日本生活保護(hù)制度的經(jīng)驗(yàn)、困境及對(duì)我國(guó)的啟示

日本生活保護(hù)制度的經(jīng)驗(yàn)、困境及對(duì)我國(guó)的啟示

摘要：日本生活保護(hù)制度遵循無(wú)差別平等原則，強(qiáng)調(diào)社會(huì)福利專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化，以實(shí)現(xiàn)幫助救助者自力更生為目的。中國(guó)在最低生活保障制度方面應(yīng)借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)系統(tǒng)性、規(guī)范化、法制化管理。

關(guān)鍵詞：日本／低保制度／經(jīng)驗(yàn)／困境／福利需求

中國(guó)和日本是兩個(gè)在世界經(jīng)濟(jì)中具有重大影響力的國(guó)家，相對(duì)于其他國(guó)家而言他們之間的聯(lián)系或相似性更多，如毗鄰的地理位置、相似的文化背景、轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期等等，這些值得社會(huì)科學(xué)界給予更多的關(guān)注。然而，在關(guān)系民生問(wèn)題的社會(huì)保障領(lǐng)域中，無(wú)論是社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利還是社會(huì)救助，兩國(guó)的交流卻非常有限。在中國(guó)轉(zhuǎn)型期社會(huì)政策大變革的過(guò)程中，我們看到的更多是德國(guó)、英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等歐美國(guó)家的影子，直到最近兩年學(xué)術(shù)界才開(kāi)始關(guān)注日本社會(huì)保障領(lǐng)域的研究和借鑒。

日本社會(huì)保障發(fā)展中的一次重要轉(zhuǎn)型是隨著上世紀(jì)50年代初至60年代的社會(huì)全面轉(zhuǎn)型開(kāi)始的，其標(biāo)志就是新生活保護(hù)法的頒布和實(shí)施。此時(shí)的日本，其社會(huì)背景與當(dāng)代中國(guó)頗有幾分相似。社會(huì)貧困問(wèn)題較為嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展(參見(jiàn)表1)。不免讓人聯(lián)想到日本的生活保護(hù)制度是如何發(fā)展的?能否對(duì)走在后面、并擁有相似背景的中國(guó)有所啟示?這是本文探討的主要問(wèn)題。

一、日本生活保護(hù)制度的簡(jiǎn)單介紹

(一)產(chǎn)生和發(fā)展

第二次世界大戰(zhàn)后，貧困問(wèn)題成為日本政府面臨的最為深刻的研究課題之一。大戰(zhàn)的慘敗使得日本的經(jīng)濟(jì)近乎崩潰。戰(zhàn)爭(zhēng)廢墟、缺衣少食、醫(yī)藥的匱乏、大量的失業(yè)人員等戰(zhàn)后的慘狀顯示出日本國(guó)民的生活達(dá)到了極度絕望的地步，生活貧困者達(dá)1300萬(wàn)人以上。按照《救護(hù)法》，國(guó)家僅對(duì)“喪失勞動(dòng)能力的貧困者”具有救濟(jì)的責(zé)任，救助范圍十分有限，1940到1945年間平均每年救濟(jì)的人數(shù)僅為12萬(wàn)多人，這一救助政策對(duì)于龐大的貧困群體而言其作用幾乎可以忽略不計(jì)。1945年12月，日本政府制定了《生活困難者緊急生活援助綱要》，開(kāi)始實(shí)行一系列的扶貧救貧的措施。這些措施對(duì)當(dāng)時(shí)的窮困狀況起到了一定的緩解作用。在《生活困難者緊急生活援助綱要》的基礎(chǔ)上修改制定的《生活保護(hù)法》(舊生活保護(hù)法)于1946年10月開(kāi)始實(shí)施。舊生活保護(hù)法是日本戰(zhàn)后貧困群體救濟(jì)制度法律化的開(kāi)始，救濟(jì)制度體現(xiàn)了國(guó)家擔(dān)負(fù)主要責(zé)任的原則；將分散的救濟(jì)制度統(tǒng)一到生活保護(hù)制度體制中，覆蓋范圍體現(xiàn)了一定程度的無(wú)差別平等的原則，即不再以救濟(jì)對(duì)象是否具有勞動(dòng)能力以及身份如何(有勞動(dòng)能力但是沒(méi)有勞動(dòng)意愿的人，品行不良的人除外)，只要其生活水準(zhǔn)在最低保障線以下就應(yīng)該按照平等的原則予以救助。戰(zhàn)后公共救助在理念、管理等方面發(fā)生了根本性的改變，這些變化成就了公共救助的“現(xiàn)代化”，與戰(zhàn)前相比有了巨大進(jìn)步。

1950年5月，日本政府對(duì)舊生活保護(hù)法進(jìn)行了修改，公布了現(xiàn)行的《生活保護(hù)法》(新生活保護(hù)法)。新生活保護(hù)法進(jìn)一步明確了國(guó)家對(duì)國(guó)民生存權(quán)保護(hù)的責(zé)任，明確了無(wú)差別平等的原理(對(duì)于品行不良者及有過(guò)犯罪經(jīng)歷的人員也不例外)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)福利專(zhuān)業(yè)化和具體實(shí)施管理的規(guī)范化，增加了教育救助和住宅救助項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)幫助貧困者自力更生的目的。

隨著日本社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和福利水平的提高，“古典式貧困”也逐步向“周邊式貧困”轉(zhuǎn)變，從50年代至今，日本的生活保護(hù)法進(jìn)行了多次的修改，最低生活保護(hù)基準(zhǔn)的確定基本上是按照縮小差距和最低生活保障之間的均衡理念。被保護(hù)家庭的消費(fèi)水準(zhǔn)占一般勞動(dòng)者家庭的消費(fèi)水準(zhǔn)的比例從1965年的%擴(kuò)大到1984年的%，兩者間的差距有了明顯的改善。1984年4月以后，最低生活保護(hù)基準(zhǔn)的確定改變?yōu)椤八疁?zhǔn)平衡方式”。這一方式是根據(jù)政府對(duì)下年度經(jīng)濟(jì)的預(yù)測(cè)和家庭調(diào)查的結(jié)果，以每年的民間最終消費(fèi)支出的增長(zhǎng)率為基礎(chǔ)，考慮到上年度實(shí)際民間最終消費(fèi)支出，通過(guò)必要的調(diào)整得出水準(zhǔn)平衡方式。

(二)基本內(nèi)容

新生活保護(hù)制度建立50多年來(lái)，雖經(jīng)歷多次修改，但始終遵循如下理念：國(guó)家責(zé)任、無(wú)差別平等、最低生活保障、補(bǔ)充性保障。在操作上遵循的原則有：申請(qǐng)制、統(tǒng)一基準(zhǔn)、必要即應(yīng)性、家庭單位制原則。在內(nèi)容上，最低生活保護(hù)的內(nèi)容由8種補(bǔ)貼構(gòu)成，他們分別是生活補(bǔ)貼、住宅補(bǔ)貼、教育補(bǔ)貼、醫(yī)療補(bǔ)貼、分娩補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、喪葬補(bǔ)貼和介護(hù)補(bǔ)貼，其中支出最大的分別是醫(yī)療、生活和住宅補(bǔ)貼三項(xiàng)。在手段上，采取嚴(yán)格的收入調(diào)查和財(cái)產(chǎn)調(diào)查。組織和實(shí)施方面，厚生勞動(dòng)省社會(huì)援護(hù)局是日本生活保護(hù)制度的最高管理機(jī)關(guān)，社會(huì)福祉事務(wù)所是負(fù)責(zé)審核和實(shí)施生活保護(hù)的最基層機(jī)構(gòu)。國(guó)家和地方負(fù)責(zé)生活保護(hù)經(jīng)費(fèi)籌集，國(guó)家財(cái)政應(yīng)該負(fù)擔(dān)的費(fèi)用為：生活保護(hù)費(fèi)、保護(hù)設(shè)施管理費(fèi)和各項(xiàng)委托事務(wù)費(fèi)的3／4，保護(hù)設(shè)施的建筑費(fèi)、設(shè)備費(fèi)的1／2。地方財(cái)政應(yīng)該負(fù)擔(dān)的費(fèi)用為：生活保護(hù)費(fèi)、保護(hù)設(shè)施管理費(fèi)和各項(xiàng)委托事務(wù)費(fèi)的1／4，保護(hù)設(shè)施的建筑費(fèi)、設(shè)備費(fèi)的1／2。

二、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與“福利需求”的相互作用

支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的社會(huì)價(jià)值取向通常與資源的再分配理念相互矛盾，這一困境長(zhǎng)久以來(lái)正是引起社會(huì)學(xué)家廣泛興趣的主題。經(jīng)濟(jì)學(xué)家也關(guān)注二者之間的關(guān)系，通常將其放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和平等，也即效率和平等的問(wèn)題上討論。岡納繆爾達(dá)爾在《世界貧困的挑戰(zhàn)——世界反貧困大綱》中強(qiáng)調(diào)，不平等及其加劇的趨勢(shì)成為對(duì)發(fā)展的限制與障礙的復(fù)合體，因此迫切需要扭轉(zhuǎn)這一趨勢(shì)，創(chuàng)造更大的平等，作為加速發(fā)展的一個(gè)條件。日本早在上世紀(jì)60年代，社會(huì)保障就已經(jīng)開(kāi)始從救貧機(jī)制向防貧機(jī)制轉(zhuǎn)型，社會(huì)目標(biāo)從解決生活貧困轉(zhuǎn)向了提高國(guó)民生活質(zhì)量，日本社會(huì)民主化和社會(huì)保障制度建設(shè)的同步發(fā)展與經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展有著直接的因果關(guān)系(沈潔，2004)。一個(gè)事實(shí)是，在社會(huì)面臨轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的初期都會(huì)有客觀的“福利需求”的增長(zhǎng)，而這一需求的滿(mǎn)足則構(gòu)成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)必要條件。日本二戰(zhàn)后的情況就是一個(gè)經(jīng)典范例。自上世紀(jì)50年代到90年代初，日本創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的奇跡。經(jīng)濟(jì)的成功產(chǎn)生了一種“社會(huì)問(wèn)題的挑戰(zhàn)”(social-problemchallenge)即產(chǎn)生了“福利需求”——貧困個(gè)人和家庭對(duì)公共救助的需求。為了迎接“社會(huì)問(wèn)題的挑戰(zhàn)”，日本政府于1950年頒布實(shí)施了生活保護(hù)制度，救濟(jì)保護(hù)費(fèi)占國(guó)家一般會(huì)計(jì)支出從兩年前的%提高到%，絕對(duì)數(shù)提高到原來(lái)的倍。從被保護(hù)家庭和人員數(shù)量看，開(kāi)始實(shí)施的1951年，被保護(hù)家庭為近70萬(wàn)戶(hù)，被保護(hù)人員為萬(wàn)人，相當(dāng)于當(dāng)時(shí)人口總數(shù)的%。1955—1956年、1960年的高經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)帶來(lái)了被保護(hù)家庭和被保護(hù)人員的減少。1961年，被保護(hù)家庭由1951年的萬(wàn)戶(hù)下降到萬(wàn)戶(hù)，被保護(hù)人員也比10年以前減少了40萬(wàn)人，達(dá)到萬(wàn)人。這以后到1993年為止，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化，被保護(hù)家庭、被保護(hù)人員數(shù)有增有減，但是總體上是呈下降的趨勢(shì)。1993年的被保護(hù)家庭為萬(wàn)戶(hù)，被保護(hù)人員為萬(wàn)人，均相當(dāng)于歷史最低水平。可從1994、1995年開(kāi)始，被保護(hù)家庭和被保護(hù)人員的數(shù)量又有所上升。2002年底為止，日本生活保護(hù)制度所覆蓋的被保護(hù)家庭為萬(wàn)戶(hù)，被保護(hù)人員為萬(wàn)人，保護(hù)率為%，分別比1993年增長(zhǎng)了%和%。生活保護(hù)制度中被保護(hù)家庭和人口數(shù)量的變化說(shuō)明了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與福利需求的復(fù)雜關(guān)系。日本的經(jīng)驗(yàn)是：在社會(huì)轉(zhuǎn)型完成(1950-1965年)前，救助類(lèi)的福利需求雖然隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈下降趨勢(shì)，但從量上看仍然很大。在轉(zhuǎn)型完成后經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r(景氣與否)對(duì)福利需求的變化較為敏感。

三、日本生活保護(hù)制度面臨的問(wèn)題或困境

作為社會(huì)保障制度的最后一張安全網(wǎng)，生活保護(hù)制度的運(yùn)行直接關(guān)系到國(guó)民生存權(quán)的行使。生活保障制度自成立以來(lái)對(duì)日本貧困問(wèn)題的緩解，甚至貧富差距的縮小發(fā)揮了重要的作用，但由于社會(huì)狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、家庭結(jié)構(gòu)等多方面的變化，生活保護(hù)制度也面臨多方面的問(wèn)題。

(一)恥辱感問(wèn)題

蒂特馬斯(Titmuss)很早就指出：“采取目標(biāo)定位策略的福利政策，不可避免地會(huì)造成恥辱感問(wèn)題”。社會(huì)救助通常是采取目標(biāo)定位的方法，即把稀缺資源有效地分配給最需要的人，這樣也必然產(chǎn)生不同程度的“恥辱感”問(wèn)題?！皭u辱感”產(chǎn)生具有三方面的原因，第一是家計(jì)調(diào)查的程序；第二是受益資格的條件，如受益人須定期到有關(guān)部門(mén)報(bào)到、必須參加必要的培訓(xùn)甚至接受勞動(dòng)管理部門(mén)給他們介紹的“合適的工作”、定期或不定期參加公益工作等等；第三就是領(lǐng)取福利這一事實(shí)的本身，即被貼上了“窮人”的標(biāo)簽。日本的生活保護(hù)制度也不例外，存在一定的“恥辱烙印”。生活保護(hù)制度中規(guī)定，被保護(hù)者有義務(wù)接受福利機(jī)構(gòu)關(guān)于生活維持方面的指導(dǎo)，否則社會(huì)福利機(jī)構(gòu)有權(quán)停止或改變被保護(hù)人的補(bǔ)助。在具體執(zhí)行中，社會(huì)福利事務(wù)所進(jìn)行財(cái)產(chǎn)調(diào)查或生活指導(dǎo)時(shí)使用的具有特殊標(biāo)識(shí)的福利車(chē)，還有平時(shí)經(jīng)常遇見(jiàn)的民生委員的說(shuō)服式教育等等。更為突出的是，日本社會(huì)福利界普遍認(rèn)為，日本過(guò)于嚴(yán)格的收入和財(cái)產(chǎn)狀況調(diào)查，使許多貧困者望而卻步。根據(jù)制度規(guī)定，只有當(dāng)本人確實(shí)沒(méi)有獲得收入或其財(cái)產(chǎn)已經(jīng)用光，其法定扶養(yǎng)人也盡了撫養(yǎng)義務(wù)或無(wú)力撫養(yǎng)時(shí)才能獲得國(guó)家的保護(hù)，所以不僅本人需要接受?chē)?yán)格的財(cái)產(chǎn)和收入調(diào)查，與其相關(guān)的具有撫養(yǎng)義務(wù)的人也需要接受調(diào)查。強(qiáng)烈的“恥辱感”文化使得一些人寧可選擇自殺也不讓自己及其家人“受辱”。雖然日本政府也開(kāi)始意識(shí)到“恥辱感”問(wèn)題的存在，并于1995年7月提出社會(huì)保障除應(yīng)強(qiáng)調(diào)普遍性、綜合性和有效性之外還強(qiáng)調(diào)國(guó)民的權(quán)利，但這個(gè)難題始終沒(méi)有得到很好解決。所以部分學(xué)者認(rèn)為，這也是日本生活保護(hù)制度的被保護(hù)人口比率長(zhǎng)期較低的原因之一。

(二)自立自助問(wèn)題

伴隨著日本經(jīng)濟(jì)景氣下降，其社會(huì)救助的收入調(diào)查和家計(jì)調(diào)查更加嚴(yán)格，防止由于道德風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的低效問(wèn)題，更是貫徹日本生活保護(hù)制度一貫的原則，就是自立和自助，這也是世界各國(guó)社會(huì)救助最明顯的發(fā)展方向。但是，日本的生活保護(hù)對(duì)象年齡結(jié)構(gòu)卻表現(xiàn)出了越來(lái)越明顯的非勞動(dòng)年齡特征，2000年非勞動(dòng)年齡組的比例為60%以上。從生活保護(hù)開(kāi)始的理由看，由于“傷病和收入減少”的原因占70%以上。從生活保護(hù)停止的理由類(lèi)別上也可以看到一個(gè)趨勢(shì)：因?yàn)椤皠趧?dòng)收入增加”的原因而停止享受生活保護(hù)的比例由1965年的%降低至1999年的%；而“死亡或失蹤”原因則由1965年的%升高到1999年%。這其中一個(gè)重要的原因就是日本經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期低迷造成了近年來(lái)的高失業(yè)率和公司減薪，這就產(chǎn)生了因勞動(dòng)收入的減少而要求生活保護(hù)家庭的增多，而退出生活保護(hù)制度因?yàn)椤皠趧?dòng)收入的增加”而越來(lái)越少。同時(shí)，被保護(hù)時(shí)間也具有長(zhǎng)期化傾向，1964年享受10年以上的比例為%，而1999年這一比例為%。這些數(shù)據(jù)都說(shuō)明了在高齡化和社會(huì)結(jié)構(gòu)、形勢(shì)的變遷的當(dāng)今日本，難以自立的人越來(lái)越多，“自立”也許應(yīng)該重新定義了。

(三)行政事務(wù)中地方裁量權(quán)問(wèn)題

生活保護(hù)制度近年來(lái)的改革趨勢(shì)之一是地方裁量權(quán)的擴(kuò)大。1999年7月《地方分權(quán)一括法》規(guī)定，生活保護(hù)事務(wù)分為法定事務(wù)和自治事務(wù)。諸如國(guó)民享受生活保護(hù)的開(kāi)始、變更、停止、廢止等經(jīng)濟(jì)給與相關(guān)的事務(wù)為法定事務(wù)，而諸如自立助長(zhǎng)的咨詢(xún)、援助等為自治事務(wù)。地方的社會(huì)福利事務(wù)所配置、人員配置也由原來(lái)的強(qiáng)制法律規(guī)定(原規(guī)定為超過(guò)10萬(wàn)人的地區(qū)或單位必須設(shè)立社會(huì)福利事務(wù)所，每個(gè)擔(dān)當(dāng)職員負(fù)責(zé)的被保護(hù)家庭數(shù)為城市地區(qū)80，農(nóng)村地區(qū)60)變?yōu)樽灾髋袛?。學(xué)術(shù)界認(rèn)為，這樣的結(jié)果很可能就是，隨著地方財(cái)政狀況的惡化，采取減少福利所及其人員的設(shè)置來(lái)壓縮生活保護(hù)經(jīng)費(fèi)，甚至通過(guò)種種手段壓縮被保護(hù)家庭的數(shù)量，進(jìn)而影響服務(wù)的質(zhì)量和生活保護(hù)制度的發(fā)展。如何對(duì)地方裁量權(quán)進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑O(shè)定，這個(gè)問(wèn)題不僅是日本生活保護(hù)制度需要解決的難題，也是各國(guó)公共救助領(lǐng)域共同面臨的課題。

(四)高齡化帶來(lái)的改革壓力問(wèn)題

日本的人口高齡化問(wèn)題。在西方資本主義國(guó)家中，日本的高齡化進(jìn)展速度是最快的。65歲以上高齡人口占總?cè)丝跀?shù)的比例從1971年的7%上升到1995年的14%只用了24年的時(shí)間，2001年又突破了%。預(yù)計(jì)2025年，該比例將達(dá)到25%的水準(zhǔn)。隨著年齡的增加，收入的減少或喪失、疾病的發(fā)生等現(xiàn)象逐漸增多。對(duì)于高齡人口的這些特征，通過(guò)年金、醫(yī)療、社會(huì)福祉等手段給予綜合性的保障是必不可少的。在被保護(hù)人員的年齡狀況(圖表)及被保護(hù)家庭的類(lèi)型分析中，我們已經(jīng)知道日本的生活保護(hù)制度中高齡人口的比例最大而且呈逐年上升的趨勢(shì)。那么，隨著人口高齡化的進(jìn)一步發(fā)展，生活保護(hù)制度的高齡人口也會(huì)不斷增加。作為生活安全網(wǎng)的最后手段，生活保護(hù)制度如何與年金、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)制度互相配合，共同處理好貧困群體的救濟(jì)工作是一個(gè)重大的課題。

四、對(duì)中國(guó)最低生活保障制度的啟示

中國(guó)最低生活保障制度產(chǎn)生的最大背景就是出現(xiàn)了所謂“新貧困”(newpoverty)的社會(huì)問(wèn)題，“新貧困”包含兩層含義，一是雖然社會(huì)愈來(lái)愈富裕，但仍有貧困的再發(fā)現(xiàn)(rediscovery)，二是隨著時(shí)間的改變，貧困人口的組成也發(fā)生變化。傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)制度在救濟(jì)對(duì)象、理念、資金和手段等方面已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足解決“新貧困”的需求，為了保證社會(huì)的穩(wěn)定并為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革配套(這一觀點(diǎn)將在后文中論證)，1999年《最低生活保障條例》應(yīng)運(yùn)出臺(tái)。但中國(guó)城市低保制度在實(shí)際中存在的問(wèn)題可以借鑒日本生活保護(hù)制度發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。

(一)建制理念亟待明確

1960年代，日本為糾正單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的偏差，經(jīng)濟(jì)政策開(kāi)始由重視工業(yè)經(jīng)濟(jì)向發(fā)展民生經(jīng)濟(jì)傾斜，力圖實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。而早在1950年代就確立了針對(duì)貧困人口生活保護(hù)制度“國(guó)家責(zé)任”的理念。而作為鄰國(guó)的中國(guó)，當(dāng)前的社會(huì)正面臨轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，這一理念尚未明確。首先，雖然城市貧困作為中國(guó)轉(zhuǎn)型的一個(gè)社會(huì)問(wèn)題早已開(kāi)始出現(xiàn)，“城市貧困”的問(wèn)題也引起了學(xué)術(shù)界極大的研究興趣，但在國(guó)家正式文件中卻從未提到過(guò)“城市貧困”一詞，這不僅是意識(shí)形態(tài)的問(wèn)題，更體現(xiàn)出對(duì)國(guó)家的責(zé)任觀念的漠視。第二，國(guó)家責(zé)任尚未明確。低保條例第一條這樣規(guī)定：“為了規(guī)范城市居民最低生活保障制度，保障城市居民基本生活，制定本條例”，其背后的潛臺(tái)詞仍然并未明確何者為保障的義務(wù)主體，相反國(guó)家卻又居高臨下、給予施舍的含義。而第二條又規(guī)定：“持有非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收人低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利……”在制度覆蓋范圍上，是以城鄉(xiāng)戶(hù)籍限制國(guó)民待遇的取得，說(shuō)明了符合一定條件的居民享受低保的權(quán)利，但在義務(wù)主體上又似乎含糊其辭，并沒(méi)有將國(guó)家確定為義務(wù)主體，而是地方政府的責(zé)任(這一點(diǎn)在財(cái)政經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)責(zé)任上體現(xiàn)最為明顯)。中國(guó)社會(huì)保障制度的價(jià)值取向與建制理念在總體上是不清晰甚至紊亂的，社會(huì)保障政策的價(jià)值取向與經(jīng)濟(jì)政策的價(jià)值取向日益混為一體，新制度的建制理念亦長(zhǎng)期未能找到準(zhǔn)確的定位，這也是造成中國(guó)社會(huì)保障制度改革至今仍無(wú)法定型的深層原因(鄭功成，2002)。第三，社會(huì)控制的救助理念阻礙國(guó)家責(zé)任理念的確立。我國(guó)社會(huì)救濟(jì)制度轉(zhuǎn)型的理念中，首當(dāng)其沖的就是社會(huì)控制以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要。這種觀點(diǎn)散見(jiàn)于各種反貧困對(duì)策的論述中，看來(lái)雷恩關(guān)于貧困特征的三個(gè)描述中貧困的“外部性”對(duì)中國(guó)的影響極為深遠(yuǎn)，在“花錢(qián)買(mǎi)穩(wěn)定”的思想指導(dǎo)下，“國(guó)家責(zé)任”的理念很難建立起來(lái)。

(二)系統(tǒng)性需要加強(qiáng)

從低保標(biāo)準(zhǔn)的制定基礎(chǔ)看，中國(guó)當(dāng)前的最低生活保障制度相當(dāng)于日本生活保護(hù)制度中的“生活補(bǔ)貼”，即目的是滿(mǎn)足基本的物質(zhì)生活。但事實(shí)上，被確定的貧困家庭(poveny-strickenhouseholds)貧困原因不同，其需求也各不相同。按照同樣的救助標(biāo)準(zhǔn)不僅不能有效實(shí)施救助，而且這種看似公平的做法實(shí)際上產(chǎn)生新的不公平。調(diào)查顯示，%的低保戶(hù)認(rèn)為最大的困難是找工作難，%的低保戶(hù)認(rèn)為醫(yī)療費(fèi)用高，%的低保戶(hù)認(rèn)為子女教育負(fù)擔(dān)重，家庭人均住房面積在5平方米以下的低保戶(hù)占%，還有%的低保戶(hù)家中有殘疾人。也許是發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，所以現(xiàn)在各地根據(jù)自己的財(cái)務(wù)情況以低保制度為中心增加了新的救助項(xiàng)目。這些項(xiàng)目都鎖定低保對(duì)象，造成了一種新形式的“勝者全得”，這里所謂“勝”就是被確定為低保對(duì)象，然后他們就可以享受到一系列的救助或福利。邊緣戶(hù)貧困陷阱和道德風(fēng)險(xiǎn)也構(gòu)成了制度的潛在威脅，將影響到城鎮(zhèn)低保制度的可持續(xù)性，而最終必然向整體性和系統(tǒng)性發(fā)展。還有一個(gè)重要的事實(shí)不能忽視，就是進(jìn)入轉(zhuǎn)型期以來(lái)，社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋率和水平都有下降，甚至缺失，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的加大和社會(huì)保險(xiǎn)水平下降的雙重壓力使得社會(huì)救助不堪重負(fù)。低保制度對(duì)于許多城市人口而言，成為“唯一的安全網(wǎng)”而非“最后的安全網(wǎng)”；對(duì)絕大部分農(nóng)村人口“安全網(wǎng)”更無(wú)從提起。低保制度作為社會(huì)救助中最重要的制度安排，是整個(gè)社會(huì)保障有機(jī)體中的一部分，需要與其他安全網(wǎng)同時(shí)發(fā)揮作用；同時(shí)，改革管理體制，對(duì)社會(huì)救助實(shí)行統(tǒng)一集中管理，完善社會(huì)保險(xiǎn)制度并逐步提高覆蓋率是當(dāng)前完善低保制度的迫切要求。

(三)統(tǒng)一性與規(guī)范性的強(qiáng)化

正如上文所述，日本的生活保護(hù)制度因其高度法制化(包括理念、原則、程序、標(biāo)準(zhǔn)等)，使其具有統(tǒng)一性和規(guī)范性的特征。制度管理的“統(tǒng)一”和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的“統(tǒng)一”不僅對(duì)促使地區(qū)間制度的公平性起著重要的調(diào)節(jié)作用，更決定著責(zé)任劃分與制度的權(quán)威性；規(guī)范性則是制度運(yùn)行和健康發(fā)展的重要保障和決定因素。中國(guó)的低保制度不僅需要借鑒日本生活保護(hù)制度，將內(nèi)容從“生活補(bǔ)貼”擴(kuò)充為綜合性的最低生活保障，而且也需要改變當(dāng)前的不同項(xiàng)目分屬不同管理部門(mén)的現(xiàn)狀，統(tǒng)一管理部門(mén)，促使信息、物質(zhì)和資金資源整合利用，提高資源利用和管理效率。雖然1999年《最低生活保障條例》的出臺(tái)標(biāo)志著城市救助開(kāi)始步入法制化管理軌道，但制度執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性與規(guī)范性仍體現(xiàn)不夠，隨意性明顯。除此以外，中國(guó)的低保制度中基礎(chǔ)性的調(diào)研工作仍然十分欠缺。許多被保護(hù)人員、家庭等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)無(wú)處可