我國(guó)政府法制工作初探

我國(guó)政府法制工作初探

國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的頒布實(shí)施和依法行政步伐的全面提速，既為政府法制工作帶來(lái)了前所未有的發(fā)展機(jī)遇，也為政府法制工作帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)和壓力，如何進(jìn)一步做好新形勢(shì)下的政府法制工作，是擺在各級(jí)政府和政府法制機(jī)構(gòu)面前的一項(xiàng)重要課題，作為在政府法制戰(zhàn)線(xiàn)上摸爬滾打了多年的老兵，談一點(diǎn)膚淺的認(rèn)識(shí)，以期拋磚引玉，如有不妥，望各位同仁批評(píng)指正。

一、準(zhǔn)確把握政府法制工作特性。

充分認(rèn)識(shí)政府法制工作的重要性。

政府法制工作是各級(jí)政府在管理國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)，推進(jìn)社會(huì)法治發(fā)展進(jìn)程中，依照法定權(quán)限所進(jìn)行的立法、執(zhí)法和層級(jí)法制監(jiān)督以及對(duì)政府依法管理活動(dòng)實(shí)施宏觀規(guī)劃并組織監(jiān)督實(shí)施的重要工作。依法執(zhí)政是依法治國(guó)的核心，依法行政既是依法治國(guó)的關(guān)鍵，又是政府正確行使行政權(quán)力的根本準(zhǔn)則和基本要求，全面加強(qiáng)和改進(jìn)政府法制工作，是保障政府依法行政順利推進(jìn)的關(guān)鍵所在，對(duì)于控制行政權(quán)利濫用，確保行政行為合法，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，實(shí)現(xiàn)政府工作法制化，打造法治政府，構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義，是各級(jí)政府真正適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)新形勢(shì)和依法治國(guó)進(jìn)程的必然要求。

清醒認(rèn)識(shí)政府法制工作的艱巨性。

當(dāng)前我國(guó)行政管理體制與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求還不適應(yīng)，依法行政面臨諸多體制性障礙，制度建設(shè)反映客觀規(guī)律不夠，難以全面、有效解決實(shí)際問(wèn)題，行政決策程序和機(jī)制不夠完善，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象仍有發(fā)生，對(duì)行政行為的監(jiān)督制約機(jī)制不夠健全，一些違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨榈貌坏郊皶r(shí)、有效的制止和糾正，一些行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的觀念還比較淡薄，依法行政能力和水平有待進(jìn)一步提高。這些問(wèn)題的存在，顯然為政府法制工作帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)和壓力，國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》“經(jīng)過(guò)十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”的提出，從另一個(gè)側(cè)面充分說(shuō)明了政府法治建設(shè)和政府法制工作的艱巨性。

正確認(rèn)識(shí)政府法制工作的從屬性。

《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》把“必須把維護(hù)最廣大人民的根本利益作為政府工作的出發(fā)點(diǎn)；必須把發(fā)展作為執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)，堅(jiān)持以人為本和全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”作為了依法行政的基本原則，把“推進(jìn)社會(huì)主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，全面建設(shè)小康社會(huì)”作為了依法行政的長(zhǎng)期目標(biāo)，這就明確地告訴我們，不能就政府法制工作抓政府法制工作，在政府法制工作中，既要事實(shí)求是地強(qiáng)調(diào)法制工作的重要性，更要旗幟鮮明地突出政府工作的全局性，就以把維護(hù)最廣大人民的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)，把經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)的政府工作而言，政府法制工作始終處于從屬地位，也必須處于從屬地位，政府法制工作應(yīng)當(dāng)始終緊緊圍繞政府中心工作，充分發(fā)揮服務(wù)保障功能。

二、建立健全政府法制工作規(guī)制。

政府法制工作首先是行政工作，其次才是法制工作，和所有行政工作一樣，政府法制工作也同樣必須堅(jiān)持依法行政，同時(shí)，政府法制工作又是其他行政工作堅(jiān)持依法行政的保障，因此，政府法制工作本身能否依法行政，就顯得尤為突出和重要。面對(duì)政府法制工作起步晚、發(fā)展慢、需要迫切的現(xiàn)實(shí)，進(jìn)一步健全政府法制工作規(guī)制就自然成為當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)于抽象行政行為。

關(guān)于行政立法，《立法法》和國(guó)務(wù)院《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》等規(guī)范性文件從程序到實(shí)體，從制定到監(jiān)督，作了全方位的規(guī)定。目前，急需納入規(guī)范管理的是法律、法規(guī)、規(guī)章之外的規(guī)范性文件，行政處罰法將其定義為其它規(guī)范性文件，《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和《監(jiān)督法》分別以國(guó)務(wù)院決定和法律的形式首次將其明確地定義為規(guī)范性文件，實(shí)踐中，雖然省市地方政府參照國(guó)務(wù)院的規(guī)定相繼制定了一些規(guī)定，但絕大多數(shù)屬于地方政府規(guī)章，效力偏低，執(zhí)行效果差，《監(jiān)督法》雖然明確要求政府的規(guī)范性文件實(shí)行備案制度，但就連這僅有的外部監(jiān)督截止目前沒(méi)有操作程序，作為行政機(jī)關(guān)行政行為的重要組成部分，其應(yīng)有的內(nèi)部監(jiān)督制度理應(yīng)盡快納入國(guó)家立法的議事日程，或者將規(guī)范性文件的合法性審查作為制定抽象行政行為的法定程序，正式寫(xiě)入《中華人民共和國(guó)行政程序法》，以真正強(qiáng)化對(duì)抽象行政行為合法性的監(jiān)督。

關(guān)于具體行政行為。

具體行政行為是國(guó)家行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織以及這些組織中的工作人員，在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。具有單方性、直接性、執(zhí)行性等特征，其數(shù)量大大多于抽象行政行為，發(fā)生頻率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于抽象行政行為，直接影響著行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，是行政權(quán)力最容易擴(kuò)張的部分，也是長(zhǎng)期以來(lái)人們?yōu)r盡心血想要控制而難以控制的部分?！缎姓?fù)議法》和《行政訴訟法》雖然對(duì)其設(shè)定了外部監(jiān)督制度，但這些制度都屬于事后監(jiān)督，依申請(qǐng)和依訴訟啟動(dòng)，且審查時(shí)行政行為已經(jīng)生效，不良或損害后果往往已經(jīng)產(chǎn)生。對(duì)具體行政行為進(jìn)行事前控制的制度，目前在法律層面尚屬空白，僅有少數(shù)行業(yè)從規(guī)章制度層面作出了法制審查的規(guī)定，建議將具體行政行為的合法性審查和抽象行政行為的合法性審查一道寫(xiě)入《中華人民共和國(guó)行政程序法》，確立和提高法制審查的效力地位，真正強(qiáng)化對(duì)行政行為和行政權(quán)力的事前控制，完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)控機(jī)制，確保行政機(jī)關(guān)依法行政。

關(guān)于行政層級(jí)監(jiān)督

《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十九條規(guī)定“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府行使下列職權(quán)：領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門(mén)和下級(jí)人民政府的工作；改變或者撤銷(xiāo)所屬各工作部門(mén)的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令，”但上級(jí)人民政府如何領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門(mén)和下級(jí)人民政府的工作，如何改變或者撤銷(xiāo)所屬各工作部門(mén)的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令，截止目前，沒(méi)有具體的操作程序，層級(jí)監(jiān)督僅限于行政復(fù)議和行政監(jiān)察，行政復(fù)議缺乏主動(dòng)性，行政監(jiān)察側(cè)重于紀(jì)律處分，如何用主動(dòng)有效的層級(jí)監(jiān)督來(lái)促使下級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行政，省市地方政府先后出臺(tái)過(guò)一些規(guī)范性文件，明確由政府法制機(jī)構(gòu)代表同級(jí)政府履行層級(jí)監(jiān)督職責(zé)，但這些規(guī)范性文件效力普遍較低，執(zhí)行效果很差，起不到層級(jí)監(jiān)督應(yīng)有的作用。加強(qiáng)上下級(jí)層級(jí)監(jiān)督，必須明確上級(jí)政府層級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的主動(dòng)監(jiān)督啟動(dòng)權(quán)，明確層級(jí)監(jiān)督的程序、范圍、方式、責(zé)任追究等一系列法律制度，使層級(jí)監(jiān)督真正發(fā)揮效應(yīng)，更加快捷、有效地保護(hù)好行政相對(duì)人和利害關(guān)系人的合法權(quán)益，維護(hù)行政機(jī)關(guān)行政權(quán)力的有序運(yùn)行。

三、著力打造政府法制工作隊(duì)伍。

政府法制工作起步晚，發(fā)展慢，隊(duì)伍建設(shè)滯后，已在較大程度上影響到了政府法治建設(shè)的進(jìn)程，市縣法制機(jī)構(gòu)尤為如此。一是機(jī)構(gòu)設(shè)置不到位。有的規(guī)格低，有的編制少，有的設(shè)為事業(yè)單位，有的設(shè)為部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，有的和政府辦公機(jī)構(gòu)合屬辦公，有的設(shè)在司法行政系統(tǒng)，有的則有名無(wú)實(shí)，縣級(jí)各工作部門(mén)的法制機(jī)構(gòu)更是鳳毛鱗角。政府法制工作在很大程度上屬于協(xié)調(diào)工作，上述類(lèi)型的機(jī)構(gòu)設(shè)置，顯然難以較好地履行行政協(xié)調(diào)職能。二是工作條件落后。機(jī)構(gòu)設(shè)置的不到位，自然為法制機(jī)構(gòu)工作條件的落后埋下了伏筆，不到位的法制機(jī)構(gòu)往往都不是財(cái)政預(yù)算單位，加之沒(méi)有幾個(gè)市縣能依法落實(shí)行政復(fù)議專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，法制機(jī)構(gòu)的辦公條件可想而知。三是工作人員配置難到位。法制機(jī)構(gòu)原本編制少，人員到位情況普遍較差，現(xiàn)有在崗人員真正既懂法律又懂機(jī)關(guān)工作的人員相對(duì)缺乏。國(guó)務(wù)院雖然三令五申，要求強(qiáng)化政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)，但就全國(guó)的形勢(shì)來(lái)看，依然落實(shí)得