借鑒國外經(jīng)驗(yàn)-尋求開放我國政府采購市場的對策

借鑒國外經(jīng)驗(yàn),尋求開放我國政府采購市場的對策

摘要：我國于2001年底正式成為WTO成員國時(shí)，曾在《加入WTO議定書》中承諾：“中國有意成為《政府采購協(xié)議》的參加方”，還承諾將在入世后2年內(nèi)開始加入《協(xié)議》的談判。這些說明我國的政府采購市場開放的日期正在來臨，政府采購市場的逐步開放和政府采購活動(dòng)的國際化將構(gòu)成我國未來經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的一大宏觀趨勢。由于我國政府采購制度的不完善和國內(nèi)企業(yè)參與國際競爭能力低下，政府采購市場的開放將會(huì)不可避免地對我國民族產(chǎn)業(yè)帶來巨大的外部競爭壓力和挑戰(zhàn)。因此，科學(xué)地制定政府采購市場開放策略，按WTO《協(xié)議》的基本原則完善我國政府采購制度和逐步開放政府采購市場，已成為當(dāng)前我國政府采購實(shí)踐中一個(gè)十分重要的課題。在國外，政府采購已有上百年的歷史，許多發(fā)達(dá)國家在開放政府采購市場也累積了數(shù)十年的經(jīng)驗(yàn)，并建立了健全的政府采購對外開放法律的法規(guī)和政策。本文通過分析國外開放政府采購市場的成功經(jīng)驗(yàn)，試圖從中尋求開放我國政府采購市場的對策。

關(guān)鍵詞：政府采購市場開放借鑒對策

國外開放政府采購市場的經(jīng)驗(yàn)

一．開放政府采購市場的漸進(jìn)性和次序性

從世界各國的實(shí)踐來看，政府采購市場的開放都講究漸進(jìn)性和次序性。如加拿大、韓國、香港等國家和地區(qū)都是在本國完全成為外向型經(jīng)濟(jì)國家后才加入《協(xié)議》。美國加入《協(xié)議》后，在電信等其他領(lǐng)域仍不對國外供應(yīng)商開放。下面以日本為例。日本是《協(xié)議》的倡導(dǎo)國和最先簽字國之一，但是日本對政府采購市場的開放卻經(jīng)過了相當(dāng)長的一段時(shí)間，與日本市場準(zhǔn)入的進(jìn)展密切相關(guān)。從戰(zhàn)后至今，以1988年為界，可分為兩個(gè)階段，1988年以前日本的市場處于相對封閉狀態(tài)，1988年以后逐漸變得相對開放。20世紀(jì)80年代中后期，日本經(jīng)濟(jì)的國際化表現(xiàn)為，對外充分的國際化，對內(nèi)則是完全封閉的保護(hù)。體現(xiàn)在政府采購政策上，則出現(xiàn)了日本企業(yè)實(shí)體既在國外中標(biāo)又在國內(nèi)中標(biāo)，而國外企業(yè)實(shí)體很少在日本政府采購中中標(biāo)。在招標(biāo)程序中，日本采用的是被稱為“指名招標(biāo)”形式，從形式本身看，是符合《協(xié)議》要求的，但在具體入選條件上，日本不僅規(guī)定投標(biāo)者要提供詳細(xì)的情報(bào)，而且著重于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)實(shí)績，重點(diǎn)看投標(biāo)者在日本的實(shí)際業(yè)績。這一條件往往使國外企業(yè)實(shí)體在資格審查即被淘汰，引起了美歐等國家的不滿。1988年在美國的壓力下，日本制定了“關(guān)于市場準(zhǔn)入的實(shí)施辦法”，該辦法對政府采購的招標(biāo)程序作了重大修改，允許外國企業(yè)實(shí)體直接進(jìn)入日本市場參加競爭，不必先與日本國內(nèi)企業(yè)合作投標(biāo)。與此同時(shí)，加快了日本商業(yè)習(xí)慣、規(guī)則與國際慣例統(tǒng)一的步伐。從此，日本的政府采購市場才逐步地開放，政府采購行為逐漸趨于公開、透明化。

二．規(guī)范化的改革配套措施

各國確定開放政府采購市場后，首先采取積極措施，修正國內(nèi)現(xiàn)行有關(guān)政府采購立法，并制定新的法律法規(guī)，以期符合國際政府采購規(guī)則的基本要求。由于各國政府采購制度完善程度不同，規(guī)范化改革也不盡相同，從目前各國實(shí)踐情況來看，主要有以下幾方面經(jīng)驗(yàn)：

1、制定一套完備的政府采購法規(guī)，既包括規(guī)定政府采購的目標(biāo)、基本原則及采購程序的政府采購基本法，又出臺(tái)了細(xì)化基本法的實(shí)施法令和規(guī)則，另外還頒布了相關(guān)政府采購預(yù)算法規(guī)及會(huì)計(jì)制度。如美國在《聯(lián)邦采購條例》這個(gè)基本法的基礎(chǔ)上，聯(lián)邦和地方還通過眾多的條例和細(xì)則完善政府采購。歐盟以《公共指令》為基本法，并在基本法原則的指導(dǎo)下制定了實(shí)施條例。這些法規(guī)對外能促進(jìn)政府采購市場的逐步開放和一體化；對內(nèi)能做到禁止政府授予特殊合同以侵犯投標(biāo)企業(yè)的利益，防止欺詐性合同，在合法范圍內(nèi)保護(hù)本國中小企業(yè)利益。

2、根據(jù)國際規(guī)則和本國實(shí)際情況，明確本國開放政府采購市場的范圍及程度?！秴f(xié)議》規(guī)定，簽字國價(jià)值在13萬特別提款權(quán)或13萬特別提款權(quán)以上的采購合同必須實(shí)行國際性招標(biāo)采購。由于各國國情不一，其人均GDP比重差別較大，各國在具體確定“門檻價(jià)”時(shí)，其使用的標(biāo)準(zhǔn)大相徑庭，即使在同一國內(nèi)部，中央與地方之間、地方各級(jí)政府之間所使用的“門檻價(jià)”標(biāo)準(zhǔn)也不一樣。如美國適用國際招標(biāo)的“門檻價(jià)”，中央機(jī)構(gòu)為13萬特別提款權(quán)，地方政府為萬特別提款權(quán)，地方下屬機(jī)構(gòu)則為25萬特別提款權(quán)。與此同時(shí)，各國政府對有關(guān)采購提出保留范圍，主要是涉及國防和安全的采購以及一些需要保護(hù)的產(chǎn)品。如美國的《購買美國產(chǎn)品法》規(guī)定：“無論法律如何規(guī)定，并且除非有關(guān)部門或獨(dú)立機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人斷定其不符合美國的公共利益或其成本不合理；否則，基于公共使用的目的，只能采購在美國采掘或生產(chǎn)的未制成的物品、材料或供應(yīng)品；所采購的已制成的物品、材料或供應(yīng)品，只能是實(shí)質(zhì)上全部由在美國國內(nèi)采掘或生產(chǎn)的未制成的物品、材料或供應(yīng)品制成，并應(yīng)在美國國內(nèi)制造?！?/p>

3、建立有效的集中采購組織管理體制，適應(yīng)國際化操作的需要。國家政府機(jī)關(guān)的一切物資或服務(wù)的采購與供應(yīng)都集中于政府所設(shè)立的特定機(jī)構(gòu)進(jìn)行，如法國的公共購買團(tuán)體委員會(huì)、加拿大的采購中心、韓國的國家供應(yīng)局、菲律賓的供應(yīng)協(xié)調(diào)局等。各國財(cái)政部門是政府采購制度中一個(gè)重要的管理機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)包括：預(yù)算審查與批準(zhǔn)，制定采購法規(guī)或指南，管理招標(biāo)事務(wù)，制定支出政策，管理和協(xié)調(diào)采購委員會(huì)工作等。開放政府采購市場的國家通常將政策制定與政策執(zhí)行分開。如韓國，由財(cái)政經(jīng)濟(jì)部制定采購政策，由物品供應(yīng)部負(fù)責(zé)具體的采購工作。隨著政府采購市場的逐步開放，各國的外經(jīng)貿(mào)部門也參與政府采購管理，專門負(fù)責(zé)政府采購的對外磋商與談判事務(wù)。除此之外，還改革了與政府采購相關(guān)的部門管理體制，如國家預(yù)算管理制度、國家金庫制度，加強(qiáng)政府采購預(yù)算編制與監(jiān)督工作，并改進(jìn)國庫資金撥付方式等。

4、建立健全的政府采購保障體制。一方面，設(shè)有完善的申訴機(jī)制。各國一般由獨(dú)立的管理部門或司法部門制定申訴機(jī)制，其可以是負(fù)責(zé)管理貿(mào)易申訴的專門機(jī)構(gòu)，或是管理招標(biāo)申訴的一般機(jī)構(gòu)。通常情況下，申訴程序中明確了申訴的有效時(shí)間、答復(fù)期限以及成功解決申訴問題的補(bǔ)償機(jī)制等，能確?？鐕少彽母鞣N糾紛得到公平、公正、公開地解決。另一方面，建立政府信息系統(tǒng)，有利于政府采購市場開放的公平、公開。各國政府指定專門的報(bào)紙和刊物刊登政府采購信息，為所有的企業(yè)提供平等的競爭機(jī)會(huì)。如在歐洲通過歐共體官方報(bào)紙公布公共采購信息，在歐共體內(nèi)只要采購金額超過《采購指南》的臨界值必須在歐共體官方報(bào)紙刊登廣告，在全歐洲刊登通告。每周公布400到500個(gè)合同通告，這些通告包括采購的貨物信息、使用何種語言、截止日期以及對供應(yīng)商財(cái)務(wù)能力、經(jīng)濟(jì)水平等要求。此外，許多國家利用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布政府采購信息，如歐共體的電子投標(biāo)日報(bào)，取得了良好的效果。

三．運(yùn)用政府采購政策有效保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)

政府采購制度是一種非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，一直是各國保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)的有效手段。關(guān)貿(mào)協(xié)定形成時(shí)，各國有意把政府排除在投資貿(mào)易自由領(lǐng)域之外，目的就是為了不違背當(dāng)時(shí)各國都在利用政府采購保護(hù)國內(nèi)企業(yè)這一既成事實(shí)。政府采購政策作為國際貿(mào)易中保護(hù)本國經(jīng)濟(jì)的一個(gè)合理、合法的手段，為大多數(shù)國家所采用，以國家安全、保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)為由對國內(nèi)產(chǎn)品采取優(yōu)先購買的政策，已是國際上通行的慣例。國外利用政府采購手段保護(hù)國內(nèi)企業(yè)的主要措施有：一是禁止采購?fù)鈬a(chǎn)品。如我國臺(tái)灣地區(qū)曾在《政府機(jī)關(guān)及公營事業(yè)機(jī)構(gòu)辦理進(jìn)口簽證須知》中規(guī)定，對于機(jī)械、電子、電機(jī)等機(jī)器設(shè)備的進(jìn)口，超過60萬美元時(shí)應(yīng)附工業(yè)局無限制說明，否則無法獲得進(jìn)口簽證。二是產(chǎn)品原產(chǎn)地的限制，規(guī)定產(chǎn)品國產(chǎn)化價(jià)值所占的比重。如美國制定的《購買美國產(chǎn)品法》規(guī)定，聯(lián)邦政府在購買貨物或簽訂公共工程委托合同時(shí)，必須有購買美國產(chǎn)品或使用美國物資的要求，即原產(chǎn)地制造比率須超過50%。此法令不適用于違反公共利益、采購成本高于外國產(chǎn)品6%以上、美國境內(nèi)沒有制造等采購項(xiàng)目。三是價(jià)格優(yōu)惠，即在國內(nèi)外產(chǎn)品性能相同的情況下，允許給予國內(nèi)產(chǎn)品價(jià)格優(yōu)惠，優(yōu)先購買本國產(chǎn)品。如歐盟于1993年1月規(guī)定，自來水、能源、運(yùn)輸及通訊等公共事業(yè)在采購時(shí)，必須采購當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品50%以上，凡3%價(jià)格差異以內(nèi)的，應(yīng)優(yōu)先采購歐盟產(chǎn)品。四是貿(mào)易補(bǔ)償，采購國為了培育當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)或是為了改善國際收支，要求得標(biāo)的外國供應(yīng)商需達(dá)到某個(gè)比例的國內(nèi)采購，或者必須轉(zhuǎn)移某項(xiàng)技術(shù)，或者需在國內(nèi)建廠制造等。如美國，根據(jù)1991年的道路運(yùn)輸效率法規(guī)定，各州接受聯(lián)邦運(yùn)輸部補(bǔ)助采購包括軌道車輛等大眾運(yùn)輸機(jī)械時(shí)，在其采購成本中必須有60%以上的美國產(chǎn)品，而且車輛最后須在美國國內(nèi)組裝。

在國際上，政府利用納稅人的錢購買外國產(chǎn)品沖擊本國企業(yè)，是不符合納稅人利益的。當(dāng)一國企業(yè)整體競爭力還不很強(qiáng)，經(jīng)受不住外國企業(yè)的沖擊時(shí)，政府必須進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)。即使參加了《協(xié)議》等國際規(guī)則的國家，在政府采購中采購?fù)鈬a(chǎn)品的數(shù)量也是極為有限的。據(jù)測算，美國、日本、加拿大、西歐13萬特別提款權(quán)以上的政府采購中，外國產(chǎn)品所占比重都不高，美國為9%，日本為16%，加拿大為20%，西歐只有1%。可見即使在對政府采購已做出國民待遇承諾的國家，仍然通過各種保護(hù)措施大量采購的是本國產(chǎn)品。當(dāng)然，各國制定的保護(hù)本國產(chǎn)品的措施在加入《協(xié)議》后，要受到這些國際協(xié)定的制約。但是，保護(hù)措施一方面對相互之間未開放政府采購市場的國家有效；另一方面，即使開放政府采購市場，也不是完全的開放，保護(hù)措施對開放政府采購市場未涉及的領(lǐng)域依然有效；第三，保護(hù)措施也是一國每年度檢查是否公平相互開放政府采購市場的籌碼。如美國政府根據(jù)年度報(bào)告決定是否采用采購禁令。

四．幫助企業(yè)打入國際政府采購市場的措施

各國提高本國企業(yè)競爭力，打入國際政府采購市場的措施一般并沒有直接規(guī)定，但通過保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，可以發(fā)展壯大本國企業(yè)，并學(xué)會(huì)國際招投標(biāo)經(jīng)驗(yàn)，為早日打入國外政府采購市場奠定良好的基礎(chǔ)。其次，一國還可以通過制定鼓勵(lì)出口的政策，形成本國產(chǎn)品進(jìn)入國外市場的競爭優(yōu)勢。再次，一國還可以積極參加國際政府采購規(guī)則，國與國之間簽訂互相開放政府采購市場的協(xié)議，以拓展國內(nèi)企業(yè)對外滲透空間。如發(fā)達(dá)國家通過種種手段給發(fā)展中國家施加壓力，要求這些國家開放政府采購市場。另外，通過建立政府采購激勵(lì)機(jī)制，可以引導(dǎo)本國企業(yè)規(guī)范化發(fā)展，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，早日以強(qiáng)大實(shí)力參與到國際政府采購市場競爭中去。如中美、中歐貿(mào)易談判中，美國政府和歐盟積極向中國政府爭取波音和空中客車飛機(jī)定單。

我國開放政府采購市場的對策

雖然目前我國沒有正式開放政府采購市場，但由于國際金融機(jī)構(gòu)的介入，以及保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的政策尚未全面推廣，事實(shí)上部分采購市場已經(jīng)開放，國外許多企業(yè)已經(jīng)通過國際競爭性招標(biāo)等渠道進(jìn)入我國政府采購市場。事實(shí)上的開放與政策、制度上的落后形成了極大的反差，這就要求盡快制定出迎接政府采購市場開放的對策。結(jié)合我國國情，借鑒國外開放政府采購市場的經(jīng)驗(yàn)，我國迎接政府采購市場開放對策主要側(cè)重在以下幾個(gè)方面：

一．實(shí)行漸進(jìn)性策略，逐步、適度地開放政府采購市場

我國應(yīng)根據(jù)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與各行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，科學(xué)地確定政府采購市場的開放次序和程度，逐步、適度地開放政府采購市場。漸進(jìn)性策略包括三方面的含義：一是時(shí)間上漸進(jìn)；二是開放的地區(qū)漸進(jìn)；三是開放的產(chǎn)業(yè)漸進(jìn)。時(shí)間上漸進(jìn)是指，政府采購市場的開放應(yīng)經(jīng)過一個(gè)比較長的時(shí)期，主要體現(xiàn)為逐步簽訂和加入一些多邊和雙邊協(xié)議，從而可以逐步采取相應(yīng)的開放對策。開放的地區(qū)漸進(jìn)是指，政府采購市場對外開放是區(qū)別對待的，一般按對等的原則進(jìn)行。先開放經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，然后逐漸向內(nèi)陸推進(jìn)。開放的產(chǎn)業(yè)漸進(jìn)是指，對我國有一定競爭優(yōu)勢、能與跨國公司相抗衡并能抵御外資入侵的行業(yè)和部門，可適度開放；對我國比較重要而又比較落后的一些產(chǎn)業(yè)，如機(jī)電、化工、信息產(chǎn)業(yè)、汽車等，則禁止或限制外國供應(yīng)商進(jìn)入，以提供政策上的緩沖期，待條件成熟后再逐步與國際政府采購市場接軌。

二．完善政府采購制度，為政府采購市場開放提供制度基礎(chǔ)

經(jīng)過幾年的政府采購實(shí)踐，我國政府采購管理體制和運(yùn)行機(jī)制已初步形成，但離規(guī)范化的政府采購制度還有一定的差距。因此，今后為盡快與政府采購國際慣例接軌，必須進(jìn)一步完善政府采購制度，為政府采購市場的開放構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。建立完善的政府采購法律法規(guī)體系。一是制定《政府采購法》，規(guī)范和指導(dǎo)政府采購行為?？上驳氖?，我國已在2002年通過了《政府采購法》，并于2003年在全國正式實(shí)施。該法把政府采購的整個(gè)過程都納入法律管轄范圍內(nèi)，是一部全面約束政府采購行為各個(gè)過程的規(guī)章，使我國政府采購行為逐步規(guī)范化、科學(xué)化。二是制定和完善政府采購的其他配套法律法規(guī)，如《招投標(biāo)法》、《政府采購指南》、《政府采購代理機(jī)構(gòu)管理辦法》、《政府采購專業(yè)人員管理辦法》等。三是通過法律形式規(guī)定適用《協(xié)議》等國際規(guī)則的政府采購范圍和程度，確定中央和地方政府通過國際招標(biāo)方式對外開放的采購“門檻價(jià)”。與此同時(shí)，立法中還要規(guī)定政府采購的保留范圍，主要包括：涉及國家安全和國防目的的采購，需要保護(hù)的農(nóng)、牧、水等產(chǎn)品，單一來源的采購等。建立和完善政府采購管理體制。一是根據(jù)國際慣例在財(cái)政部門內(nèi)設(shè)立一個(gè)政府采購主管機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是編制采購預(yù)算、制定采購法規(guī)與政策、對政府采購事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)與管理、進(jìn)行采購統(tǒng)計(jì)分析與評(píng)估等。二是建立升學(xué)的招標(biāo)管理辦法和程序，并加強(qiáng)對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)或采購代理機(jī)構(gòu)的管理。建立和完善政府采購保障機(jī)制。一是完善現(xiàn)行預(yù)算管理體系及運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督管理，如改進(jìn)政府財(cái)政支出管理方式；改革現(xiàn)行行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)管理體系與具體操作方法；完善國家金庫制度，允許財(cái)政辦理直接撥款，為實(shí)行單一的國庫賬戶創(chuàng)造條件。二是建立政府采購審查與仲裁機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)政府采購的監(jiān)督管理和政府采購過程中爭議的解決，確保政府采購市場的公平競爭。三是建立政府采購的信息系統(tǒng)，拓寬政府采購信息流通渠道。建議政府采購管理部門創(chuàng)辦專門的政府采購信息報(bào)紙或刊物，在條件具備的情況下，開通政府采購信息網(wǎng)站。

三．實(shí)行傾斜性策略，有效保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)

目前，我國企業(yè)