權(quán)力配置視角下的社區(qū)治理

權(quán)力配置視角下的社區(qū)治理

[摘要]和諧社區(qū)建設(shè)是和諧社會(huì)系統(tǒng)工程的重要內(nèi)容，完善的社區(qū)治理機(jī)制和模式又是和諧社區(qū)建設(shè)的科學(xué)路徑。目前我國(guó)尚處于發(fā)展階段，社區(qū)治理面臨著諸如政府負(fù)擔(dān)過重、社區(qū)自治受束、資源配置不均等困境，已經(jīng)嚴(yán)重制約我國(guó)和諧社區(qū)建設(shè)的進(jìn)程。如何在形成多中心權(quán)力主體的基礎(chǔ)上，構(gòu)建多元化的權(quán)力運(yùn)作模式。進(jìn)而優(yōu)化權(quán)力秩序，合理配置社區(qū)資源，是社區(qū)發(fā)展中亟待解決的問題。

[關(guān)鍵詞]權(quán)力配置；社區(qū)治理；多元互動(dòng)

一、權(quán)力配置：社區(qū)治理中的基本問題

我國(guó)社區(qū)的治理是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治體制改革的大背景下，為適應(yīng)單位制解體、利益主體的多元化，資源配置的復(fù)雜化、動(dòng)態(tài)化和政府機(jī)構(gòu)改革后社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的重大變化提出的，它改變了原有的社區(qū)事務(wù)中由政府主導(dǎo)的“獨(dú)角戲”管理思路和方式，使社會(huì)組織和個(gè)人能夠更多地參與社會(huì)公共事務(wù)。目前我國(guó)社區(qū)治理主體的構(gòu)成發(fā)生了根本改變，大致可分為官方治理主體和非官方治理主體兩類。

1官方治理主體。主要是指政府本身或代表政府進(jìn)行社區(qū)管理和提供相關(guān)服務(wù)的組織，具體包括街道辦事處和社區(qū)黨組織。政府在社區(qū)治理中的權(quán)力行使主要通過街道辦事處。街道辦事處屬于區(qū)人民政府的派出機(jī)構(gòu)，在社區(qū)治理過程中基本成為一級(jí)“準(zhǔn)政府”，受區(qū)級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，依據(jù)法律、法規(guī)和區(qū)政府的授權(quán)，在所轄社區(qū)內(nèi)履行政府職能，對(duì)區(qū)政府負(fù)責(zé)，對(duì)社區(qū)治理發(fā)揮指導(dǎo)和推動(dòng)的作用。社區(qū)黨組織通常由社區(qū)黨員大會(huì)或社區(qū)黨員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，主要負(fù)責(zé)宣傳貫徹黨的路線、方針、政策，支持和監(jiān)督社區(qū)居委會(huì)及其他社區(qū)組織開展工作，密切聯(lián)系社區(qū)群眾，積極反映群眾的意見和要求等工作。

2非官方治理主體，包括社區(qū)組織及社區(qū)外社會(huì)組織。社區(qū)組織是基于共同地緣并具有相同利益而自發(fā)參與到社區(qū)治理中的組織，包括社區(qū)自治組織、社區(qū)社會(huì)團(tuán)體或社區(qū)專業(yè)組織等。社區(qū)外社會(huì)組織是指以合同關(guān)系為法律約束，向社區(qū)提供某項(xiàng)或多項(xiàng)服務(wù)的社區(qū)外獨(dú)立組織機(jī)構(gòu)，主要是指各種社會(huì)中介組織。

由官方治理主體和非官方治理主體組成的多元治理主體，是當(dāng)前我國(guó)社區(qū)治理的主導(dǎo)力量。就世界范圍來看，圍繞社區(qū)治理，各國(guó)都在積極進(jìn)行探索，并形成了諸多模式，其中“歐洲模式”效果最為明顯，特別是荷蘭、瑞典、德國(guó)更為各國(guó)的社區(qū)治理提供了成功范例。當(dāng)前我國(guó)的尚處于發(fā)展階段的社區(qū)治理主要借鑒歐洲模式，采用“政府到位、社區(qū)歸位、市場(chǎng)人位”理念，按照以人為本、服務(wù)居民、整合資源、責(zé)權(quán)統(tǒng)一的原則，力求實(shí)現(xiàn)多元治理主體對(duì)社區(qū)進(jìn)行治理。

二、社區(qū)治理中多元主體權(quán)力配置的現(xiàn)存問題

建設(shè)和諧社區(qū)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)“善治”，首要問題就是構(gòu)筑現(xiàn)代化社區(qū)治理組織和權(quán)力體系，理清治理主體的角色，確定其職責(zé)和權(quán)限，防止治理主體角色的錯(cuò)位和資源的內(nèi)耗。從我國(guó)社區(qū)中現(xiàn)有的組織資源看，多中心治理主體的格局已經(jīng)初步形成，但是要達(dá)到資源的有效控制和運(yùn)用，科學(xué)確定權(quán)力主體在社區(qū)治理中的角色定位，合理配置多中心權(quán)力主體的權(quán)力仍然面臨諸多亟待解決的問題。“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”的傳統(tǒng)模式仍嚴(yán)重影響著權(quán)力主體多元化治理體制和運(yùn)行機(jī)制的形成。政府與社區(qū)、政府與居民、社區(qū)與居民之間信息的不對(duì)稱和對(duì)公共資源掌握的不均衡，使本應(yīng)多元化的權(quán)力主體一定程度上仍處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，并未形成真正的互動(dòng)和協(xié)調(diào)。

1多元治理主體發(fā)育不均衡。目前我國(guó)城市基層管理體制主要為“二級(jí)政府、三級(jí)管理”的形式，社區(qū)治理中多元治理主體由于受到“大政府”和單位制的歷史影響發(fā)展?fàn)顩r仍不平衡，主要體現(xiàn)為行政組織在社區(qū)建設(shè)中處于主導(dǎo)地位，起著指導(dǎo)、宣傳、發(fā)動(dòng)、組織、協(xié)調(diào)、管理和控制等多方面作用，而社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織、社區(qū)中介組織及社區(qū)居民等其他治理主體的發(fā)展則相對(duì)較弱，地位有待進(jìn)一步加強(qiáng)。社區(qū)基層黨組織建設(shè)存在條塊分割、號(hào)召力不強(qiáng)、凝聚力不夠的現(xiàn)象。由于社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、社區(qū)機(jī)構(gòu)組成、人員任命、工作開展等受政府的指令左右，社區(qū)自籌資金不足依靠政府劃撥，因而社區(qū)自治組織扮演著“準(zhǔn)政府”和政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)的角色。社區(qū)中介組織發(fā)展還處于萌芽階段，并沒有形成獨(dú)立的市場(chǎng)化運(yùn)作，其進(jìn)入社區(qū)治理的合法性受到行政組織牽制。而本應(yīng)作為社區(qū)治理主力軍的社區(qū)居民，由于受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，已經(jīng)習(xí)慣于對(duì)政府管理的依靠和被動(dòng)接受，主動(dòng)參與社區(qū)管理的意識(shí)薄弱，同時(shí)還由于居民參與社區(qū)治理的權(quán)力和形式缺乏較明確的制度性規(guī)定和法律保障，而流于形式。

2多元治理主體占有資源不均衡。社區(qū)多元主體發(fā)育的不均衡導(dǎo)致了不同主體之間占有資源的不均衡。由于政府在全社會(huì)中的特殊地位并受全能型政府“無限理性”等觀念影響，政府在社區(qū)資源中占有明顯的優(yōu)勢(shì)地位，控制著人力、物力、財(cái)力等各種資源的大部分管理權(quán)。雖然在法定地位上權(quán)力來源于社區(qū)居民的社區(qū)自治組織，但在實(shí)際運(yùn)作過程中卻蛻變成了政府的附屬物，缺乏制度性資源和配置性資源的運(yùn)作權(quán)，沒有資源作支撐的社區(qū)治理顯然缺乏獨(dú)立性，抑制了社區(qū)自治組織的創(chuàng)造性和主動(dòng)性。與此同時(shí)，社區(qū)居民占有和支配社區(qū)資源主要通過社區(qū)自治組織，由于社區(qū)自治組織本身的發(fā)展和互動(dòng)不足，因而造成社區(qū)居民對(duì)社區(qū)資源的占有也十分有限。一些轄區(qū)單位對(duì)社區(qū)發(fā)展和自身對(duì)社區(qū)發(fā)展應(yīng)負(fù)的責(zé)任缺乏明確的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為與社區(qū)的共建加重了單位的負(fù)擔(dān)，所以在社區(qū)治理中一般單位資源并沒有向社區(qū)開放。

3多元治理主體間的職責(zé)不對(duì)等。社區(qū)治理主體間的權(quán)力配置主要涉及治理中職、權(quán)、責(zé)的劃分?，F(xiàn)階段，由于我國(guó)社區(qū)治理的制度化和規(guī)范化程度偏低，社區(qū)治理的規(guī)章制度不夠健全，因此社區(qū)權(quán)力主體之間的職、權(quán)、責(zé)劃分不明確，合理性、合法性受到社區(qū)治理客體的質(zhì)疑。特別是在政府機(jī)構(gòu)改革過程中，政府部門把大量城市管理事項(xiàng)和社會(huì)事務(wù)性職能通過街道辦事處下放到社區(qū)，但是在事務(wù)和項(xiàng)目下放到了社區(qū)的同時(shí)，權(quán)力和相關(guān)物資資源的支配權(quán)卻沒有下放，或是只是形式上的放權(quán)，結(jié)果造成社區(qū)處于有職無權(quán)、有項(xiàng)目無資金的局面，形成財(cái)權(quán)與物權(quán)事實(shí)上的脫節(jié)。例如在下崗職工再就業(yè)的問題上。社區(qū)可以利用其優(yōu)勢(shì)為下崗職工重新走上工作崗位發(fā)揮重要作用，但社區(qū)圍繞此目標(biāo)而可以動(dòng)用的資源卻極其有限，不利于社區(qū)在促進(jìn)就業(yè)中發(fā)揮較明顯的作用。

三、多元互動(dòng)：和諧社區(qū)中的權(quán)力配置趨向

治理理論的產(chǎn)生和發(fā)展為世界各國(guó)處理公域與私域、政府與社會(huì)的關(guān)系提供了有益的理論借鑒。也為社區(qū)治理提供了有力的理論支持，因而轉(zhuǎn)變社區(qū)治理模式，改革社區(qū)組織機(jī)構(gòu)，形成既有政府協(xié)調(diào)，又有社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織、社區(qū)居民等多元治理主體互動(dòng)的合作型社區(qū)治理模式，是我國(guó)社區(qū)治理面對(duì)的首要任務(wù)，也是我國(guó)和諧社區(qū)建設(shè)的亟待選擇。

1權(quán)力配置的合法性：重新定位治理主體的權(quán)力基礎(chǔ)。在權(quán)力配置合法性問題上，必須著力關(guān)注權(quán)力的分化和走向，其中最主要的就是理順政府與社會(huì)的關(guān)系、政務(wù)管理與社會(huì)管理的關(guān)系。在以政府管理為主導(dǎo)的社區(qū)管理中，權(quán)力和資金來源基本上屬于自上而下的單向度，這樣很容易忽視居民在社區(qū)治理中既是被管理者也是管理者的特殊性，與治理理論相違背。治理理論要求的在一種自下而上的互動(dòng)過程中，依靠合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系達(dá)到管理的目的。基于此，盡管社區(qū)治理多元主體逐步形成，但治理的行政權(quán)及資源的配置權(quán)需要重新定位，社區(qū)自治組織的權(quán)威是多元權(quán)力互動(dòng)管理的基礎(chǔ)，這種權(quán)力基礎(chǔ)要求由居民授權(quán)，而不是行政的授權(quán)，正如治理理論要求的那樣，把權(quán)力主體的權(quán)力來源定位為自下而上，權(quán)力的行使必須代表社區(qū)居民的切實(shí)利益。行政性組織和社區(qū)黨組織參與社區(qū)治理的合法性來源于其代表的公共利益和維護(hù)社會(huì)秩序，社區(qū)中介組織或?qū)I(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)的合法性則主要來源于其專業(yè)管理水平和社區(qū)居民或社區(qū)組織代表居民的授權(quán)，例如通過委托一代理關(guān)系認(rèn)購服務(wù)來實(shí)現(xiàn)?？茖W(xué)厘清各種治理主體權(quán)力的來源，使社區(qū)居民對(duì)社區(qū)治理的各種規(guī)范、規(guī)則自覺地服從和認(rèn)可，對(duì)社區(qū)發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同與共識(shí)，從而使相關(guān)治理主體獲得社區(qū)居民的信任，取得和夯實(shí)社區(qū)治理主體的合法性和合理性基礎(chǔ)。

2權(quán)力配置的互動(dòng)性：構(gòu)筑社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)體系。在社區(qū)治理權(quán)力合法性基礎(chǔ)上，尋求權(quán)力配置的互動(dòng)是社區(qū)需求日趨多元化的必然要求，社區(qū)治理主體須共同組成有機(jī)的社區(qū)治理互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)體系，通過協(xié)調(diào)一致、優(yōu)化組合，從而達(dá)到保障社區(qū)資源有效控制和運(yùn)用的目的。

首先，確立新型的政府角色，在政府與社會(huì)之間尋找新的“平衡點(diǎn)”。在社區(qū)思想建設(shè)和發(fā)展方向方面，社區(qū)治理中正式權(quán)力主體、街道辦事處和社區(qū)黨組織要充分發(fā)揮“掌舵人”的作用，加強(qiáng)創(chuàng)建文明社區(qū)、和諧社區(qū)的思想建設(shè)和輿論導(dǎo)向，以宏觀管理與微觀管理相結(jié)合的方式指導(dǎo)社區(qū)的發(fā)展方向和目標(biāo)。在具體操作層面上，尤其在社區(qū)服務(wù)、社區(qū)經(jīng)濟(jì)等方面，要充分發(fā)揮非正式主體的力量，凡是能交給社區(qū)自治組織、社區(qū)中介組織、轄區(qū)單位的事務(wù)，政府要在事權(quán)下放的同時(shí)，配套分解相應(yīng)權(quán)力和資源配置權(quán)，這樣既有利于提高政府的管理效率，降低政府成本；同時(shí)又賦予社區(qū)以治理權(quán)限，有利于提高公共服務(wù)的針對(duì)性和質(zhì)量，真正在政府與社會(huì)之間建立和諧互動(dòng)的合作關(guān)系。

其次，進(jìn)一步理順社區(qū)內(nèi)部組織關(guān)系，加強(qiáng)社區(qū)的自組織能力建設(shè)，是促進(jìn)社區(qū)發(fā)展的又一重要力量。從目前權(quán)力主體的構(gòu)成格局看，應(yīng)著力加大“三大機(jī)構(gòu)(社區(qū)事務(wù)決策機(jī)構(gòu)、社區(qū)事務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)、社區(qū)事務(wù)智囊機(jī)構(gòu))、一個(gè)組織(社區(qū)中介組織)”的建設(shè)力度。

社區(qū)事務(wù)決策機(jī)構(gòu)——社區(qū)居民代表大會(huì)。由全體社區(qū)居民組成或由居民定期選舉組成的社區(qū)居民代表大會(huì)是廣泛代表社區(qū)居民意愿的組織機(jī)構(gòu)。要切實(shí)落實(shí)和保障其在社區(qū)中最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，對(duì)社區(qū)事務(wù)行使決策權(quán)，對(duì)區(qū)級(jí)政府以及社區(qū)居委會(huì)等自治組織的工作行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)社區(qū)居委會(huì)的人員行使任免權(quán)和獎(jiǎng)懲權(quán)。

社區(qū)事務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)——社區(qū)居民委員會(huì)。由社區(qū)居民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的社區(qū)居委會(huì)要在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，執(zhí)行社區(qū)居民代表大會(huì)的決議，并對(duì)社區(qū)居民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。在社區(qū)居民的授權(quán)下對(duì)社區(qū)內(nèi)的社團(tuán)、中介組織等進(jìn)行管理，對(duì)社區(qū)的多元權(quán)力主體的相互合作進(jìn)行協(xié)調(diào)。

社區(qū)事務(wù)智囊機(jī)構(gòu)——社區(qū)咨詢機(jī)構(gòu)。由社區(qū)內(nèi)的有識(shí)之士和各方面專業(yè)人士組成，為社區(qū)管理和發(fā)展規(guī)劃獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，為社區(qū)居民代表大會(huì)的決策提供選擇方案和咨詢參考。

發(fā)展社區(qū)的服務(wù)性組織——社區(qū)中介組織。要充分發(fā)揮社區(qū)內(nèi)社團(tuán)和志愿者組織的力量開展“自我服務(wù)”，還要引入市場(chǎng)機(jī)制，改變社區(qū)服務(wù)不能營(yíng)利的觀念，明確劃分社區(qū)服務(wù)與社區(qū)保障的界限。采取委托服務(wù)(有償性)和購買服務(wù)的形式，促進(jìn)社區(qū)中介組織以高質(zhì)量、低成本的服務(wù)增加社區(qū)公益福利。

最后，培育社區(qū)居民的參與意識(shí)激發(fā)居民參與社區(qū)治理的主人翁意識(shí)，增強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)的心理認(rèn)同感應(yīng)該成為形成多元互動(dòng)治理體系的重要環(huán)節(jié)。而這部分工作恰恰又是我國(guó)當(dāng)前社區(qū)治理中十分薄弱的環(huán)節(jié)。為此，營(yíng)造居民參與社區(qū)治理的環(huán)境，以法律的形式拓寬和保障居民民主參與的途徑和渠道，通過鼓勵(lì)社區(qū)居民參加社區(qū)居民代表大會(huì)或組成業(yè)主聯(lián)合會(huì)、文體協(xié)會(huì)、志愿者協(xié)會(huì)等方式參與社區(qū)治理，對(duì)社區(qū)的發(fā)展提出建議和要求，對(duì)社區(qū)的工作予以支持和監(jiān)督十分必要，也有利于增強(qiáng)社區(qū)居民的凝聚力和對(duì)社區(qū)的責(zé)任感。

3權(quán)力配置的開放性：健全多元主體的監(jiān)督約束機(jī)制。當(dāng)前由于權(quán)力結(jié)構(gòu)劃分不明，經(jīng)常造成行使政府行政權(quán)的街道辦事處、行使社區(qū)自治權(quán)的社區(qū)居民委員會(huì)和享有私人權(quán)力的個(gè)體居民之間發(fā)生權(quán)力、權(quán)利與責(zé)任的交叉和沖撞，從而導(dǎo)致機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不靈、工作效率低下，甚至工作荒廢。因此在社區(qū)權(quán)力配置過程中，必須探索在健全監(jiān)督約束機(jī)制的基礎(chǔ)上，明確治理主體之間權(quán)力、利益和責(zé)任。

首先，完善社區(qū)治理的法律制度保障。1989年頒布的《城市居民委員會(huì)組織法》是我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的法律準(zhǔn)則。但隨著時(shí)代的發(fā)展，其滯后性已經(jīng)明顯暴露，必須根據(jù)我國(guó)社區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況，加緊完善相關(guān)法律制度細(xì)則，從法律制度的層面上，以法條的形式規(guī)定政府在社區(qū)治理中的權(quán)限、理順各權(quán)力主體以及權(quán)力配置關(guān)系，通過法規(guī)和規(guī)章賦予社區(qū)