中國傳媒的法律前提

中國傳媒產(chǎn)業(yè)化的法律前提隨著經(jīng)濟的實行、知識經(jīng)濟的開展和文化產(chǎn)業(yè)化進程的加快要求進展文化體制改革特別是傳媒體制改革的呼聲不斷?！笆聵I(yè)企業(yè)理〞的傳媒體制雖然在一定時客觀上彌補了對傳媒財政撥款的缺乏改善了傳媒的自身條件但如今已經(jīng)成為制約傳媒產(chǎn)業(yè)化開展的障礙傳媒的集團化只是“物理整合〞而沒有“化學反響〞跨行業(yè)、跨地區(qū)經(jīng)營陷入重重困境更沒有力量參與國際競爭。傳媒中的不經(jīng)營行為也影響了傳媒對和的道路、方針、政策的宣傳。筆者認為經(jīng)濟是法制經(jīng)濟在經(jīng)濟中參與經(jīng)營活動的主體是平等的進展經(jīng)營活動的傳媒主體也應該是平等的傳媒主體與其他主體同樣是平等的。要開展傳媒產(chǎn)業(yè)首先應當重新定位傳媒業(yè)的主體性質這是中國傳媒產(chǎn)業(yè)化的法律前提。一、主體的概念及特征廣義的主體是指進入?yún)⒓由唐坊騽趧战灰谆顒右婪ㄏ碛薪?jīng)濟權利、承擔經(jīng)濟義務的社會組織和個人包括主體、經(jīng)營主體和消費主體。狹義的主體特指經(jīng)營主體即依法從事消費經(jīng)營活動以營利為目的的經(jīng)濟組織和個人。①本文闡述要重塑的傳媒主體特指在上以營利為目的而進展經(jīng)營活動的商業(yè)性傳媒企業(yè)。主體的界定離不開活動分開活動的主體就不是主體判斷根據(jù)應當緊緊圍繞商品的消費、流通、交換和消費來確定。在經(jīng)濟中每一個經(jīng)營主體都具有的經(jīng)濟地位和經(jīng)濟利益可以進展意思表示平等參加商品和勞務交易活動。但是由于經(jīng)濟的內在缺陷需要的依法干預。主體具有三大特征：1.平等性。這是由經(jīng)濟的本質的。經(jīng)濟的根本規(guī)律是價值規(guī)律交換的根本原那么是等價交換主體在上只有互相平等具有平等的權利和義務才能實現(xiàn)主體間的交換行為。2.自主性。主體都有自己的物質利益是配置資源最主要的施行者的總供給和總需求是由全體主體詳細承載的每一主體都必須可以限度地自己的活動自主地做出經(jīng)濟決策地承擔經(jīng)濟風險這也是機制的根本要求。②所以主體擁有完全的自主權核算自主經(jīng)營自負盈虧任何人不得損害其經(jīng)營自主權和受益權。3.干預主體的必然性。調節(jié)具有限性需要依法對經(jīng)濟運行過程進展干預。所以主體擁有完全的自主權并不意味著各個主體都可以為所欲為?！敖⒃跈C制根底上的干預勢所必然對于經(jīng)濟有重大意義、需要給予關注和干預的主體均納入經(jīng)濟法的主體制度。〞③但這種干預必須是為防止“失靈〞而依法運用法律手段的干預而絕不是隨意運用行利的干預。我國經(jīng)濟體制改革的目的形式是建立經(jīng)濟體制而經(jīng)濟體制必須以主體為根本要素?！皹嫿ㄖ黧w制度是經(jīng)濟體制改革的首要任務。在此過程中必須充分考慮由國有企事業(yè)轉化而來的主體的特殊性構建一種由國有主體和非國有主體有機組合的主體體系構造。〞④二、傳媒作為主體的特殊性傳媒作為主體與一般主體相比有其特殊性。“傳媒作為具有的精消費者附屬于上層建筑范疇而作為向提供信息的載體又附屬于信息產(chǎn)業(yè)這在西方興隆是一個共識。〞⑤傳媒的屬性和產(chǎn)業(yè)屬性是互為一體的作為產(chǎn)業(yè)它消費的不是一般的而是具有精內容的公共。所以在重塑傳媒主體時必須兼顧這兩種屬性。第一傳媒與和的關系特殊。由于傳媒業(yè)消費特殊的公共各國對傳媒業(yè)都會有一定的制。在中國這種制不僅表達在嚴格的準入而且也表達在對傳媒言導向的調控上。第二傳媒行為的營利性。傳媒的產(chǎn)業(yè)屬性使傳媒主體可以通過傳播活動進展經(jīng)營創(chuàng)造經(jīng)濟利益。第三傳媒行為的非單純性。由于傳媒消費的是精所以其行為不能單純追求利潤的化只講經(jīng)濟利益而是必須同時兼顧社會效益向社會提供優(yōu)質的公共和效勞。第四傳媒行業(yè)中存在特殊的壟斷構造?，F(xiàn)階段傳媒業(yè)一定會有壟斷構造的存在其壟斷性質也比較復雜既會有法定壟斷支配的也會有行政性壟斷支配的業(yè)務。^第五傳媒行為受體制和政策性因素的約束。要使傳媒產(chǎn)業(yè)真正可以實現(xiàn)平衡、協(xié)調和可持續(xù)開展沒有體制上的創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)政策的驅動是根本不可能的。這預示著體制和政策因素作為傳媒經(jīng)濟系統(tǒng)的內生控制變量將繼續(xù)發(fā)揮作用。在重塑傳媒主體問題上很多專家學者曾就傳媒體制問題進展過討主要有三種代表性的觀點。第一種觀點認為傳媒應拋棄“事業(yè)體制〞徹底進展“企業(yè)化改造〞。⑥第二種觀點認為應將傳媒塑造為事業(yè)型主體。⑦第三種觀點認為傳媒的事業(yè)性與經(jīng)營性應別離進展雙軌制運作即建立“的喉舌的媒體〞和“非的喉舌的媒體〞兩大陣營。⑧中國廣電赴澳新法制考察組提出將播送電視頻道頻率劃分為公益性頻道頻率和經(jīng)營性頻道頻率并對其進展分類理。⑨對上述觀點筆者認為第一種觀點過于激進無視了我國的國情無視了和的宣傳傳統(tǒng)；第二種觀點沒有弄清主體的法律性質經(jīng)濟中不可能存在事業(yè)型的主體；第三種觀點從不同視角提出將傳媒進展“事企別離〞有其合理性和可行性。公共傳媒完全由予以財政支持按照“公共法人〞制度運作在價值取向上強調宣傳功能、教育功能、效勞功能。它可以不參與競爭這樣也有利于樹立宣傳權威引導社會言彌補商業(yè)傳媒以營利為主要目的的宣傳缺陷。金碚教授在?報業(yè)經(jīng)濟學?一書中也提出了這種“兩權其美〞的改革道路即“對報業(yè)的產(chǎn)業(yè)進入施行分類理和分步推進改革的方式：先放松對效勞類報紙和專業(yè)類報紙的準入限制形成報業(yè)中商業(yè)性的細分的性競爭獲得經(jīng)歷后再創(chuàng)造條件逐步放松對綜合類報紙的準入限制形成整個式競爭。〞⑩在經(jīng)濟條件下公共傳媒和商業(yè)傳媒“共榮共存〞、共同開展既有利于利用配置資源的效率優(yōu)勢又可以彌補失靈的制度缺陷。三、如何重塑傳媒主體主體確實立是維護秩序的一種法律手段。任何一種主體類型的設立都反映了對這種主體進展干預的特定目的。(11)重塑傳媒主體就是要求從法律上制定傳媒設立和監(jiān)的制度以法律制度代替政策性制度。在中國國情下開展傳媒產(chǎn)業(yè)只能是有選擇、有步驟地進展可先對效勞類媒體和專業(yè)類媒體或一些地方性綜合媒體進展商業(yè)改造依法成立國有獨資、有限責任或股份使之成為真正的主體。當前我們可以將一部可以進展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的傳媒“改制〞為商業(yè)傳媒當務之急是必須依法做好以下工作：(一)權利退出商業(yè)傳媒從法律上和上實現(xiàn)傳媒主體的平等化按照經(jīng)濟的根本理權利是不能參與經(jīng)營活動并賺取商業(yè)利潤的這種理已經(jīng)在和的有關中有所闡述。(12)假設權利化就可以進展權錢交易就會出現(xiàn)不平等競爭破壞社會資源的優(yōu)化配置和消費要素的合理流動。作為事業(yè)的傳媒必須堅守宣傳陣地喉舌性質不能變但借助優(yōu)勢進展創(chuàng)收獲取廣告利潤等把優(yōu)勢轉換為經(jīng)濟優(yōu)勢傳播活動變成以營利為目的的經(jīng)營活動利用公共權利賺取商業(yè)利益最后再用上賺取的經(jīng)濟收入完成領域的任務。這種“事業(yè)企業(yè)化理〞的性質定位既違犯了經(jīng)濟法學根本理也違犯了我國的根本法律規(guī)定。同時現(xiàn)行的傳媒體制使得我國傳媒及其不同層級的工作崗位擁有了宏大的權利這些員工們可以利用這種權利換取和經(jīng)濟利益實現(xiàn)權錢交易用公共權利在中尋找租金即我們所說的“權利尋租〞。(13)現(xiàn)階段傳媒尋租已經(jīng)有愈演愈烈之勢而且形式和程度都是前所未有的。所以“傳媒要走向成為的主體只能是企業(yè)而不應是事業(yè)更不是。〞(14)出版總署副署長石峰2004年指出報刊業(yè)改革的一些重要環(huán)節(jié)已經(jīng)進入打破的關鍵時以為導向的資源配置方式將成為今后報刊出版資源配置的主要方式權利將進一步退出報刊的經(jīng)營報刊出版的進入與退出機制將有新打破報刊構造將進一步趨向合理。法治社會要求依法行政要求轉變職能做到“政企分開、政事分開〞組織只能成為理的主體而不能成為主體。因此組織不能以營利為目的介入經(jīng)營活動不能將公共權利作為商品進展經(jīng)營。(二)和應該運用法律手段對商業(yè)傳媒進展科學、有效的監(jiān)傳媒業(yè)是參與和干預很強的產(chǎn)業(yè)之一。但是在現(xiàn)代法制對傳媒的控制方式應當以法律制和經(jīng)濟制為主而不是直接的行政控制。一般來說對商業(yè)傳媒的法律制有三種方式：前端制、中端制和后端制。前端制指直接控制傳媒以及與傳媒直接相關產(chǎn)業(yè)的準入。(15)通過準入制度進展理設定傳媒準入條件和準入程序在行政容許和注冊登記兩方面核準商業(yè)傳媒的經(jīng)營資格。中端制主要是對傳媒經(jīng)營過程合法性的監(jiān)視理比方可通過企業(yè)年審制度對經(jīng)營的商業(yè)傳媒予以罰款、停業(yè)整頓和撤消營業(yè)執(zhí)照等。后端制指對違犯有關法律、損害利益的傳播行為或經(jīng)營行為依法予以處分構成犯罪的依法追究刑事責任。筆者認為傳媒產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營后不會動搖“媒體〞原那么但在法治社會中這種理不應該是政策性的理而應該是法制化的理。只有建立在法律制度根底上的監(jiān)才是合法、公平、公正和強有力的?！罢珠_、政企分開、政資分開、政事分開〞“依法行政〞“建立法治〞都是和獲得共識并付諸施行的。(16)同時要積積極發(fā)揮組織在商業(yè)傳媒中的作用如委從宏觀上對傳媒集團行使理權包括言導向權、開展方向權、重要人事權和對的監(jiān)視權等。但是委行使這些權利時必須在指導體制上實行政分開委與的職能分開各自在職權內發(fā)揮作用以實現(xiàn)公人治理構造化。由此可見要貫徹“媒體〞的原那么必須制定對傳媒進展理的根本法律并使這些法律規(guī)定具有可操作性。(三)明晰產(chǎn)權構建傳媒的現(xiàn)代企業(yè)制度根底之上的一系列權利是一種權利集合。明確界定的產(chǎn)權有助于人們在交易時形成合理的預使公平、的交易成為可能并可以進步資源配置的效率。明確界定產(chǎn)權人們在競爭與合作的交易過程中就會有積極性追求自身利益的化而產(chǎn)權主體的這一化自利行為過程也就是產(chǎn)權的不斷界定與資源的最優(yōu)配置過程。(18)在現(xiàn)代企業(yè)制度中者的轉化為股權和法人產(chǎn)權法人產(chǎn)權在股權制約下轉化成企業(yè)法人的組織和工作人員的職權從而將產(chǎn)權的抽象權利化成詳細權利。(19)然而事業(yè)并非企業(yè)雖有財產(chǎn)但不可能將其財產(chǎn)轉化為組織及工作人員的詳細權利等故不可能有完好意義上的產(chǎn)權從而也不可能適應經(jīng)濟需要和傳媒產(chǎn)業(yè)化需要。?完善經(jīng)濟體制假設干問題的?談到產(chǎn)權問題時是這樣闡述的：“產(chǎn)權是所有制的核心和主要內容包括物權、債權、股權和等各類財產(chǎn)權。建立歸屬明晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權制度有利于維護公有財產(chǎn)權穩(wěn)固公有制經(jīng)濟的主體地位；有利于保護私有財產(chǎn)權促進非公有制經(jīng)濟開展；有利于各類資本的流動和重組推動混合所有制經(jīng)濟開展；有利于增強企業(yè)和公眾創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的動力形成良好的信譽根底和秩序。這是完善根本經(jīng)濟制度的內在要求是構建現(xiàn)代企業(yè)制度的重要根底。要依法保護各類產(chǎn)權健全產(chǎn)權交易規(guī)那么和監(jiān)制度推動產(chǎn)權有序流轉保障所有主體的平等法律地位和開展權利。〞這一闡述比較全面地確定了明晰產(chǎn)權的思路是建立傳媒產(chǎn)權制度的指導性綱領。明晰商業(yè)傳媒的產(chǎn)權必須嚴格按照?公?的規(guī)定由者作為商業(yè)傳媒的股東并按其投入資本額享有資產(chǎn)受益權、重大決策權和選擇理者等權利；享有由股東形成的全部法人財產(chǎn)權依法享有民事權利承擔民事責任。商業(yè)傳媒擁有企業(yè)法人財產(chǎn)權后不作為者的股東如何變動都不影響商業(yè)傳媒的治理構造也不影響其主體性質更不影響其社會經(jīng)濟地位。(四)進展商業(yè)登記組建企業(yè)法人。 主體進入的合法前提是遵守的準入制度履行法定的工商登記程序(20)并進展納稅登記(21)獲得經(jīng)營活動資格。事業(yè)不以營利為直接目的所從事的應當是公益性質的活動不宜參與經(jīng)營活動。商業(yè)登記是一切主體從事經(jīng)營活動的必要程序只有履行了商業(yè)登記手續(xù)獲得營業(yè)執(zhí)照才能成為合法的經(jīng)營主體從事其登記范圍內的消費經(jīng)營活動。未經(jīng)登記獲得營業(yè)執(zhí)照而擅自以經(jīng)營主體的名義從事消費經(jīng)營活動將構成經(jīng)營。(22)從理上講所有參與經(jīng)營的主體在法律層面上都沒有不進展商業(yè)登記而可以進展經(jīng)營活動的特權。但是目前我國已成立的報業(yè)集團根本上仍然是事業(yè)有些報業(yè)集團是既登記事業(yè)法人又注冊了企業(yè)法人只有哈爾濱報業(yè)集團登記為企業(yè)法人。商業(yè)傳媒作為企業(yè)法人可以由事業(yè)改制而成也可以由國有資本與社會資本甚至國外資本組建而成。根據(jù)倡導設立的現(xiàn)代企業(yè)制度的要求商業(yè)傳媒應該按?公?規(guī)定的條件設立有限責任、股份或國有獨資而不應作為非形式設立。要將“事業(yè)企業(yè)化理〞的傳媒“改制〞成產(chǎn)權明晰的商業(yè)傳媒可以參照當前其他事業(yè)“改制〞的出讓傳媒資產(chǎn)成立商業(yè)傳媒。原傳媒進展清產(chǎn)核資處理債權債務注銷登記然后可以分三種方式設立商業(yè)傳媒：其一由原者以原傳媒的全部資產(chǎn)或部資產(chǎn)作為出資申辦設立登記這時的商業(yè)傳媒為國有獨資；(23)其二由者將原傳媒資產(chǎn)通過公開競價方式面向社會依法出讓詳細可以根據(jù)傳媒的不同情況和不同類型采取不同方式既可整體出讓也可部出讓還可將多家傳媒合并出讓最后由受讓人(者)申辦設立登記這時的商業(yè)傳媒為有限責任。按公根本理的設立應盡量防止設立一人除了國有獨資(國有獨資也仍然在理界有很大爭議)外股東應不少于兩個但也不多于五十個。股東可以是法人也可以是個人。其三按照現(xiàn)行法律規(guī)定商業(yè)傳媒還可以成為股份。中國監(jiān)視理睬于2001年4月4日發(fā)布的?上行業(yè)分類指引?中已經(jīng)將“傳播與文化產(chǎn)業(yè)〞定為上13個根本產(chǎn)業(yè)門類之一。經(jīng)過上述“改制〞后者成為商業(yè)傳媒的股東傳媒那么擁有股東的所有財產(chǎn)權。按?公?第八條第二款“法律、行政法規(guī)對設立規(guī)定必須報經(jīng)審批的在登記前依法審批手續(xù)〞的規(guī)定商業(yè)傳媒作為特殊行業(yè)其組織形式在登記成立前必須經(jīng)過行政審批程序獲得設立商業(yè)傳媒的行政容許。四、重塑傳媒主體的意義(一)有助于開展傳媒產(chǎn)業(yè)在信息傳播日益興隆、傳媒產(chǎn)業(yè)成為朝產(chǎn)業(yè)的今天繼續(xù)對傳媒行業(yè)實行“準封閉式〞的理已經(jīng)不符合社會開展需要。在這種情況下以法律形式確認商業(yè)傳媒的主體資格使傳媒業(yè)者獲得合法的主體地位啟動商業(yè)傳媒的準入程序用法律制度商業(yè)傳媒的經(jīng)營行為將有效地配置資源使傳媒產(chǎn)業(yè)得到迅速開展。(二)有助于增加的稅收“事業(yè)企業(yè)化理〞往往會導致稅收的大量流失。通過重塑傳媒主體大力開展傳媒產(chǎn)業(yè)使傳媒產(chǎn)業(yè)真正成為我國第四大支柱產(chǎn)業(yè)不但能使在“事業(yè)、企業(yè)化理〞體制下流失的稅收得到征收而且由于傳媒產(chǎn)業(yè)的開展稅源因此而拓寬稅收因此而增加。(三)有助于真正實現(xiàn)傳媒的跨地區(qū)、跨行業(yè)經(jīng)營。事業(yè)有地域劃分條塊分割；企業(yè)那么打破地域限制追求統(tǒng)一的。事業(yè)由于隸屬于本地部門受各級地方的轄權限制必然導致地區(qū)分割。實行企業(yè)化理之后又面臨經(jīng)