第五章公共政策問題的形成與課件

第五章公共政策問題的認(rèn)定我們經(jīng)歷的失敗常常更多的是因?yàn)榻鉀Q了錯(cuò)誤的問題而不是因?yàn)槲覀優(yōu)檎嬲膯栴}找到了錯(cuò)誤的解決方案?！猂ussellL.Ackoff5.1、公共政策的邏輯過程安德森對(duì)政策過程的階段劃分：——問題形成與議程設(shè)定階段(problemformationandagendasetting),所面對(duì)的問題是什么?何種因素使它成為引人注目的問題?問題通過哪些途徑進(jìn)入政府議程?——政策規(guī)劃(policyformulation),有哪些方案可以解決問題?這些方案是怎樣得來的?誰參與政策規(guī)劃,其影響力有多大?——政策采納(policyadoption),為何只采納某個(gè)方案?政策方案如何合法化?——政策執(zhí)行(policyimplementation),采取何種措施來達(dá)到預(yù)期目的?誰參加政策執(zhí)行?政策執(zhí)行時(shí)選擇何種技術(shù)?執(zhí)行行為對(duì)政策內(nèi)容有無影響?——政策評(píng)估(policyevaluation),政策對(duì)所要解決的問題會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響?如何評(píng)估政策的效率?有誰來負(fù)責(zé)政策評(píng)估?政策評(píng)估的后果如何?政策是否要求修正、變更與終止?瓊斯在《公共政策研究導(dǎo)論》中提出的政策運(yùn)行的階段：——問題認(rèn)定(problemidentification),人們透過認(rèn)知、界定、組織、代議等活動(dòng),提出問題并引起政府注意,從而考慮列入議程,這是由問題到政府的過程——政策發(fā)展(programdevelopment),政府以方案規(guī)劃、方案合法化與撥付款項(xiàng)等活動(dòng),發(fā)展解決問題的政策,這是政府采取行動(dòng)階段——政策執(zhí)行(programimplementation),政府組織執(zhí)行人員,解釋計(jì)劃內(nèi)容,執(zhí)行各項(xiàng)措施,以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo),這是政府解決問題階段——政策評(píng)估(programevaluation),政策經(jīng)政府執(zhí)行后,必須加以說明、檢查、批評(píng)、量度與分析,從而認(rèn)定政策正確與否,這是政策又回到政府的階段——政策終結(jié)(programtermination),政策經(jīng)過評(píng)估后,認(rèn)為原來的問題已經(jīng)解決或已經(jīng)發(fā)生變化,原來的政策必須終結(jié),這是政策問題解決或變更的階段。5.2公共政策問題問題、社會(huì)問題、公共問題與公共政策問題公共政策問題的基本屬性公共政策問題的分類公共政策問題的形成因素公共政策問題的提出者5.2.1公共政策問題的相關(guān)概念問題：?jiǎn)栴}可以理解為應(yīng)有現(xiàn)象與實(shí)際現(xiàn)象的偏差。是一定行為主體的主觀希求和主觀認(rèn)定與客觀現(xiàn)實(shí)之間的矛盾狀態(tài)問題可以分為私人問題與社會(huì)問題私人問題只涉及一個(gè)或幾個(gè)人問題。通常私人問題由私人自行解決當(dāng)相當(dāng)一部分人遇到同一問題，并且認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)進(jìn)而認(rèn)為社會(huì)規(guī)范出現(xiàn)問題的時(shí)候，就不再是私人問題而是社會(huì)問題了(家家有癌癥病人、山西等地疫苗、三鹿奶粉腎病嬰兒）公共問題：社會(huì)問題有一定的嚴(yán)重性，但只是關(guān)系到當(dāng)事人，尚未直接影響到其他人。當(dāng)問題影響到不直接相關(guān)的群體時(shí)，就轉(zhuǎn)化為公共問題吸毒、地中海貧血病、官員腐敗、私藏槍支公務(wù)員福利待遇進(jìn)城務(wù)工人員（農(nóng)民工）的子女教育公共政策問題：基于特定的公共問題，由政府列入政策議程并采取公共行動(dòng)以期解決的問題5.2.2公共政策問題的基本屬性關(guān)聯(lián)性和公共性（發(fā)生在社會(huì)公共領(lǐng)域）:水電站與水的枯竭、氣候惡化、水權(quán)爭(zhēng)奪、環(huán)境污染、地下水補(bǔ)給主觀性和人為性歷史性和動(dòng)態(tài)性

小案例阿根廷的危機(jī)：2001年第四季度,阿根廷的經(jīng)濟(jì)由長期的經(jīng)濟(jì)衰退演變成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。主要經(jīng)濟(jì)指數(shù)大幅下滑，10月和11月工業(yè)生產(chǎn)指數(shù)同比下降幅度突破10個(gè)百分點(diǎn)，分別達(dá)到10.4%和11.6%。經(jīng)濟(jì)危機(jī)引起金融市場(chǎng)恐慌，導(dǎo)致資本大規(guī)模外逃。2001年11月30日爆發(fā)劇烈的銀行擠兌潮。當(dāng)日銀行存款流失13億美元面對(duì)金融危機(jī)，政府被迫實(shí)行的限制居民提款和資金外流等金融管制措施，加劇了金融恐慌，引爆了蓄勢(shì)已久的社會(huì)不滿情緒和矛盾。全國各地發(fā)生大規(guī)模的社會(huì)騷亂、游行示威和一些流血事件。在此后的10多天內(nèi)，更換了3位總統(tǒng)。激進(jìn)黨人德拉魯阿總統(tǒng)和上臺(tái)執(zhí)政不到10天的正義黨人薩阿總統(tǒng)先后被迫辭職。此后國會(huì)推舉的杜阿爾德總統(tǒng)上臺(tái)社會(huì)問題也加劇惡化。失業(yè)率急劇上升，2002年7月官方統(tǒng)計(jì)為23%以上，私人機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)為25%。另外，貧富差距不斷拉大，貧困化問題也在加重。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)字，到2002年7月份，全國有1900萬人(即53%的人口)處于貧困線以下。主觀性和人為性：任何政策問題都基于人們的主觀價(jià)值判斷和切身感受WayneParsons說“我們可能分享相同的數(shù)據(jù)，至少我們相信我們分享相同的數(shù)據(jù)，但這一事實(shí)并不意味著我們看到同一件事。價(jià)值觀、信仰、意識(shí)形態(tài)、利益以及偏見等都塑造我們對(duì)事實(shí)的感知”

大眾感受突出的公共問題在精英集團(tuán)那里并不被當(dāng)作一回事（鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的提供問題），精英集團(tuán)感受到的公共政策問題也不一定得到民眾的認(rèn)同不同文化的人對(duì)政策問題的認(rèn)識(shí)也不一樣小案例在核能政策制定過程中，不同國家的社會(huì)和政治的先入之見影響到政策問題的建構(gòu)。在討論核能問題時(shí)，美國政治家商討價(jià)格控制、市場(chǎng)機(jī)制以及核電廠的所有權(quán)問題。法國政治家則關(guān)心私人收益、工人的健康以及國家能力的執(zhí)行。瑞典政治家則討論應(yīng)該建設(shè)12個(gè)還是13個(gè)反應(yīng)堆。瑞典人很少提出所有權(quán)和國家能力問題。美國人則不考慮國家能力和反應(yīng)堆數(shù)量問題。法國人則從不置疑市場(chǎng)中的政府干涉問題歷史性和動(dòng)態(tài)性：政策問題從其成因來看都不是突發(fā)的，都經(jīng)歷一個(gè)逐步發(fā)展的過程才達(dá)到普遍化和嚴(yán)重化，而且有的是舊政策的遺留問題和衍生問題（三農(nóng)問題是城鄉(xiāng)分割政策的產(chǎn)物，還有流動(dòng)人口子女教育問題）或者是環(huán)境與事態(tài)的新變化所致（民工失業(yè)與民工荒。人口出生高峰與就業(yè)問題。高校擴(kuò)招與大學(xué)生就業(yè)難。加入WTO與中國行政改革的壓力）5.2.3公共政策問題的分類鄧恩從政策結(jié)構(gòu)角度，把公共政策劃分為結(jié)構(gòu)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)適度、結(jié)構(gòu)不良三種5.2.4公共政策問題的形成因素圣約瑟州立大學(xué)（SanJoseUniversity）教授拉里·格斯頓（LarryN.Gerston）：國內(nèi)因素：自然災(zāi)害（SARS與公共危機(jī)、自然災(zāi)害中的政府角色與中國的角色、極端天氣）、經(jīng)濟(jì)因素（游資：證券、房地產(chǎn)）、技術(shù)突破（網(wǎng)絡(luò)、黑客與國家安全）、環(huán)境變化（沙漠化、華北干旱與南水北調(diào)、牟其中、敦煌）、社會(huì)演進(jìn)（人口壓力、誰可以多生？獨(dú)生子女、空巢家庭與老齡化社會(huì)、社會(huì)保障制度完善）國際方面：戰(zhàn)爭(zhēng)、間接沖突、經(jīng)濟(jì)、軍備升級(jí)（軍備競(jìng)賽、恐怖主義、威脅中國、公海開發(fā)）5.2.5公共政策問題的提出者

CharlesO.Jones將公共政策問題的主體狀況區(qū)分為四種模式：民間主動(dòng)，政府有限介入（教育、扶貧、慈善、醫(yī)療、社保、環(huán)保等民生問題）政府主動(dòng)，民間有限介入（政治、國防、外交、人口等問題）兩者都主動(dòng)（三農(nóng)、腐敗問題）兩者都不主動(dòng)潛在問題：一黨制、軍隊(duì)國家化5.3尋求真正的政策問題——政策問題分析方法邊界分析法多角度分析類別分析法原因?qū)哟畏治龇僭O(shè)分析法頭腦風(fēng)暴法5.3.1邊界分析法

BoundaryAnalysis對(duì)問題的本質(zhì)屬性和實(shí)際范圍進(jìn)行分析和界定的方法（2009年重慶上萬人棄高考、網(wǎng)絡(luò)實(shí)名）。三個(gè)步驟：飽和抽樣:盡可能廣泛的獲得利益相關(guān)人的飽和樣本；誘導(dǎo)性提問:啟發(fā)被調(diào)查者從多方面和多層面為政策問題的界定提供更有意義更具有實(shí)質(zhì)性的數(shù)據(jù)資料；邊界估計(jì):可以利用元問題邊界圖（新的問題要素累積的頻率分布圖），弄清問題特征。5.3.2多角度分析

MultiplePerspectiveAnalysis通過系統(tǒng)的運(yùn)用個(gè)人、組織、技術(shù)等方面的多重認(rèn)識(shí)，以獲得對(duì)政策問題的全面了解和解決辦法的分析方法。用于結(jié)構(gòu)不良問題技術(shù)角度：使用概率統(tǒng)計(jì)、成本收益分析、計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)等技術(shù)分析有關(guān)政策問題，將問題的特征和危害程度定量化將原子彈擲向日本有5種方案：轟炸并封鎖、入侵、不加警告原子彈攻擊、警告后原子彈攻擊、將原子彈擲向無人居住的島嶼。目標(biāo)：以盟軍最小的生命損失摧毀日本換取日本投降。組織角度：強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化的操作程序、規(guī)則和機(jī)構(gòu)的常規(guī)做法是組織角度的主要特征從組織角度：20億美元資金未經(jīng)國會(huì)批準(zhǔn)。個(gè)人角度：將政策問題及其解決看成是個(gè)人感情、感知、利益需求作用的結(jié)果杜魯門急于向外界表明自己是一個(gè)勇敢而果斷的總統(tǒng)。面對(duì)羅斯福在3屆任期內(nèi)發(fā)展起來的政府機(jī)構(gòu)束手無策。缺乏足夠的影響力。如果決定不投原子彈將被視為軟弱的表現(xiàn)。5.3.3類別分析法（ClassificationAnalysis）包括邏輯區(qū)分和邏輯歸類兩個(gè)過程五項(xiàng)原則：1.實(shí)質(zhì)的相關(guān)性。應(yīng)依據(jù)研究人員的目的和問題的情境的本質(zhì)來建立分類的基礎(chǔ)，盡可能使建立的分類與問題情境的現(xiàn)實(shí)相接近。2.窮盡性。分類應(yīng)涵蓋一個(gè)類目中所有的細(xì)類。若現(xiàn)有分類不能將所有的問題對(duì)象都?xì)w類，說明分類不是窮盡的3.相互排斥性。同一層級(jí)的類目之間必須相互獨(dú)立并排斥。每一問題對(duì)象只能歸入一個(gè)大類的一個(gè)細(xì)類（高于貧困線或低于貧困線）。4.一致性。每一層級(jí)的分類標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該同一。避免出現(xiàn)分類交叉問題（跨類錯(cuò)誤或子類重疊）。如城市交通問題分為：公交車問題、出租車問題、私車問題、自行車問題、和步行問題5.層次分明。5.3.4原因?qū)哟畏治龇?/p>

可能原因（PossibleCauses）：一切有可能促使某種問題得以產(chǎn)生的因素合理原因(PlausibleCauses)：以科學(xué)的研究或直接的經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)所探查出的對(duì)問題的發(fā)生產(chǎn)生重要影響的原因可訴原因(ActionableCauses)：受政策制定者的控制和操縱的原因貧困的原因：拒絕工作、失業(yè)、生存環(huán)境惡劣、財(cái)富與權(quán)力的分配5.3.5假設(shè)分析法(AssumptionAnalysis)將相互沖突的政策問題立論假設(shè)創(chuàng)造性地綜合為一體的分析技術(shù)。更適合于處理結(jié)構(gòu)不良問題（各種解決方案所依據(jù)的假設(shè)之間有尖銳沖突的政策問題）1.確定利害關(guān)系人。依據(jù)他們對(duì)政策過程的影響以及政策過程對(duì)他們的影響程度，把他們排列出順序。目的是為了確定哪些人可以參加假設(shè)分析過程，或者哪些人的立場(chǎng)觀點(diǎn)是必須予以優(yōu)先考慮的

2.呈現(xiàn)假設(shè)?；炯僭O(shè)是依據(jù)原始資料得到的，而政策又是依據(jù)基本假設(shè)的推論提出的。如果假設(shè)與數(shù)據(jù)資料相符合，就允許推論3.評(píng)比假設(shè)。對(duì)各種假設(shè)進(jìn)行比較和評(píng)估，搞清各種假設(shè)間的差異優(yōu)劣和正確性4.匯集假設(shè)。匯集所提出的假設(shè)和各種解決方案。重要的假設(shè)均應(yīng)予以匯集。目的是建立一組能在大多數(shù)利害關(guān)系人中取得共識(shí)的基本假設(shè)5.綜合假設(shè)。根據(jù)前面所建立的可接受的假設(shè)，創(chuàng)造一個(gè)可能解決問題的最優(yōu)組合或綜合方案該方法的特征：1.從問題的可能方案入手，而非從問題的基本假設(shè)出發(fā)2.該方法的整個(gè)過程始終運(yùn)用同一種資料，因?yàn)檎邌栴}上的沖突常常并不在于事實(shí)資料本身，而在于人們對(duì)同一資料的不同解釋3.該方法能夠?qū)Ω鞣N沖突性的意見和方案作有效的創(chuàng)造性的處理，從而精確的認(rèn)定一個(gè)政策問題5.3.6頭腦風(fēng)暴法

容易忽略一個(gè)至關(guān)重要的問題:為什么有些事情被提上政府議事日程,而另一些卻沒有?為什么有些問題拿到臺(tái)面上討論、另一些問題卻被排斥在外?美國兩個(gè)城市：甲污染嚴(yán)重,但當(dāng)?shù)卣c民眾很少討論污染問題;乙情況好得多,不過當(dāng)?shù)卣c民眾卻十分重視如何減少污染。為什么…？因此,在討論政策制定時(shí),我們必須首先了解:議程是如何設(shè)置的?誰參與了議程的設(shè)置？1962年美國巴查赫(PeterBachrach)題為“權(quán)力的兩方面”文章，指出了一個(gè)顯而易見但人們往往視而不見的簡(jiǎn)單事實(shí):能否影響決策過程固然是權(quán)力的一面,能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。5.4.政策議程設(shè)置政策議程設(shè)置（PolicyAgendaSetting）是有關(guān)公共問題受到政府及公共組織的重視并被納入政策討論和被確定要予以解決的過程金登的觀點(diǎn)：議程就是對(duì)政府官員以及與其密切相關(guān)的政府外人員在任何給定的時(shí)間認(rèn)真關(guān)注的問題進(jìn)行編目，它決定了政府將就哪些事項(xiàng)做出決定，就哪些問題做出處理。議程設(shè)置的結(jié)果就是將一個(gè)社會(huì)問題轉(zhuǎn)變成可操作可決策的政策議案。由于政府面臨的社會(huì)問題紛繁復(fù)雜，只有少數(shù)才能得到?jīng)Q策者的重視，列入到政府議程之中，因而在一定程度上，“決定哪些問題將成為政策問題甚至于比決定哪些將成為解決方案還要重要”。5.4.1政策議程分類1、按政策問題的重要性程度分為實(shí)質(zhì)政策議程SubstantiveAgenda：關(guān)于影響深遠(yuǎn)和潛在意義重大的政策問題的議程。實(shí)質(zhì)性政策問題大多來源于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。象征性議程SymbolicAgenda：指一些政策問題雖然屬于象征性的，但也引起社會(huì)和決策者政治上的關(guān)注的議程（國旗、紀(jì)念日）2、一般將議程分為兩大類：系統(tǒng)議程（SystemAgenda），又稱公眾議程(PublicAgenda)：其實(shí)質(zhì)是公眾共同討論某一現(xiàn)象或問題的是非好壞以及社會(huì)應(yīng)持的態(tài)度和對(duì)策的過程。不是完全意義上的政策議程政府議程(GovernmentalAgenda)，又稱正規(guī)議程（FormalAgenda），政府組織正式討論和認(rèn)定有關(guān)問題的過程（議會(huì)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)）王紹光劃分為：傳媒議程、公眾議程和政策議程。傳媒議程是指大眾傳媒頻頻報(bào)道和討論的問題;公眾議程是引起社會(huì)大眾廣泛關(guān)注的問題;政策議程是指決策者認(rèn)為至關(guān)重要的問題。三種議程是互相關(guān)聯(lián)的。西方國家傳媒影響公眾議程的設(shè)置,不是通過直截了當(dāng)?shù)馗嬖V民眾哪些議題重要、哪些議題不重要，方法是對(duì)某項(xiàng)議題進(jìn)行反復(fù)報(bào)道,并把這些報(bào)道放在引人注目的位置或時(shí)段。5.4.2進(jìn)入政策議程的條件（林水波、張世賢）須具備三個(gè)條件：該問題必須在社會(huì)上廣為流傳并受到密切注意，至少也必須為社會(huì)大眾所察覺(10年5月校園安全）；大多數(shù)人均認(rèn)為有采取某種行動(dòng)的必要；這些問題是人們共同認(rèn)為屬于政府權(quán)限范圍內(nèi)的事務(wù)，且應(yīng)予適當(dāng)注意的。寧騷教授：事件必須明朗而嚴(yán)重；要有政治權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)人及專家學(xué)者的預(yù)測(cè)性發(fā)動(dòng)(鄭渝鐵路：各地政府）；要有正常、民主和開放的覺察機(jī)制與過程。5.4.3政策議程的確立有三種情況：外在創(chuàng)始(內(nèi)生）模式（outsideinitiationmodel）動(dòng)員模式（mobilizationmodel）內(nèi)在創(chuàng)始（外生）模式（insideinitiation）外在創(chuàng)始模式：非政府團(tuán)體創(chuàng)始政策問題的過程，通常先散布到公眾議程再介入政府議程。（食品安全、校園安全、礦山安全、山西黑煤窯-非法用工）動(dòng)員模式：政府直接創(chuàng)始政策問題并將該問題擴(kuò)散到公眾議程的過程。公共政策問題一般都能順利進(jìn)入正式議程，但為了以后更好的執(zhí)行該項(xiàng)政策，政府需要將該問題提交公眾議程加以討論。（計(jì)劃生育、甚至聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、企業(yè)改制）內(nèi)在創(chuàng)始模式：政府因解決純政府內(nèi)部的事務(wù)而提出政策問題且不愿意將該問題擴(kuò)散到公眾議程當(dāng)中的過程。同一政策項(xiàng)目可以經(jīng)歷不同模式鄭琦博士：怒江水電開發(fā)。InsideInitiativeModel——mobilizationmodel——InsideandOutsideCo-operationalModel1999年國家發(fā)改委決定對(duì)怒江進(jìn)行水能開發(fā)。經(jīng)過三年的勘測(cè)設(shè)計(jì)，云南省政府于2003年向國家發(fā)改委正式提交了《怒江中下游水電規(guī)劃報(bào)告》提出兩庫十三級(jí)梯級(jí)開發(fā)方案，其間電站的各項(xiàng)前期準(zhǔn)備工作已陸續(xù)展開。規(guī)劃報(bào)告也最終于2003年8月14日順利通過國家發(fā)改委的審查。03年9月1日《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》正式實(shí)施。國家環(huán)?？偩?、部分專家和環(huán)境NGO以怒江水電開發(fā)會(huì)影響周邊生態(tài)環(huán)境為由反對(duì)建壩。而云南省政府和部分專家則極力支持方案的實(shí)施。溫總理就此事先后于2004年2月和2005年7月做出重要批示，前者導(dǎo)致了怒江水電開發(fā)計(jì)劃擱置；后者使開發(fā)計(jì)劃從“封凍”轉(zhuǎn)向“解凍”。按照議程設(shè)置模式框架，這兩個(gè)階段分別對(duì)應(yīng)了內(nèi)部自生模式和內(nèi)外部合作模式。1999年國家發(fā)改委提出怒江水電開發(fā)的議項(xiàng)并直接進(jìn)入政府的工作日程，整個(gè)議程創(chuàng)始者和決定者都是政府部門，沒有廣泛征求社會(huì)意見的過程（內(nèi)部創(chuàng)始）。2003年9月，由于國家環(huán)保總局和社會(huì)輿論的反對(duì)，怒江水電開發(fā)計(jì)劃沒有順利進(jìn)入政策制定階段，而是退回到了議程設(shè)置階段。環(huán)?？偩謴沫h(huán)保的角度要求怒江水電開發(fā)計(jì)劃進(jìn)行專題評(píng)估，反對(duì)怒江水電工程，而云南省政府卻堅(jiān)持建壩的合理性，雙方各執(zhí)一詞，從而為民間社會(huì)的參與開辟了空間。2003年9月3日，環(huán)?？偩衷诒本┙M織召開了“怒江流域水電開發(fā)活動(dòng)環(huán)境保護(hù)問題”專家座談會(huì)，邀請(qǐng)多位專家和民間環(huán)保組織的負(fù)責(zé)人參加，得出了怒江不宜開發(fā)水電的結(jié)論。積極支持建壩的云南省政府也在不久之后，召集云南當(dāng)?shù)氐膶＜?，?duì)建壩的合理性進(jìn)行論證和強(qiáng)調(diào)。9月至10月期間，雙方先后召開了四次專家討論會(huì)，重申自己的立場(chǎng)。這些會(huì)議的召開標(biāo)志著環(huán)?？偩趾驮颇鲜≌鳛樽h程的提出者，進(jìn)入了怒江開發(fā)的政策過程。為了獲得更多的支持雙方都開始從政府外部尋求支持力量，借助專家、民間環(huán)保組織、民眾的力量，使決策向有利于自己的方向發(fā)展。2004年2月溫家寶總理批示：“慎重研究、科學(xué)決策”。（動(dòng)員模式）2003年10月至2004年底，民間社會(huì)力量獨(dú)立出現(xiàn)，積極為怒江事件進(jìn)行宣傳，利用媒體、網(wǎng)絡(luò)、沙龍、論壇、圖片展等方式宣傳怒江，將社會(huì)輿論從關(guān)注能源匱乏支持建壩轉(zhuǎn)向關(guān)注生態(tài)環(huán)境反對(duì)建壩。2005年以方舟子、司馬南為代表的支持建壩的學(xué)者自發(fā)地組成“科學(xué)派”，不斷以電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)為陣地強(qiáng)調(diào)怒江建壩的合理性、科學(xué)性和緊迫性，與民間環(huán)保組織進(jìn)行了持續(xù)一年的爭(zhēng)論。結(jié)果，輿論的方向又一次偏向“支持建壩”。社會(huì)輿論的支持和政府內(nèi)部的積極籌備，怒江水電開發(fā)計(jì)劃又一次被提上了政府議事日程。2005年7月溫家寶總理指示：“加緊論證研究，盡快拿出意見”。王紹光依據(jù)政策議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種模式關(guān)門模式最傳統(tǒng)的議程設(shè)置模式。該模式里沒有公眾議程的位置，議程的提出者是決策者自身。在傳統(tǒng)社會(huì)里,一般百姓沒有什么政治參與意識(shí),這是議程設(shè)置的主要模式。例：1988年物價(jià)闖關(guān)1985年到1987年,隨著物價(jià)改革緩步推進(jìn),居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)開始上揚(yáng),出現(xiàn)1950年代初以來從未見過的通貨膨脹率。到1988年2月初中央政治局清醒地認(rèn)識(shí)到,當(dāng)時(shí)物價(jià)上漲幅度過大,超過了老百姓的承受能力。4月初國務(wù)院決定調(diào)高部分農(nóng)產(chǎn)品的收購價(jià)格,并對(duì)城市職工的補(bǔ)貼由暗轉(zhuǎn)明。盡管如此,全國隨即掀起了一波搶購狂潮。在這種情況下,價(jià)格改革理應(yīng)放緩一點(diǎn)。但當(dāng)時(shí)中國實(shí)際最高領(lǐng)導(dǎo)人鄧小平認(rèn)為,價(jià)格改革刻不容緩。6月9日,人民日?qǐng)?bào)發(fā)表文章《改革有險(xiǎn)阻苦戰(zhàn)能過關(guān)》。雖然文章作者很清楚,物價(jià)改革會(huì)暫時(shí)損害不少人的利益,但相信人民對(duì)這種沖擊可以承受?；谶@種樂觀的估計(jì)中央政治局于8月中旬討論并原則通過《關(guān)于價(jià)格工資改革的初步方案》。確定價(jià)格改革的總方向是,少數(shù)重要商品價(jià)格由國家管理,絕大多數(shù)商品價(jià)格放開,由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。8月19日,該方案一經(jīng)披露,立即在全國范圍內(nèi)引起新一波搶購狂潮,甚至出現(xiàn)擠兌未到期的定期存款來搶購商品的情況。在物價(jià)闖關(guān)事件中,議程設(shè)置完全沒有民眾參與，決策者下決心快速推動(dòng)價(jià)格改革后甚至沒有做出爭(zhēng)取民眾理解和支持的努力結(jié)果1988年全年居民消費(fèi)物價(jià)指數(shù)飆升18.8%,造成民眾普遍不滿。動(dòng)員模式議程由決策者提出。與關(guān)門模式不同的是，在動(dòng)員模式里確定一項(xiàng)議程后,決策者會(huì)千方百計(jì)引起民眾對(duì)該議程的興趣，爭(zhēng)取他們對(duì)該議程的支持。即先有政府議程后有公眾議程。在我國，動(dòng)員模式一般包括五個(gè)階段:運(yùn)動(dòng)開始,發(fā)出文件文件（中共中央國務(wù)院文件形式、人民日?qǐng)?bào)社論評(píng)論員文章形式、毛主席最新指示形式）——層層傳達(dá)普遍宣傳（先黨內(nèi)后黨外,先干部后群眾,需要強(qiáng)調(diào)速度時(shí),則要求傳達(dá)不過夜）——認(rèn)真學(xué)習(xí)深刻領(lǐng)會(huì)（目的是讓大眾吃透中央精神,為什么要提出新議程,什么是精神實(shí)質(zhì)，落實(shí)新議程的步驟方法）——抓住典型以點(diǎn)帶面（正面典型、反面典型。用實(shí)例向群眾展示新議程的必要性可行性和優(yōu)越性）——形成共識(shí)，貫徹落實(shí)新議程毛時(shí)代,從土改、三反五反,到總路線大躍進(jìn)、人民公社,再到四清、文革,幾乎每一次重大的戰(zhàn)略性的議程設(shè)置都采取這種模式。改革開放以后,采取動(dòng)員模式的頻率大大降低,但并未放棄。如:獨(dú)生子女政策(1980年),聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制(1982年),國營企業(yè)工資改革破除大鍋飯(1985年),改革勞動(dòng)制度打破鐵飯碗(1986年),城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革(1998年)內(nèi)參模式議程由接近權(quán)力核心的政府智囊們提出。模式里沒有民眾與決策者的互動(dòng),只有智囊們與決策者的互動(dòng)。毛澤東時(shí)代的內(nèi)參模式有三個(gè)特點(diǎn)，第一內(nèi)參發(fā)揮作用的領(lǐng)域主要與國家安全有關(guān)(雷英夫與朝鮮、王殊與69對(duì)蘇戰(zhàn)略）；第二,內(nèi)參主要不是來自研究機(jī)構(gòu),而是來自參謀和情報(bào)收集機(jī)構(gòu)；第三,內(nèi)參往往是個(gè)別智囊的作品,而不是智庫的成果。我國最早的思想庫是1980年形成的中國農(nóng)村發(fā)展問題研究組,成員是一批具備通天關(guān)系的高干子弟及知識(shí)分子子弟。在中央書記處研究室和中國社會(huì)科學(xué)院的支持下四處調(diào)研,并把報(bào)告直接送到中央領(lǐng)導(dǎo)人辦公桌上,為1981年中央農(nóng)村工作會(huì)議準(zhǔn)備了系統(tǒng)全面的第一手調(diào)查數(shù)據(jù)。他們之后又參與了中央關(guān)于農(nóng)村的幾個(gè)一號(hào)文件的制定。后來,發(fā)展組成員分別進(jìn)入中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究所等研究機(jī)構(gòu)。體改所是1980年代中國最有影響的思想庫。思想庫一般都會(huì)出版簡(jiǎn)報(bào)、參閱之類的內(nèi)部報(bào)告。這些發(fā)行量很小的內(nèi)參往往可以直達(dá)天庭，最高領(lǐng)導(dǎo)人則幾乎每天都會(huì)圈閱、批示、轉(zhuǎn)發(fā)一些報(bào)告。借力模式與內(nèi)參模式不同之處在于,政府智囊們決定將自己的建議公之于眾,希望借助公眾輿論的壓力,掃除決策者接受自己建議的障礙。案例：從1990年代起,中國開始市場(chǎng)導(dǎo)向的醫(yī)療體制改革。根據(jù)1993、1998、2003年三次國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查,改革后城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療費(fèi)用支出越來越高,而享有社會(huì)性醫(yī)療保險(xiǎn)的人比例越來越小。2003年的非典危機(jī)暴露了公共衛(wèi)生體制改革的缺陷,也順帶引發(fā)了人們對(duì)醫(yī)療體制改革的反思。此后仍有政府官員公開聲稱,必須進(jìn)一步推行市場(chǎng)化的醫(yī)療體制改革,讓國有資產(chǎn)逐步退出公立醫(yī)院。不過,在2005年春,國務(wù)院發(fā)展研究中心和世界衛(wèi)生組織中國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革合作課題組卻發(fā)表了6份專題報(bào)告和1份總報(bào)告,證明醫(yī)改是不成功的,甚至是徹底失敗的。由于這些報(bào)告刊登在內(nèi)部刊物上,它們最初并沒有引起人們的注意。2005年6月底,情況突然急轉(zhuǎn)直下。國務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展部副部長葛延風(fēng)在接受媒體采訪時(shí),透露了總報(bào)告的內(nèi)容。指出,未來中國醫(yī)療衛(wèi)生體制的改革應(yīng)該堅(jiān)持兩條原則:一是追求公平,要確保所有社會(huì)成員都能夠得到基本的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)；二是要強(qiáng)調(diào)衛(wèi)生投入的績(jī)效,即在有限的全社會(huì)衛(wèi)生投入水平下,使全民族的健康水平獲得最大限度的提高，而市場(chǎng)化改革不可能達(dá)到這兩個(gè)目的。幾乎同時(shí),衛(wèi)生部政策法規(guī)司司長劉新明也在《醫(yī)院報(bào)》上說出了市場(chǎng)化非醫(yī)改方向的話。這兩則報(bào)導(dǎo)一面世便在媒體上和民眾中引起軒然大波:媒體上一時(shí)間出現(xiàn)大量有關(guān)醫(yī)改的報(bào)導(dǎo)和討論。而民眾則幾乎一邊倒地同意醫(yī)改不成功的判斷。雖然有些市場(chǎng)派的