淺論文化市場(chǎng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)的探討-以南京市為實(shí)證研究

淺論文化市場(chǎng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)的探討——以南京市為實(shí)證研究

論文關(guān)鍵詞：南京市文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)

論文摘要：當(dāng)前，文化市場(chǎng)執(zhí)法中存在著行政權(quán)力過(guò)于集中、部分領(lǐng)域交叉執(zhí)法等突出問(wèn)題。如何通過(guò)成立并運(yùn)行文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，構(gòu)建行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法體制，本文以南京市為例作了探討。

文化市場(chǎng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)一直是熱點(diǎn)問(wèn)題和難點(diǎn)問(wèn)題。本文試從南京市的實(shí)際情況出發(fā)，在研究總結(jié)法律源泉、政策導(dǎo)向和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)文化市場(chǎng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)的路徑選擇作探討。

一、南京市文化行政管理部門(mén)及文化市場(chǎng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置情況

文化行政管理部門(mén)和文化市場(chǎng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)是宣傳思想戰(zhàn)線重要組成部分，在引導(dǎo)社會(huì)輿論、傳播先進(jìn)文化、打擊失范行為、規(guī)范市場(chǎng)秩序方面發(fā)揮著重要作用。構(gòu)建和諧南京、文化南京的重要實(shí)踐，離不開(kāi)文化行政管理部門(mén)和文化市場(chǎng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的保駕護(hù)航。

1.市、區(qū)(縣)兩級(jí)文化行政管理部門(mén)設(shè)置情況

(1)市一級(jí)。設(shè)有南京市文化局(叉物局)、南京市廣播電視局、南京市新聞出版局(版權(quán)局)三個(gè)職能部門(mén)，分別承擔(dān)大文化領(lǐng)域中不同方面的行政管理職能。

(2)區(qū)(縣)一級(jí)。13個(gè)區(qū)(縣)絕大多數(shù)設(shè)有文化廣播電視局，個(gè)別區(qū)(縣)文化局和廣播電視局分立。到目前為止，上述部門(mén)均未加掛新聞出版局(版權(quán)局)牌子。但在各區(qū)(縣)“三定方案”中，新聞出版行政管理職能和版權(quán)行政管理職能明確賦予文化行政管理部門(mén)。

2.市、區(qū)(縣)兩級(jí)文化市場(chǎng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)里情況

(1)市一級(jí)。2001年機(jī)構(gòu)改革前，南京市文化局、南京市廣播電視局和南京市新聞出版局均有文化市場(chǎng)執(zhí)法職能，其中，南京市文化局和南京市廣播電視局設(shè)有專門(mén)的文化市場(chǎng)執(zhí)法隊(duì)伍。在2001年的機(jī)構(gòu)改革中，市廣播電視局轄下的文化市場(chǎng)執(zhí)法隊(duì)伍撤銷(xiāo)，職能劃給另外兩個(gè)局的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。目前，承擔(dān)南京市文化市場(chǎng)行政執(zhí)法職能的執(zhí)法機(jī)構(gòu)有兩個(gè)，即設(shè)在南京市文化局的“南京市文化市場(chǎng)稽查支隊(duì)”和設(shè)在南京市新聞出版局的“南京市出版物市場(chǎng)綜合執(zhí)法支隊(duì)”(南京市“掃黃辦”)。前者主要負(fù)責(zé)全市文藝演出市場(chǎng)、文化娛樂(lè)市場(chǎng)、藝術(shù)品市場(chǎng)、電子游戲市場(chǎng)、音像制品零售和出租市場(chǎng)、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所的執(zhí)法工作，后者主要負(fù)責(zé)全市書(shū)報(bào)刊、音像制品、電子出版物等出版物的市場(chǎng)執(zhí)法工作，以及印刷行業(yè)、版權(quán)活動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)出版的執(zhí)法工作。

(2)區(qū)(縣)一級(jí)。13個(gè)區(qū)(縣)沒(méi)有專門(mén)的文化市場(chǎng)執(zhí)法隊(duì)伍。在大部分區(qū)(縣)，文化市場(chǎng)護(hù)法職能基本上由文化廣播電視局的文化市場(chǎng)科(有的同時(shí)掛“掃黃辦”或“社文辦”牌子)承擔(dān)。

二、文化市場(chǎng)執(zhí)法中存在的突出問(wèn)題及原因分析

南京市作為文化大市，文化人才密集，文化單位眾多，文化活動(dòng)頻繁。與之相伴，也存在著文化領(lǐng)域違法違規(guī)活動(dòng)數(shù)量多、手段新、影響大等問(wèn)題。近年來(lái)，“南京市文化市場(chǎng)稽查支隊(duì)”和“南京市出版物市場(chǎng)綜合執(zhí)法支隊(duì)”(南京市“掃黃辦”)綜合運(yùn)用多種手段有效打擊文化領(lǐng)域各種違法違規(guī)活動(dòng)，規(guī)范文化市場(chǎng)行為，凈化文化市場(chǎng)環(huán)境，維護(hù)文化市場(chǎng)秩序，為南京市的文化安全和政治穩(wěn)定作出了積極貢獻(xiàn)。但不容忽視的是，盡管取得了較為顯著的成績(jī)，當(dāng)前文化市場(chǎng)執(zhí)法中仍然存在著一些覓待解決的突出問(wèn)題，這些突出問(wèn)題從根本上影響了文化市場(chǎng)執(zhí)法更深人、更持久、更有效地向前推進(jìn)。

1。存在的突出問(wèn)題

(1)行政權(quán)力過(guò)于集中。主要體現(xiàn)在市、區(qū)(縣)兩級(jí)。在市、區(qū)(縣)兩級(jí)，專門(mén)或非專門(mén)的文化市場(chǎng)執(zhí)法隊(duì)伍均設(shè)在行政管理部門(mén)內(nèi)，前者是后者的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或下設(shè)機(jī)構(gòu)。行政管理部門(mén)集決策審批職能和監(jiān)督處罰職能于一身，不利于行政管理工作和行政執(zhí)法工作公平、公正地開(kāi)展。

(z)部分領(lǐng)域交叉執(zhí)法。主要體現(xiàn)在市一級(jí)?！病衬暇┦行侣劤霭婢州犗碌摹澳暇┦谐霭嫖锸袌?chǎng)綜合執(zhí)法支隊(duì)”與南京市文化局轄下的“南京市文化市場(chǎng)稽查支隊(duì)”在文化市場(chǎng)執(zhí)法上存在著職能交叉、管理重疊問(wèn)題，矛盾的焦點(diǎn)集中在音像和網(wǎng)絡(luò)兩塊。根據(jù)南京市政府部門(mén)職能分工，南京市新聞出版局負(fù)責(zé)音像制品市場(chǎng)管理、網(wǎng)絡(luò)出版管理，南京市文化局負(fù)責(zé)音像制品零售和出租管理、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理。實(shí)踐中，市文化局負(fù)責(zé)管理的音像制品經(jīng)營(yíng)和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)中存在著大量版權(quán)問(wèn)題，如盜版、外掛、私服，等等。按照現(xiàn)行管理體制，這些違法違規(guī)行為應(yīng)當(dāng)依據(jù)版權(quán)管理法律、法規(guī)由新聞出版行政管理部門(mén)(版權(quán)行政管理部門(mén))查處。因此，在音像市場(chǎng)和互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)那務(wù)市場(chǎng)上，職能重疊、執(zhí)法交叉現(xiàn)象難以避免。

2.原因分析

(1)制度安排有所欠缺。長(zhǎng)期以來(lái)，我們習(xí)佃于制定一部法律、法規(guī)后就設(shè)置一個(gè)行政管理部門(mén)，并在其轄下設(shè)置一支行政執(zhí)法隊(duì)伍的制度安排。這種做法所基于的思維方式幾乎已經(jīng)成為一種帶有普遍意義的“集體無(wú)意識(shí)”。上述思維方式和行為方式所導(dǎo)致的后果是，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不斷增加，執(zhí)法人員日益眾多，而執(zhí)法的公平性和公正性卻因體制原因難以提高。以南京市為例，就有南京市建設(shè)委員會(huì)轄下的南京市城市建設(shè)監(jiān)察支隊(duì)、南京市勞動(dòng)和社會(huì)保障局轄下的南京市勞動(dòng)監(jiān)察支隊(duì)、南京市環(huán)境保護(hù)局轄下的南京市環(huán)境監(jiān)理支隊(duì)、南京市工商行政管理局轄下的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督檢查支隊(duì)(南京市工商行政管理局檢查站)等為數(shù)不少的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

(2)職能分配不盡合理。音像、網(wǎng)絡(luò)作為新型出版物或出版載體，本應(yīng)歸口新聞出版行政管理部門(mén)管理。可是，歸口管理原則實(shí)際上并沒(méi)有得到嚴(yán)格執(zhí)行。

音像原來(lái)由廣播電視行政管理部門(mén)、文化行政管理部門(mén)、新聞出版行政管理部門(mén)等多個(gè)部門(mén)共同管理。1998年進(jìn)行的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)務(wù)院“參照”(而非“依照”)“一件事由一個(gè)部門(mén)管理”的歸口管理原則，重新確立了音像管理的職能分工，即新聞出版行政管理部門(mén)和文化行政管理部門(mén)共同管理。2002年2月1日施行的新《音像制品管理?xiàng)l例》又從法律上對(duì)這種職能分工進(jìn)行了確認(rèn)。體制不順，“一事雙管”，造成諸多矛盾和隱患，是交叉執(zhí)法的根源之一。

網(wǎng)絡(luò)是新興的出版載體。2001年底進(jìn)行的新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，新聞出版總署新增了“審核互聯(lián)網(wǎng)從事出版信息服務(wù)的申請(qǐng)，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)出版信息內(nèi)容實(shí)施監(jiān)督管理”職能，文化部新增了“負(fù)責(zé)利用互聯(lián)網(wǎng)從事文化產(chǎn)品傳播和文化服務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的日常監(jiān)督及其內(nèi)容監(jiān)控管理”職能。網(wǎng)絡(luò)文化活動(dòng)(含出版活動(dòng))兩家共管格局至此確立，交叉執(zhí)法的根源亦由此形成。

權(quán)力集中和交叉執(zhí)法是當(dāng)前南京市文化市場(chǎng)執(zhí)法中存在的兩個(gè)突出問(wèn)題。由“病因”人手，探索并實(shí)踐從根本上克服上述突出問(wèn)題的方式和途徑，是文化市場(chǎng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)的方向和目標(biāo)。從法律源泉出發(fā)，研究總結(jié)近些年的政策導(dǎo)向和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可知，體現(xiàn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)原則的綜合執(zhí)法體制是文化市場(chǎng)執(zhí)法體制改革的必然選擇。

三、關(guān)于南京市文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)的對(duì)策建議

2005年12月《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化文化體制改革的若干意見(jiàn)》印發(fā)后，特別是2006年3月全國(guó)文化體制改革工作會(huì)議召開(kāi)后，在全國(guó)各地，文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法工作正以試點(diǎn)為基礎(chǔ)逐步推開(kāi)。結(jié)合前面所述情況，現(xiàn)對(duì)南京市文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)提出如下對(duì)策建議。

1.提高認(rèn)識(shí)，適時(shí)啟動(dòng)南京市文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)工作。建立文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，是貫徹落實(shí)“三個(gè)代表”重要思想和黨的十六大精神、深化文化體制改革的重要舉措，它關(guān)系到黨對(duì)意識(shí)形態(tài)領(lǐng)導(dǎo)方式、方法的改進(jìn)和創(chuàng)新，關(guān)系到依法行政的貫徹落實(shí)，關(guān)系到文化管理機(jī)構(gòu)和體制的調(diào)整，關(guān)系到文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)的繁榮和發(fā)展，意義重大，影響深遠(yuǎn)。在《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化文化體制改革的若干意見(jiàn)》的引領(lǐng)下，結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)，南京市有必要在業(yè)已啟動(dòng)的全市文化體制改革工作中適時(shí)展開(kāi)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)的調(diào)研、方案制定和方案實(shí)施等工作，以確保這項(xiàng)工作不落在全國(guó)后面。

2.協(xié)調(diào)關(guān)系，努力營(yíng)造良好的改革氛圍。機(jī)構(gòu)改革涉及方方面面利益的調(diào)整。改革方案的制定者以及機(jī)構(gòu)改革的當(dāng)事人都要牢固樹(shù)立政治意識(shí)、大局意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，自覺(jué)處理好相關(guān)關(guān)系，為文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)營(yíng)造良好的外部環(huán)境。

一是局部利益與全局利益的關(guān)系。伴隨文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)的啟動(dòng)，南京市文化行政管理部門(mén)和南京市新聞出版行政管理部門(mén)的行政處罰、行政強(qiáng)制、監(jiān)督檢查等職能將相應(yīng)劃轉(zhuǎn)和重新配置，其人員編制、機(jī)構(gòu)規(guī)模將會(huì)受到一定程度影響。兩個(gè)部門(mén)要從講政治、顧大局的高度出發(fā)，著眼于貫徹落實(shí)“三個(gè)代表”重要思想、深化文化體制改革的大局，正確認(rèn)識(shí)并積極推進(jìn)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法體制建設(shè)，為南京市行政管理體制改革的深化和行政執(zhí)法體制改革的創(chuàng)新作出努力。

二是堅(jiān)持原則與遵守法規(guī)的關(guān)系。中辦發(fā)(2004)24號(hào)文是推進(jìn)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法體制改革的綱領(lǐng)性文件，提出了有關(guān)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)的一系列原則要求。其中，絕大多數(shù)原則要求與現(xiàn)行法律、規(guī)定并行不悖。但是，也有極少數(shù)例外。例如，在“文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的組建方式”上，它的原則要求(“縣級(jí)市和縣現(xiàn)有的文化局、廣播影視局、新聞出版局合并，設(shè)立文化廣電新聞出版局，統(tǒng)一履行文化、廣播影視、新聞出版等部門(mén)的行政管理職能。組建文化市場(chǎng)行政執(zhí)法隊(duì)，作為其直屬機(jī)構(gòu)，以文化廣電新聞出版局名義對(duì)屬地文化市場(chǎng)實(shí)施綜合執(zhí)法。”)就與一系列法律、規(guī)定(見(jiàn)“表1..)存在矛盾。南京市在推進(jìn)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)時(shí)，要正確處理上述矛盾，在區(qū)(縣)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置上采取獨(dú)立建制模式。

三是職能分工與宗旨統(tǒng)一的關(guān)系。根據(jù)決策審批職能與監(jiān)督處罰職能相對(duì)分開(kāi)的要求，行政執(zhí)法隊(duì)伍將從行政管理部門(mén)剝離出來(lái)，調(diào)整整合為單獨(dú)建制的文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。調(diào)整后新確立的文化行政管理部門(mén)和文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)因職能分工而彼此獨(dú)立，但工作宗旨是統(tǒng)一的，即不斷加強(qiáng)和完善對(duì)整個(gè)文化領(lǐng)域的監(jiān)督管理。實(shí)踐中，要從宗旨的統(tǒng)一性出發(fā)，加強(qiáng)溝通、密切配合，共同提高管理執(zhí)法水平和管理執(zhí)法成效。

3.破解難點(diǎn)，確保新的文化管理體制高效運(yùn)轉(zhuǎn)。從試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐情況來(lái)看，文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)中存在著一些帶有普遍性的難題。機(jī)構(gòu)改革方案制定過(guò)程中，要通過(guò)深人細(xì)致的調(diào)研論證切實(shí)破解以下難點(diǎn)，為新的文化管理體制的高效運(yùn)轉(zhuǎn)提供堅(jiān)強(qiáng)保障。

一是屬地管理的基點(diǎn)定位問(wèn)題。文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法的主體是城市政府，實(shí)行屬地管理。南京市文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法的屬地基點(diǎn)是放在市一級(jí)，還是放在區(qū)一級(jí)?只有解決好這個(gè)問(wèn)題，才能有序開(kāi)展分級(jí)管理。

二是審批執(zhí)法的相互銜接問(wèn)題。文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法的核心之一是審批權(quán)與執(zhí)法權(quán)相互分離。日常管理中，如何強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合機(jī)制和信息通報(bào)