關(guān)于水土保持設(shè)施-法律解釋

關(guān)于水土保持設(shè)施法律解釋

摘要：運(yùn)用法理學(xué)、環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)、形式邏輯學(xué)的相關(guān)理論觀點(diǎn)、分析論證對(duì)水土保持設(shè)施的行政解釋的三點(diǎn)異議，并提出了正本清源的對(duì)《水土保持法》的修改建議。

關(guān)鍵詞：水土保持設(shè)施法律解釋

1、水利部的行政解釋是否遵循了解釋學(xué)循環(huán)原則

水利部1996年8月28日發(fā)布了《關(guān)于水土保持設(shè)施解釋問題的批復(fù)》，指出“水土保持設(shè)施”是指具有防治水土流失功能的一切設(shè)施的總稱。《實(shí)施條例》第21條第2款所稱的“補(bǔ)償”，是指對(duì)損毀或侵占水土保持設(shè)施所造成的水土保持功能的喪失或降低所必須給予的補(bǔ)償。原地貌屬于水土保持設(shè)施。誠(chéng)然，《實(shí)施條例》賦予了水利部行政解釋權(quán)，該解釋具有法律約束力，但是有權(quán)解釋和依法解釋是不同的。筆者以為，從邏輯學(xué)角度來(lái)看，該解釋有的內(nèi)涵不夠明確，外延過于寬泛，甚至犯了同語(yǔ)反復(fù)的嫌疑。從法律解釋學(xué)角度來(lái)看，該行政解釋也有待商榷。法律解釋要受解釋學(xué)循環(huán)原則的制約。解釋學(xué)循環(huán)原則是解釋學(xué)中的一個(gè)根本原則，它是指整體只有通過理解它的部分才能得到理解，而對(duì)部分的理解又只能通過對(duì)整體的理解。法律解釋是解釋的一種具體形式，也要服從解釋學(xué)的一般原理。在法律解釋中，解釋者要理解法律的每個(gè)用語(yǔ)、條文和規(guī)定，需要以理解該用語(yǔ)、條文和規(guī)定所在的制度、法律整體乃至整個(gè)法律體系為條件；而要理解某一法律制度、法律乃至整個(gè)法律體系，又需要以理解單個(gè)的用語(yǔ)、條文和制度為條件。指出法律解釋存在的解釋循環(huán)，可以幫助人們孤立地判章取義地曲解法律。下面用不同的法律解釋方法來(lái)探求水土保持設(shè)施的法旨。

水土保持設(shè)施的文義解釋

《水土保持法》第19條、28條分別有“建設(shè)項(xiàng)目中的水土保持設(shè)施…”、“在水土流失地區(qū)建設(shè)的水土保持設(shè)施和種植的林草…”、“對(duì)水土保持設(shè)施、試驗(yàn)場(chǎng)地、種植的林草和其他治理成果…”的有關(guān)表述。由上可以歸納出：水土保持設(shè)施是為防治水土流失而人工形成的；水土保持設(shè)施主要偏指采取工程措施形成的，有時(shí)也包括采取植物措施形成的?！端帘３址ā返?9條、28條中的水土保持設(shè)施的外延不同，前者大與后者；采取農(nóng)業(yè)耕作措施一般不形成水土保持設(shè)施，因此法條中沒有提及。

《實(shí)施條例》第2條、14條、21條、31條有關(guān)于水土保持設(shè)施的表述。《實(shí)施條例》第2條列舉了一切單位和個(gè)人有權(quán)檢舉的5種破壞水土資源、造成水土流失的行為，把“破壞水土保持設(shè)施的”和“違法毀林或毀草場(chǎng)開荒，破壞植被的”、“違法開墾荒坡地的”、“向江河、湖泊、水庫(kù)和專門存放地以外的溝渠傾倒廢棄砂、石、土或者尾礦廢渣的”、“有破壞水土資源、造成水土流失的其他行為”并行列舉，邏輯上并行關(guān)系十分明確。《實(shí)施條例》第14條、21條、31條分別有“建設(shè)工程中的水土保持設(shè)施…”、“建成的水土保持設(shè)施和種植的林草…”、“任何單位和個(gè)人不得破壞或者侵占水土保持設(shè)施…應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償”、“破壞水土保持設(shè)施，尚不夠刑事處罰的…”的表述。由上可以歸納出：水土保持設(shè)施不包括森林植被、草原植被、荒坡地、江河、湖泊、水庫(kù)和專門存放地以外的溝渠；《實(shí)施條例》中水土保持設(shè)施的概念同《水土保持法》中的概念是一致的；破壞或者侵占水土保持設(shè)施，應(yīng)當(dāng)向所有權(quán)人或管理權(quán)人承擔(dān)民事補(bǔ)償或賠償責(zé)任；破壞或者侵占水土保持設(shè)施，可以夠成1979年《刑法》第156條的故意毀壞公私財(cái)物罪，1997年《刑法》第275條的故意毀壞公私財(cái)物罪，《實(shí)施條例》第31條是行政法附屬刑法條款。但是不能夠成破壞環(huán)境資源保護(hù)罪。

《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞語(yǔ)字典》對(duì)“設(shè)施”的解釋為“為進(jìn)行某項(xiàng)工作或滿足某種需要而建立起來(lái)的機(jī)構(gòu)、系統(tǒng)、建筑等”。水土保持設(shè)施中的“設(shè)施”在法律和法規(guī)中取該解釋中的“建筑”義，較為合適。

綜上三點(diǎn)，水利部的行政解釋外延是否過寬有待商榷。

水土保持設(shè)施的歷史解釋

歷史解釋是指通過研究有關(guān)立法的歷史資料，或從新舊法律的對(duì)比中了解法律的含義。進(jìn)行歷史解釋的目的，主要是探求某一法律概念如何被接受到法條中來(lái)，某一條文、制度乃至某一部法律是如何被規(guī)定進(jìn)法律體系中來(lái)，立法者是基于那些價(jià)值作出決定的。據(jù)筆者查找建國(guó)以來(lái)水土保持法規(guī)及政策，水土保持設(shè)施的提法最早出現(xiàn)在1982年的《水土保持工作條例》中?！豆ぷ鳁l例》第22條第1款規(guī)定：“各地對(duì)水土保持設(shè)施必須落實(shí)管理責(zé)任，加強(qiáng)管理養(yǎng)護(hù)，擴(kuò)大效益，充分發(fā)揮保水保土的作用?！薄豆ぷ鳁l例》第23條規(guī)定：“對(duì)于水土保持設(shè)施和水土保持試驗(yàn)場(chǎng)地、儀器設(shè)備，任何單位和個(gè)人不得侵占和破壞?！薄豆ぷ鳁l例》第37條還規(guī)定，侵占或破壞水土保持設(shè)施、水土保持試驗(yàn)場(chǎng)地或儀器設(shè)備的，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)賠償損失。對(duì)肇事單位和負(fù)責(zé)人或肇事人應(yīng)給予行政處分；觸犯刑津的，追究刑事責(zé)任，由以上條文可以歸納出：水土保持設(shè)施是指為治理水土流失而采用的工程措施和植物措施形成的工程和林草。侵占或破壞水土保持設(shè)施應(yīng)該賠償損失，其賠償原則應(yīng)該是一般民法意義上的侵權(quán)損害賠償原則，其損失是可以量化的。損壞水土保持設(shè)施的行為既可能承擔(dān)民事責(zé)任，又可能承擔(dān)行政責(zé)任，甚至還可能承擔(dān)刑事責(zé)任。對(duì)照《水土保持法》和《實(shí)施條例》相關(guān)條文可知，水土保持設(shè)施及其法律規(guī)定從1982年到1991年基本上沒有變化。

水土保持設(shè)施的體系解釋

體系解釋是指將被解釋的法律條文放在整部法律中乃至整個(gè)法律體系中，聯(lián)系此法條與其他法條的相互關(guān)系來(lái)解釋法律。水土保持設(shè)施的內(nèi)涵和外延在《水土保持法》和《實(shí)施條例》中應(yīng)該是一致的。如果將水土保持設(shè)施的同一法律解釋放在相應(yīng)的法條中進(jìn)行演繹推理，應(yīng)該得不出假結(jié)論，且相應(yīng)的法條間也不應(yīng)該矛盾。假設(shè)水利部關(guān)于水土保持設(shè)施的行政解釋是正確的，《實(shí)施條例》第21條所稱的“補(bǔ)償”是指對(duì)損毀或侵占水土保持設(shè)施所造成的水土保持功能的喪失或降低所必須給予的補(bǔ)償，那么《實(shí)施條例》第31條：“破壞水土保持設(shè)施，尚不夠刑事處罰的…”作何理解？采用水土保持設(shè)施引起水土保持功能的喪失或降低來(lái)定性和定量，水土保持功能喪失或降低多大幅度就構(gòu)成刑罰呢？水土保持功能又該如何定性和定量，是否有水土保持學(xué)理支撐，是否有相應(yīng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來(lái)計(jì)量？怎樣證明水土保持功能的喪失和降低？少數(shù)業(yè)內(nèi)人士對(duì)水土保持功能的定性解釋是否有足夠的證據(jù)力，能否成為相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)呢？

水土保持設(shè)施的目的解釋

目的解釋是指從制定某一法律的目的來(lái)解釋法律。這里目的不僅是指原先制定該法律時(shí)的目的，也可以指探求該法律在當(dāng)前條件下的需要，既可以指整部法律的目的，也可以指?jìng)€(gè)別法條、個(gè)別制度的目的，水土保持工作的方針中，1982年《水土保持工作條例》提出“治管結(jié)合”，1991年《水土保持法》提出：“加強(qiáng)管理，注重效益”，目的在于解決“一邊治理，一邊破壞”的問題，讓水土保持設(shè)施發(fā)揮更長(zhǎng)更好的效益。因此，《水土保持法》和《實(shí)施條例》都在“治理”的章節(jié)最后用專條強(qiáng)調(diào)對(duì)水土保持設(shè)施的管理和保護(hù)。從目的解釋方法出發(fā)，水土保持設(shè)施是指人工治理成果，而不包括具有一定保持功能的原地貌、植被。不存在水土流失，就沒有水土保持的必要，自然談不上水土保持設(shè)施。保護(hù)可以預(yù)防水土流失的原始森林可以定性為水土保持預(yù)防措施，但是決不能將原始森林定性為水土保持設(shè)施。

2水土保持設(shè)施的行政解釋是否混淆了水土保持設(shè)施的三重法律屬性

從上節(jié)可以知道，水土保持設(shè)施的行政解釋沒有遵循解釋學(xué)循環(huán)原則，導(dǎo)致外延泛化解釋的傾向。同時(shí)，從法律關(guān)系的基本原理出發(fā)，水土保持設(shè)施既可以是水土保持法律關(guān)系的客體，又可以是民事法律關(guān)系的客體，還可以是破壞公私財(cái)物罪的犯罪對(duì)象，它具有三重法律屬性。水土保持設(shè)施的行政解釋中對(duì)《實(shí)施條例》第21條第2款“補(bǔ)償”的解釋抹殺了水土保持設(shè)施的雙重法律屬性，稱“對(duì)損毀或侵占水土保持設(shè)施所造成的水土保持功能的喪失或降低所必須給予的補(bǔ)償”，實(shí)際上將水土保持設(shè)施單純地看作水土保持法律關(guān)系的客體。

水土保持設(shè)施可以是水土保持法律關(guān)系的客體

法律關(guān)系的客體是指主體的權(quán)利和義務(wù)所指向的對(duì)象，也稱“權(quán)利客體”或“權(quán)義客體”。如果沒有客體，權(quán)利和義務(wù)就沒有了目標(biāo)和具體內(nèi)容，因而客體是構(gòu)成法律關(guān)系的要素之一。一般認(rèn)為包括水土保持法律關(guān)系在內(nèi)的環(huán)境與資源保護(hù)法律關(guān)系的客體一般只有物和行為。其中，物是指必須是人們可以影響和控制的、具有環(huán)境功能的自然物和勞動(dòng)創(chuàng)造的物質(zhì)財(cái)富。自然像攔沙壩、截流溝等水土保持設(shè)施，人工栽種的水土保持林都是水土保持關(guān)系的客體。

2．2水土保持設(shè)施可以是民事法律關(guān)系的客體

民法重在保護(hù)所有權(quán)，民事法律關(guān)系客體的物，通常視為財(cái)產(chǎn)權(quán)的對(duì)象，因而必須是具有價(jià)值的物。水土保持設(shè)施像擋土墻、谷坊、沉沙凼、水平溝等，在建設(shè)過程中凝結(jié)了活勞動(dòng)和物化勞動(dòng)，自然具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，同時(shí)還具有保水保土的功能。隨著水土保持投資主體的多元化，水土保持設(shè)施的所有權(quán)既可能是國(guó)家，又可能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，還可能是企業(yè)法人和個(gè)人。因此，水土保持設(shè)施也是民事法律關(guān)系的對(duì)象。

水土保持設(shè)施可以是破壞公私財(cái)物罪的犯罪對(duì)象

某地方農(nóng)民甲集資參股治理開發(fā)一小流域，獲得土地使用權(quán)30年，在小流域內(nèi)的溪中投資10萬(wàn)元，建了一座漿砌石攔沙壩，并配套了灌溉系統(tǒng)，栽種經(jīng)濟(jì)林果，效益可觀。農(nóng)民乙因與甲平時(shí)有隙，為報(bào)復(fù)將該座漿砌石攔沙壩炸毀，后被法院以破壞公私財(cái)物罪判刑3年并附帶民事賠償。此案中該座漿砌石攔沙壩是水土保持設(shè)施，是破壞公私財(cái)物罪的犯罪對(duì)象。

3水土保持設(shè)施的行政解釋是否可以被申請(qǐng)行政復(fù)議審查

水土保持設(shè)施的行政解釋成了確定水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)征收范圍的依據(jù)

由于各地依據(jù)《實(shí)施條例》第21條和水土保持設(shè)施的行政解釋，制定了水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)收費(fèi)項(xiàng)目。除把破壞和侵占水土保持工程和植物措施納入水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)的征收范圍，還把破壞原地貌、地形和植被的生產(chǎn)建設(shè)行為統(tǒng)統(tǒng)納入水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)的征收范圍。在水土保持設(shè)施的行政解釋出臺(tái)后，有的省甚至修改省人大制定的水土保持法實(shí)施辦法，將水土保持設(shè)施的行政解釋吸收進(jìn)去。

3．2水土保持設(shè)施的行政解釋是可以被申請(qǐng)行政復(fù)議審查的對(duì)象

不少地方在征收水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)時(shí)，行政相對(duì)人就會(huì)對(duì)水土保持設(shè)施的行政解釋提出質(zhì)疑，認(rèn)為征收水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)的行政執(zhí)法依據(jù)存在層級(jí)沖突。在行政執(zhí)法依據(jù)發(fā)生沖突時(shí)，一般遵循就高不就低的規(guī)則選擇行政執(zhí)法依據(jù)?！端帘３址ā泛汀端帘３址▽?shí)施條例》的效力層級(jí)高于水土保持設(shè)施的行政解釋的效力層級(jí)。盡管是效力層級(jí)較高的執(zhí)法依據(jù)《水土保持法實(shí)施條例》授權(quán)了低層級(jí)的執(zhí)法依據(jù)行政解釋，但是行政管理相對(duì)人有理由根據(jù)《行政復(fù)議法》提出異議。

我國(guó)實(shí)行自然資源有償使用制度。自然資源有償使用的形式有自然資源稅和自然資源費(fèi)。自然資源費(fèi)大體有開發(fā)使用費(fèi)、補(bǔ)償費(fèi)、保護(hù)管理費(fèi)和懲罰性收費(fèi)四類。環(huán)境和自然資源保護(hù)法學(xué)一般認(rèn)為，補(bǔ)償費(fèi)是為彌補(bǔ)、恢復(fù)、更新自然資源的減少、流失或破壞而向開發(fā)利用自然資源者收取的費(fèi)用。例如水土流失防治費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金費(fèi)等，它根據(jù)恢復(fù)、更新所消耗、破壞的資源的實(shí)際費(fèi)用征收，但也有的只按開發(fā)利用自然資源所得的一定比例和數(shù)量征收。如果水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)也屬于也只可能屬于補(bǔ)償費(fèi)類，那么它與水土流失防治費(fèi)就有重復(fù)或重合的嫌疑，而且有人提出，按照該行政解釋，水土保持設(shè)施和水土保持功能的關(guān)系如同母雞和生蛋的關(guān)系，殺了母雞不是要求賠償同一種大小一般的母雞或同等的市價(jià)，而是要對(duì)生蛋能力進(jìn)行補(bǔ)償，計(jì)算生蛋能力豈不荒謬哉？還倒不如叫“水土保持功能補(bǔ)償費(fèi)”！《行政復(fù)議法》第7條：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為中請(qǐng)復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定…前款所列規(guī)定不含國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章