人口政策改革應(yīng)回歸公共政策定位

人口政策改革應(yīng)回歸公共政策定位近年來，隨著中國中長期人口變化呈現(xiàn)出新的態(tài)勢，人口政策也引起了日益廣泛的爭論。本文從一個歷史動態(tài)的視角對人口政策進(jìn)展反思，提出人口政策應(yīng)當(dāng)應(yīng)時而變，并對人口政策改革的方向和步驟提出思索.

人口政策歷來應(yīng)時而變

上世紀(jì)50年月中期以后，馬寅初就開頭意識到人口增長過快的問題。到60年月，國家進(jìn)展消失了極度的貧困。這當(dāng)然有自然災(zāi)難和制度因素的緣由，也說明當(dāng)時人口與生產(chǎn)力的沖突已經(jīng)消失，而且日益嚴(yán)峻。這也說明，從50年月末期以后，我國的人口政策在很長一段時期是滯后于人口變動格局和社會經(jīng)濟(jì)的實際狀況，從而加劇了60年月的社會經(jīng)濟(jì)貧困。

所以我國從70年月以后開頭被迫實施人口掌握為導(dǎo)向的人口政策，最初的政策實施實行了比擬和緩的方式。1973年12月，中國第一次規(guī)劃生育匯報會上提出規(guī)劃生育要提倡實行“晚、稀、少”政策。這段時間也被認(rèn)為是中國生育率下降的“黃金十年”，人口政策的執(zhí)行以鼓舞、號召為主。從歷史上來評價這段時期的人口政策，執(zhí)行效果是較好的。

在70年月，中國的人口和經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展的沖突表現(xiàn)得非常嚴(yán)峻，過快的人口增長和較低的生產(chǎn)力水平構(gòu)成了突出的沖突，在這樣的背景下，生育政策逐步轉(zhuǎn)向為規(guī)劃生育這樣一種強(qiáng)硬的生育掌握政策，應(yīng)當(dāng)說這是歷史強(qiáng)迫下的一種選擇。由于實施了規(guī)劃生育政策，的確讓人口與生產(chǎn)力的沖突關(guān)系在相對較短的時間內(nèi)得到了緩解，也使中國的人口轉(zhuǎn)變和人口格局較快地發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但政策的實施同時帶來了不少副作用，突出表現(xiàn)為干群沖突加劇，民眾福利受損，以及民意反彈的日漸增加。

自80年月以來，我們也逐步進(jìn)展了一些生育政策的調(diào)整：一是執(zhí)行方式的調(diào)整。在90年月，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，規(guī)劃生育的執(zhí)行方式也從今前行政掌握為主，過渡到了重視利益導(dǎo)向政策，而且也更加重視宣傳教育在其中的作用。當(dāng)時提出了“三為主”，即人口和規(guī)劃生育工作要以宣傳教育為主、避孕節(jié)育為主和常常性工作為主，力求削減行政性、強(qiáng)制性的手段。在90年月末期和本世紀(jì)初期，也開頭爭論將生育政策導(dǎo)向進(jìn)一步推廣，提出“三結(jié)合”，將規(guī)劃生育與生產(chǎn)、生活和保障相結(jié)合，提倡社區(qū)進(jìn)展和人口掌握的一體化。2023年以后，適應(yīng)人口流淌性增加，推動規(guī)劃生育綜合改革等，這些改革都是規(guī)劃生育政策執(zhí)行方式的改革。

二是政策規(guī)定的調(diào)整，例如山西翼城的2胎試點；從2023年開頭，我國在酒泉進(jìn)展了取消了生育間隔試點。90年月以來，我國不同省份都間續(xù)實行了假如雙方都是獨生子女，可以生育其次個子女的“雙獨兩胎”政策。從2023年以后，我國開頭對生育政策改革方案進(jìn)展廣泛討論，有單獨2胎方案、有晚婚晚育2胎方案、有的爭論從育齡婦女比重開頭下降的時候逐步放開生育政策，也有的提出根據(jù)高年齡到低年齡逐步放開生育政策，也有的提倡小步快走，一點一點放松政策。

人口政策改革的必要性和緊迫性

從1980年至今，已經(jīng)30多年過去了，國家完成了人口轉(zhuǎn)變，人口格局和人口進(jìn)展態(tài)勢發(fā)生了很大變化，我國的生產(chǎn)力水平和社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)展?fàn)顩r也發(fā)生了巨大的變化。因此，對規(guī)劃生育政策的意義和作用也需要重新加以評估，不能把提倡生育一個孩子和實行規(guī)劃生育當(dāng)做一個一成不變、永久堅持的政策。

人口政策改革必要性的第一個緣由在于，這樣一個政策最初是在人口與生產(chǎn)力的關(guān)系嚴(yán)峻不平衡的狀況下所執(zhí)行的。但是過了30年之后，我國生產(chǎn)力水平得到了特別大的進(jìn)步，我國的經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)到達(dá)世界其次，人均GDP超過5000美元，按購置力平價法到達(dá)9000美元。因此，作為解決人口和生產(chǎn)力水平嚴(yán)峻不平衡時期的一個過渡性政策，已經(jīng)根本完成了其歷史使命。

其次個緣由是，我國的人口格局在將來將發(fā)生顯著的變化，這種變化和70年月以來的人口變動格局在許多方面是恰恰相反的。例如，從1970年以來我國的勞動適齡人口比重是持續(xù)增加的，從50%增加到現(xiàn)在的70%多；社會撫養(yǎng)水平則逐年下降，從60%下降到現(xiàn)在40%左右的最低點。當(dāng)前我國的人口變動正處于一個轉(zhuǎn)折點，我們看到勞動適齡人口比重已經(jīng)開頭下降。社會撫養(yǎng)水平也立刻開頭上升，到了2030年將會上升到60%左右。人口內(nèi)在的自然增長率已經(jīng)是負(fù)增長，我國人口總量從2030年以后將快速下降。人口老齡化程度將快速上升，在最近的15-20年內(nèi)，會從現(xiàn)在的13.26%上升到30%。從中長期人口變動看，連續(xù)堅持低生育率導(dǎo)向的規(guī)劃生育政策將進(jìn)一步加劇人口構(gòu)造的變動，將進(jìn)一步加劇人口總量的長期萎縮。

假如說改革開放以來的人口格局變動為中國經(jīng)濟(jì)增長帶來了人口紅利，那么中長期人口變動的態(tài)勢將轉(zhuǎn)而對中長期經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展帶來一系列不利的影響。人口政策調(diào)整未必是解決這些問題的根本方法，但至少對于解決這些問題具有正的方向性，可以使人口構(gòu)造和總量變動對國家進(jìn)展的不利影響表現(xiàn)得不那么猛烈。

區(qū)域漸進(jìn)，大步改革

在經(jīng)濟(jì)水平興旺、人類進(jìn)展指數(shù)水平更高的地區(qū)領(lǐng)先進(jìn)展生育政策的調(diào)整改革，應(yīng)當(dāng)是更加妥當(dāng)?shù)模捎谶@些地方的實際生育水平和意愿生育水平都已經(jīng)降低到了很低的水平，這些地區(qū)也能夠構(gòu)成人口政策改革的先行先試的試點地區(qū)。所以我覺得人口政策改革，可以在一些東部興旺城市和興旺地區(qū)先試點，步伐可以更大一些，例如可以直接實施“允許兩胎化”的改革試點。固然推動生育政策改革也需要綜合政策的配套，用一系列的經(jīng)濟(jì)社會政策來引導(dǎo)和調(diào)整人口的生育行為，漸漸地將人口政策從規(guī)劃生育直接掌握生育，過渡到利用綜合的社會經(jīng)濟(jì)機(jī)制來間接引導(dǎo)生育的狀態(tài)。

個人認(rèn)為可以通過這種試點推開的方式實現(xiàn)區(qū)域漸進(jìn)。從現(xiàn)在開頭“允許二胎”的改革，用10-15年左右的時間在全國普遍實現(xiàn)兩胎化；然后在2025-2030年左右我國人口變動在總量到頂并開頭消失負(fù)增長時，就可以逐步廢止規(guī)劃生育政策，轉(zhuǎn)為家庭規(guī)劃效勞，實現(xiàn)在社會經(jīng)濟(jì)政策間接引導(dǎo)下的人民群眾自主生育。

在一些興旺的城市，例如上海，城市的實際生育水平已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于意愿生育水平，而意愿生育水平還低于政策生育水平，這意味著即便放松政策，人口的生育意愿也打算了生育水平不會較大反彈。在操作中，我們也可以設(shè)計一些門檻性指標(biāo)，例如人均GDP、人均受教育程度等、女性就業(yè)率等，到達(dá)這些標(biāo)準(zhǔn)以后的省份，就能夠開頭進(jìn)入放開兩胎的試點，而這些社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，能夠較好地保證生育政策松動以后不會帶來人口數(shù)量和構(gòu)造產(chǎn)生猛烈波動及對人口動態(tài)不行掌握的結(jié)果。

必需看到，分地域漸進(jìn)推動生育政策改革可能會像教育、醫(yī)療改革一樣造成新的社會公正問題，為此我們要衡量哪一種的風(fēng)險更大。逐步改革帶來的社會不同群體間的不平衡與全面放開生育政策所帶來的不行掌握的風(fēng)險相比，還是逐步到位的改革的風(fēng)險較小。而區(qū)域漸進(jìn)改革所帶來不同地區(qū)進(jìn)度不平衡和利益不平衡的風(fēng)險，和不改革所帶來的社會民意風(fēng)險及對社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的不利影響增加的風(fēng)險相比，大力推動改革才是根本的出路。

讓人口政策回歸根源

回憶人口政策和國家進(jìn)展的關(guān)系，可以從中總結(jié)一些根本的閱歷和啟發(fā)。

首先，人口政策必需準(zhǔn)時調(diào)整并且有肯定前瞻性地去匹配當(dāng)時和將來的人口格局變動，我們的人口政策調(diào)整需要有動態(tài)性，由于人口本身是在動態(tài)進(jìn)展的。而且，假如人口政策過分滯后于人口格局變動和社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)展，將會給國家進(jìn)展帶來困難和壓力。

其次，人口與社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)展要達(dá)成一種平衡，消失顯著不平衡的時候，一方面要推動進(jìn)展方式的轉(zhuǎn)變，也需要通過人口政策來努力實現(xiàn)人口和進(jìn)展的平衡與和諧。人口和進(jìn)展的均衡關(guān)系在于，我們需要統(tǒng)籌解決人口問題，不能就人口看人口，也不能只看人口的數(shù)量，要兼顧數(shù)量、構(gòu)造、質(zhì)量等之間的平衡，兼顧人口和發(fā)展的整體協(xié)調(diào)。

第三，人口政策是國家整體進(jìn)展的重要政策工具，但我們不能將人口政策作為應(yīng)對國家進(jìn)展的唯一政策工具，甚至不能作為最核心的政策工具。是經(jīng)濟(jì)改革開放而非人口掌握，推動了改革開放三十多年來的經(jīng)濟(jì)增長，而與此同時，規(guī)劃生育政策是為國家進(jìn)展奠定了良好的人口環(huán)境。同樣，盼望通過人口政策改革來推動國家進(jìn)展也并非是一個根本性的出路，單純依靠人口政策不能解決老齡化問題，不能解決勞動適齡人口下降問題等，人口政策只是解決國家進(jìn)展所面臨問題的一種政策工具。

我們?yōu)槭裁匆诋?dāng)前時期積極改革人口政策，其根本緣由在于要讓人口政策回歸到其作為公共政策的原來含義。

第一，人口政策需要努力滿意不同群體多樣化的生育需求。實施人口政策的根本目的是要滿意人們生存和進(jìn)展的需求，提高人民群眾的福利，使人口政策真正成為一種促進(jìn)公共福利的公共政策。一旦人口政策脫離了人民的利益和需求，人口政策也就不能夠得到人民的擁護(hù)。

其次，作為公共政策的人口政策，其制定和修改應(yīng)敬重人民群眾自身的自主選擇和公共決策。我們的政策制定需要以人民群眾的生育權(quán)利為根底，需要更多的公共參加，使不同的人群能夠?qū)φ哂卸鄻踊谋磉_(dá)，避開單純行政性地制定政策。