些區(qū)別，也因?yàn)檫x舉對(duì)象必須是公民中的優(yōu)秀分子，所以對(duì)被選舉權(quán)享有者應(yīng)規(guī)定嚴(yán)格于選舉權(quán)享有者的資格條件，唯如此方能保證當(dāng)選者的平均素質(zhì)高于一般選民的平均素質(zhì)。否則，如果堅(jiān)持選舉權(quán)與被選舉權(quán)的統(tǒng)一，規(guī)定被選舉權(quán)享有者與選舉權(quán)享有者完全一致的資格條件，則在實(shí)踐中將有如下困惑：依我國選舉制度之普遍性原則，若選舉權(quán)與被選舉權(quán)統(tǒng)一，被選舉權(quán)也應(yīng)為所有普通的選民所享有，故從法律上講，被判處有期徒刑而未被剝奪政治權(quán)利的犯人不僅享有選舉權(quán)，而且享有被選舉權(quán)，可是我們?nèi)绾伪ＷC他們享有被選舉權(quán)呢？不僅他們，而且就相當(dāng)一部分選民來講，他們的被選舉權(quán)也是不可能、不應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)橐坏┠切┧刭|(zhì)極低的選民當(dāng)選，將會(huì)給社會(huì)造成許多不良后果，也不符合現(xiàn)代國家管理對(duì)管理者的要求。規(guī)定對(duì)被選舉權(quán)享有者的資格限制，并不違背我國憲法和選舉法之平等性原則。因?yàn)槠降仁窃诔姓J(rèn)差別前提下的機(jī)會(huì)均等，法律規(guī)定被選舉權(quán)享有者的條件面向全體公民，對(duì)每一個(gè)公民而言都是平等的，每一個(gè)公民都是可以通過自己努力達(dá)到這些條件的。被選舉權(quán)是一種行為能力，它不僅要求被選舉權(quán)享有者有能力通過自己的努力去宣傳、表現(xiàn)自己以爭取當(dāng)選，而且要求被選舉權(quán)享有者有能力勝任可能當(dāng)選后的工作，否則勢(shì)必出現(xiàn)下列之一種情形：要么由于被選舉權(quán)人不能勝任當(dāng)選后的代表工作而根本不可能當(dāng)選，這樣這種被選舉權(quán)是虛假的，不可能得到實(shí)現(xiàn)；要么那些不能勝任代表工作的有被選舉權(quán)的人真正當(dāng)選了，但由于他們不能勝任代表工作，使得選舉失去了其真正意義。要實(shí)現(xiàn)選舉的真正意義、保證選舉的真實(shí)性，就必然要將選舉權(quán)與被選舉權(quán)分離，對(duì)后者提出更高要求，這樣才能符合選舉的價(jià)值、符合法理的要求。由于人們行為能力差別的存在，使得這樣做不違背平等性原則。正如《人權(quán)宣言》第1條之規(guī)定：“在權(quán)利方面，人生來是而且始終是自由平等的，只是在公共利用上才顯出社會(huì)上的差別?！北贿x舉權(quán)是一種公共利用上的權(quán)利，它不同于選舉權(quán)之處還在于選舉權(quán)更多意義上是一種個(gè)人權(quán)利，而被選舉權(quán)則更多意義上是一種社會(huì)權(quán)利，被選舉權(quán)的完全實(shí)現(xiàn)——當(dāng)選為人民代表或國家公職人員，就要承擔(dān)選民的委托，對(duì)全體選民負(fù)責(zé)，這是一種公共責(zé)任，不能完全憑當(dāng)選者本人的意愿行事，也就是當(dāng)選者的個(gè)人自由受到社會(huì)公共自由的制約，而選舉權(quán)則不然。從這一特點(diǎn)看，限制被選舉權(quán)資格并不違背平等原則。

關(guān)于后一個(gè)“統(tǒng)一”，按照我國學(xué)術(shù)界較為普遍的看法，前一個(gè)“統(tǒng)一”與后一個(gè)“統(tǒng)一”也是統(tǒng)一的：有選舉權(quán)，也就有被選舉權(quán)；有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，也就有選民資格；有選民資格，也就有候選人資格。這是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣、層層遞進(jìn)的邏輯鏈條。但在我們看來，即便選舉權(quán)與被選舉權(quán)是統(tǒng)一的，也不等于說選民資格與候選人資格就是統(tǒng)一的，因?yàn)橛羞x舉權(quán)和被選舉權(quán)與有選民資格就不是統(tǒng)一的，在上述所謂邏輯鏈條中有一個(gè)普遍認(rèn)為沒有問題的環(huán)節(jié)其實(shí)是有問題的。有選舉權(quán)和被選舉權(quán)與有選民資格不是一個(gè)概念，某人有選舉權(quán)和被選舉權(quán)與他在某時(shí)某地具有選民資格實(shí)際上是兩回事情，擁有選舉權(quán)和被選舉權(quán)雖然是取得選民資格必須具備的條件，但并不是取得選民資格的充分條件。選民資格是具體參加某地某次選舉的資格。無論在縣鄉(xiāng)人大代表的直接選舉中，還是在城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織成員的直接選舉中，擁有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的公民、居民和村民，要取得本地本次選舉的選民資格，都還必須具備一定的精神條件和屬地條件。正在發(fā)病期間、不具有完全行為能力的精神病人雖然擁有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，但不具有能夠參加選舉的選民資格。雖然擁有選舉權(quán)和被選舉權(quán)不受居住期限的限制，但我們無法想象一個(gè)暫時(shí)去某外地出差、辦事或治病的人可以取得參加當(dāng)?shù)厝舜蟠砗突鶎尤罕娦宰灾谓M織領(lǐng)導(dǎo)成員選舉的選民資格。既然有選舉權(quán)和被選舉權(quán)不一定具有選民資格，那么有選舉權(quán)和被選舉權(quán)也就不一定具有候選人資格?？隙ā澳隄M十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外”，不能必然得出有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的村民一定具有參加本村本次村委會(huì)選舉的選民資格和候選人資格的結(jié)論。既然法律法規(guī)可以對(duì)參加本村本次村委會(huì)選舉的選民規(guī)定資格條件，那么法律法規(guī)也可以對(duì)村委會(huì)成員候選人規(guī)定資格條件。

五

讓我們回過頭來再看看大多數(shù)現(xiàn)行省級(jí)法規(guī)關(guān)于村委會(huì)成員候選人資格條件的規(guī)定情況。應(yīng)當(dāng)看到，大多數(shù)現(xiàn)行省級(jí)法規(guī)關(guān)于村委會(huì)成員候選人資格條件的規(guī)定雖然不盡相同，但都為村民提名村委會(huì)成員候選人提供了一定的向?qū)А?duì)于引導(dǎo)村民正確認(rèn)識(shí)和行使民主權(quán)利，把那些素質(zhì)好、威信高、能力強(qiáng)、遵紀(jì)守法、廉潔奉公、熱心為村民辦事的人提名為候選人，不提名嚴(yán)重違法亂紀(jì)行為的人為候選人，真正把群眾擁護(hù)的思想好、作風(fēng)正、有文化、有本領(lǐng)、真心實(shí)意為群眾辦事的人，選進(jìn)村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子，不能說是沒有意義的。

然而，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，現(xiàn)行省級(jí)法規(guī)關(guān)于村委會(huì)成員候選人資格條件的規(guī)定雖然在政治上很有意義，但在法律上意義卻有一定的局限。現(xiàn)行省級(jí)村委會(huì)選舉法規(guī)都沒有關(guān)于大多數(shù)選民投票選舉不具備法規(guī)規(guī)定條件的人為村委會(huì)成員，選舉無效的規(guī)定。即便是從消極的否定的方面規(guī)定了村委會(huì)成員限制性資格條件的黑龍江省村委會(huì)選舉辦法，也沒有關(guān)于大多數(shù)選民選舉違反計(jì)劃生育政策法規(guī)未過3年的人為村委會(huì)成員，選舉無效的規(guī)定。由于沒有相應(yīng)的法律后果條款，所有這些規(guī)定實(shí)際上都只有一定的政策引導(dǎo)性，缺乏法律強(qiáng)制性。盡管這些規(guī)定對(duì)于引導(dǎo)選民提名村委會(huì)成員候選人以及投票選舉村委會(huì)成員有一定的意義，但對(duì)選民的提名和投票并無嚴(yán)格的法律上的約束力。一旦有不具備法規(guī)規(guī)定資格條件的人或違背法規(guī)禁止性規(guī)定的人被大多數(shù)選民選為村委會(huì)成員的情況發(fā)生，要么選舉的合法性會(huì)成為一個(gè)難以確定的問題，要么省級(jí)村委會(huì)選舉法規(guī)的權(quán)威性會(huì)受到很大的損害。

例如，2001年山西芮城縣漢渡村的一個(gè)村民曾致函北京，詢問“該村原黨支部委員，在選舉中因超計(jì)劃生育受到黨內(nèi)處分的人，能不能當(dāng)選為村委會(huì)主任？”民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司農(nóng)村處在《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》的“村治咨詢”欄目公開作答：“1999年9月26日山西省第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議通過的《山西省實(shí)施〈中華人民共和國村民委員會(huì)組織法〉辦法》第十二條規(guī)定：‘村民選舉委員會(huì)可以根據(jù)村民委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)具備遵紀(jì)守法、廉潔奉公、辦事公道、熱心為村民服務(wù)、能帶領(lǐng)村民致富的條件，并按照村民的意愿，結(jié)合本村有選舉權(quán)和被選舉權(quán)村民的具體情況以及村民委員會(huì)的工作需要，擬訂村民委員會(huì)成員候選人的資格條件，提請(qǐng)村民會(huì)議討論通過，并向全體村民公布?！M管山西省的地方法規(guī)中對(duì)超生并受到處罰的人是否能當(dāng)選為村委會(huì)成員沒有明確具體的規(guī)定，但由于計(jì)劃生育是基本國策，農(nóng)村的計(jì)劃生育工作又是全部計(jì)劃生育工作的重中之重，因此，據(jù)我們所知，山西農(nóng)村的許多村民選舉委員會(huì)在擬訂村委會(huì)成員候選人資格條件時(shí)，都把是否超生計(jì)劃生育作為資格條件的重要內(nèi)容。時(shí)限一般是選舉前的三至五年?！薄坝械娜艘苍S會(huì)問，如果選民硬是把嚴(yán)重超生計(jì)劃生育的人，選上來當(dāng)村委會(huì)主任、副主任或委員，怎么辦？這里我們介紹遇到這種事的兩種處理辦法，一種是，如果雖經(jīng)反復(fù)教育，且選舉程序正常，選民還硬是要選超生計(jì)劃生育的人當(dāng)村委會(huì)成員，那就認(rèn)可當(dāng)選結(jié)果，這種辦法雖滿足了民意，但對(duì)計(jì)劃生育政策的執(zhí)行會(huì)帶來不好的影響。另一種是，像黑龍江省地方法規(guī)規(guī)定，凡超生計(jì)劃生育的當(dāng)