政府部門績效評估研究報告

政府部門績效評估研究報告

績效評估是現(xiàn)代政府管理的前沿課題。20世紀80年代中期以來，西方國家為應對科技進步、全球化和國際競爭的環(huán)境條件，解決財政赤字和公眾信任問題，普遍實施了以公共責任和顧客至上為理念的政府績效評估。有的國家將這一舉措作為政府改革的突破口。

隨著我國體制改革的不斷深化，政府績效評估作為行政管理制度創(chuàng)新和有效管理工具，越來越受到重視。認真研究、制訂全面科學的政府績效評估體系，構建以正確政績觀為導向的績效管理模式，是在政府行政管理中貫徹落實科學發(fā)展觀的需要。

本報告簡要闡釋了政府績效評估的基本理念和功能，論述了我國政府部門進行績效評估工作的現(xiàn)實意義，梳理總結了我國各地的績效評估實踐活動，力求在借鑒國內(nèi)外相關理論和成功經(jīng)驗的基礎上，為我國政府部門開展績效評估工作提供方向性的、可操作的實施意見。

一、政府績效評估的基本理念和功能

政府績效，在西方也被稱為“公共生產(chǎn)力”、“國家生產(chǎn)力”、“公共組織績效”、“政府業(yè)績”、“政府作為”等，其字面意義是指政府所做的成績和所獲得的效益的意思，但其內(nèi)涵非常豐富，既包括政府“產(chǎn)出”的績效，即政府提供公共服務和進行社會管理的績效表現(xiàn)；又包括政府“過程”的績效，即政府在行使職能過程中的績效表現(xiàn)。政府績效還可分為組織績效和個人績效，組織績效包括一級政府的整體績效、政府職能部門績效和單位團隊績效。

現(xiàn)代政府管理的核心問題是提高績效。要提高績效，必須首先了解和評估現(xiàn)有績效水平，要應用科學的方法、標準和程序，對政府及其部門的業(yè)績、成就和實際工作做出盡可能準確的評價，在此基礎上對政府績效進行改善和提高。

政府績效評估具有計劃輔助、預測判斷、監(jiān)控支持、激勵約束和資源優(yōu)化等多項功能，通過評估績效，改進激勵機制、競爭機制、監(jiān)督機制、責任機制，屬于政府運行機制優(yōu)化的范疇。從系統(tǒng)組織整合理論角度看，這種運行機制的優(yōu)化可以在一定程度上彌補一些管理體制方面的缺陷。政府績效評估是以提高政府公共管理和公共服務能力而采取的以公共責任和顧客至上為理念的政府改革策略，是持續(xù)改進和提高政府部門績效的新的管理理念和方法，是當今許多國家實施政府再造、落實政府責任、改進政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一個行之有效的工具。

有什么樣的考核評估制度，就有什么樣的政府行為。我國一些地方盲目攀比、大搞形象工程、搞花架子、做表面文章以及片面地追求GDP的增長等問題屢禁不止的重要原因，與傳統(tǒng)的績效考評導向不無關系?！翱茖W發(fā)展觀”和“正確政績觀”的提出標志著我國政府績效管理理念的巨大變革。如何將科學發(fā)展觀真正落實在政府的日常行動中，如何用正確政績觀引導政府管理和創(chuàng)新，不僅需要對政府官員進行思想教育，更需要進行制度上的設計。在新的歷史時期，對政府績效進行評估是整個政府管理創(chuàng)新的一部分，關系到政府職能和運行機制轉(zhuǎn)變，有利于提升政府管理能力，提升管理水平，提高政府效能；建立在科學發(fā)展觀念上的新的政府績效評估制度，要求從根本上規(guī)范政府行為、改進政府官員行事準則和工作方式,從而推進政府管理改革和創(chuàng)新，推動經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展；政府績效評估是政府績效管理的核心，對于深化干部人事制度改革和加強黨風、政風建設，對于弘揚求真務實精神和密切“黨群”、“干群”關系意義重大；政府績效評估有助于法治政府、責任政府、服務政府的建設，進一步提高政府的行政能力，為經(jīng)濟社會發(fā)展注入新的活力和持久的動力。正是從這個意義上，政府績效評估體系被認為是“新一輪政府創(chuàng)新的驅(qū)動器”。

二、國外政府績效評估的發(fā)展趨勢和難點

英國政府績效評估始于1979年的“雷納評審”。雷納評審是對政府部門工作特定的調(diào)查、研究、審視和評價活動，評審的重點是政府機構的經(jīng)濟和效率水平。后來，政府機構內(nèi)部的評審又發(fā)展到有社會參與的評估，評估內(nèi)容側重公共服務和質(zhì)量，評估結果公開并直接向公民和服務對象負責?！袄准{評審組”對各部門的工作效率逐個進行評審，主要考慮該部門“目前干了什么，干這些事有沒有必要，這些事是怎么干的，能不能減少環(huán)節(jié)，降低開支，提高效率”。評審結果證明，政府工作有許多可以改進的地方。比如在“干什么”方面，財政部設立的計算機中心，主要職能是推廣應用計算機，現(xiàn)在計算機已經(jīng)普及化了，這個機構就沒有必要存在了。在怎么干方面，強調(diào)必須講效率、講成本。如農(nóng)業(yè)部一個研究所，自己飼養(yǎng)作試驗用的小白鼠，過去從來不計算成本。經(jīng)過評審，每只成本達35英鎊，而市場價格只用3英磅，而且服務周到，這樣，飼養(yǎng)小白鼠就沒必要了。1986年，英國政府各部門為評估擬定的績效示標總數(shù)為1220個；1987年這一數(shù)字上升到1810；1989年，績效示標總數(shù)達到2327；此后基本上穩(wěn)定在這一水平。

美國自1978年的卡特政府以來，歷任總統(tǒng)都很關注政府部門的績效管理問題，政府績效評估甚至成為克林頓政府行政改革的主導思想。美國聯(lián)邦政府制定了《國家績效評估報告》，國會通過了《政府績效和結果法》，將政府績效評估制度化法定化，使其不因行政首長更迭而發(fā)生變化。《政府績效和結果法》要求所有聯(lián)邦機構制定五年戰(zhàn)略規(guī)劃，明確各自的使命和長期工作目標；制定年度績效計劃，明確為實現(xiàn)長期目標采取的重大措施和績效測量標準；提出年度績效報告，評估各自的績效狀況并向國會和公眾公開。布什政府于2003年開始推行部門績效“報告卡”制度，圍繞組織績效的主要方面，設立績效基準和等級評估標準，以一種類似危機管理的方式展示公共責任，激起媒體、國會、公眾的興趣、關注等級，并時常加以評論。

在英、美的帶動示范下，公共組織績效評估在其他國家得到廣泛應用。荷蘭新市政管理法要求對地方當局的工作績效進行評估，以提高效率和服務質(zhì)量；澳大利亞的公共組織績效評估與具體的改革計劃和措施融為一體，成為政府行政改革的一個重要組成部分。據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織統(tǒng)計，公共組織績效評估在丹麥、芬蘭、挪威、新西蘭、加拿大等國家都得到廣泛應用。亞洲是從20世紀90年代開始，日本、韓國等國家先后引入類似政府績效評估的“行政評價”、“制度評估”。

從發(fā)達國家實踐情況看，當代公共組織績效評估體現(xiàn)出以下主要特點和發(fā)展趨勢

績效評估的制度化

績效評估成為對政府機構的法定要求。美國、荷蘭、日本等國家都制定了相關法律。英國和澳大利亞等國家主要以管理規(guī)范的形式，使組織績效評估成為重大改革方案的組成部分，憑借最高行政首長的政治支持和主管部門的預算配置權來推進組織績效評估。為了有效實施法律和制度，多數(shù)國家還確定了獨立機構，負責對績效評估工作進行指導、督促和協(xié)調(diào)，并有選擇地獨立對一些部門的績效進行評估，避免部門自我評估可能產(chǎn)生的“報喜不報憂”和評價失準現(xiàn)象。比如，英國的審計辦公室負責中央政府機構的績效評估，審計委員會負責地方政府的績效評估。在美國，聯(lián)邦政府的管理與預算局審批各部的年度績效計劃，總審計署自主選擇項目或活動，獨立對政府機構進行績效評估，并向國會和公眾公布評估結果。日本內(nèi)閣會議制定的《關于推進中央省廳等改革的基本方針》中將總務省的行政監(jiān)察局改為行政評價局，賦予其可以超越各府、省的界限，行使包含政策評價職能在內(nèi)的行政評價和檢查職能。

績效評估的規(guī)范化

政府部門的職責和工作性質(zhì)千差萬別，為了進行科學的績效評估，必須提煉出基本規(guī)范。國外大多用四E作為總要求來建立公共組織績效評估規(guī)范和標準體系，即經(jīng)濟、效率、效益、公正。在此基礎上，各國制定了相對比較具體的評估指標體系。如美國總統(tǒng)管理和預算辦公室提出的行政部門的“通用衡量標準”，制定了相關績效基準和等級評估標準。英國財政部發(fā)布的《中央政府產(chǎn)出與績效評估技術指南》，績效評估內(nèi)容、方法、程序正在逐步規(guī)范。

績效評估中的公民導向

績效評估是一種推動公共部門承擔責任的有效機制，因此，堅持公民導向成為政府績效評估實踐中的重要發(fā)展趨勢。政府績效評估強調(diào)以人為本，以公民為中心，以滿意為尺度。公民是政府所進行的公共管理和公共服務的最終承接者，對政府績效最有發(fā)言權，公民參與原則是績效評估的基本原則。具體做法有：在績效示標設計上體現(xiàn)外向特征和多樣化的滿意度調(diào)查，民間組織對政府部門進行獨立評價和審視等。

績效評估在很多國家政府改革中已經(jīng)發(fā)揮了重要的作用，但是由于績效評估是世界公認難題之一，在實踐中，遇到的困惑和問題也不少。首先，績效是一個內(nèi)涵十分豐富的概念，它包括了效率、效益、產(chǎn)出、行為、表現(xiàn)、成就、責任、回應、公平、顧客滿意度等，對如此豐富的內(nèi)涵進行評估是一項十分復雜和艱難的工作；其次，由于政府職能在不同層次、不同地區(qū)和不同部門差異較大，而且政策目標具有多元性，或與政治相關、或與管理效率相關、或與政府責任相關，是極其復雜、模糊、甚至是相互沖突的，要把這些法定的職能和目標轉(zhuǎn)化成具體的、清晰的、量化的、廣為接受的、可考核的目標難度不?。蛔詈?，就是由于政府部門主要是通過公共財政資源的支持，向社會提供公共物品和公共服務的部門，而公共物品和公共服務的非競爭性、非排他性、非營利性、公共壟斷性、效益的滯后性以及信息的非對稱性，使得獲取準確的政府績效信息難度不小。所以各國政府績效評估的理論研究和實踐探索仍在繼續(xù)進行之中。

三、我國地方政府開展績效評估的現(xiàn)狀和問題

我國對政府績效評估工作，起始于干部人事制度。帶有法規(guī)性質(zhì)的文件有1949年的《關于干部鑒定工作的規(guī)定》，1964年的《關于科學技術干部管理工作條例試行草案》，1979年的《關于實行干部考核制度的意見》，1984年的《關于逐步推行機關工作崗位責任制的通知》，1993年的《國家公務員暫行條例》。這些文件和法律是我國規(guī)范干部業(yè)績考核的重要依據(jù)，為政府組織績效考核從理論和實踐上積累了一些經(jīng)驗。

在新的形勢下，隨著黨中央提出科學發(fā)展觀和正確政績觀，各地政府和部門積極探索績效評估，形成了各具特色的模式。大體可以概括為以下幾種方式

與目標管理責任制相結合的績效評估

目標管理是我國開展最廣泛的績效管理方式?？冃гu估在我國部分地方政府早期實踐中是與目標管理結合在一起的，特點是將組織目標分解并落實到各個工作崗位，目標完成情況考核也相應針對各個工作崗位進行評估。山東省濰坊市在開展目標績效管理過程中，積極探索建立科學有效的領導體制和工作機制，提出了以科學發(fā)展觀為指導，依靠目標績效管理提高政府行政能力，實行全員目標、全員責任、全員考核。把目標的提報、形成、下達、分解，執(zhí)行過程的督查、監(jiān)控、分析，目標實施結果的考核、評估，目標績效結果的評價、反饋，實行全過程、系統(tǒng)化管理。在提高政府效能、改善公共管理與服務方面發(fā)揮了重要作用。山西省運城市和福建省漳州市等地方政府開展了類似的績效評估試驗。隨著行政管理體制改革的深入，績效評估作為目標責任制的一個環(huán)節(jié)，開始應用到政府部門，并逐步取代了原來的目標管理。

以改善政府及行業(yè)服務質(zhì)量，提高公民滿意度為目的的政府績效評估

如福建省廈門市實施的民主評議行業(yè)作風辦法，上海市開展的旅游行業(yè)和通信行業(yè)行風評議，青海省、江西省進行的通信行業(yè)行風評議，河北省組織的司法和行政執(zhí)法部門評議，江蘇省無錫市試行的律師行業(yè)評議等等。這些都是以提高行業(yè)服務質(zhì)量和水平為目的的績效評估活動。山東省煙臺市率先試行的社會服務承諾制，廣東省珠海市、江蘇省南京市、遼寧省沈陽市、湖南省湘潭市、河北省邯鄲市等地開展的“萬人評政府”活動，由社會對政府部門進行評估，結果向社會公布，也屬于這一類。

專業(yè)職能部門開展的政府績效評估

如審計部門進行的管理審計、效益審計，人事部門在國家公務員考核中加入的量化評估內(nèi)容，組織部門對領導班子的考核中引入的績效考核等，這一類績效評估的重點是促進專業(yè)領域中組織和個人績效的提高。政府業(yè)務主管部門對所屬組織績效管理設定評價指標體系，如衛(wèi)生部為醫(yī)院設立的績效評估體系，教育部門為普通中小學全面實施素質(zhì)教育建立的評價體系，財政部等部委聯(lián)合推出的企業(yè)績效評價體系，科技部制定的高新區(qū)評價指標體系等，也可以歸入此類。

以效能監(jiān)察為主要內(nèi)容的績效評估

效能監(jiān)察主要是針對國家行政機關和公務員行政管理工作的效率、效果、工作規(guī)范情況進行監(jiān)察，實際上是國家紀檢監(jiān)察部門依照法律、法規(guī)和有關規(guī)章對政府部門績效進行的評估活動。福建省、吉林省、重慶市等在全省行政機關開展了行政效能監(jiān)察工作。北京市海淀區(qū)，江蘇省蘇州市、揚州市，山東省棗莊市，河南省安陽市等地都頒發(fā)了開展效能監(jiān)察的文件和工作細則。全國最早開展效能監(jiān)察的福建省，已經(jīng)由省效能辦牽頭于2004年開始對福建省23個政府部門和9個設區(qū)市政府的績效進行評估。有的地方在科技、金融、商業(yè)、郵電、衛(wèi)生等系統(tǒng)開展了效能監(jiān)察。

與政務督察相結合的績效評估

山東省青島市圍繞經(jīng)濟、政治、文化和社會四個方面的建設，將督查工作與政府績效管理有機結合，構建了績效導向的督查推進體系。該模式運用督查體系及平衡計分卡，確立政府各個部門的組織使命、核心價值觀、遠景目標及戰(zhàn)略選擇，以績效示標的形式將城市發(fā)展戰(zhàn)略量化分解落實到各個區(qū)市和相關的職能部門，并從顧客服務、內(nèi)部流程、效率效益和學習成長四個維度測量、監(jiān)控，改善黨委和政府的績效。

由“第三方”專業(yè)評估機構開展的政府績效評估

如甘肅省政府委托蘭州大學中國地方政府績效評價中心對所轄市政府和所屬部門進行的績效評估，被媒體稱為“蘭州試驗”，倍受政府、學術界和社會的關注。北京市有的區(qū)政府委托國內(nèi)著名咨詢機構《零點研究咨詢集團》開展的政務環(huán)境績效評估，也屬于這一類。

引入通用模型進行的績效評估

國家行政學院在研究歐盟成員國使用的多種績效評估模型的基礎上，結合我國國情，構建了中國通用績效評估框架。CAF模型包括了促進和結果兩大要素，共9大標準，其中領導力、人力資源管理、戰(zhàn)略與規(guī)劃、伙伴關系和資源、流程與變革管理屬于促進要素；員工結果、顧客/公民結果、社會結果和關鍵績效結果屬于結果要素。9大指標下又包括27個次級指標。CAF模型在哈爾濱鐵路檢察院和廈門市思明區(qū)政府進行試點，初步取得效果。人事部中國人事科學院課題組的研究成果也屬于此類。還有不少政府部門，運用企業(yè)和國外政府績效管理理論和方法，如平衡計分卡、關鍵績效指標法、全面質(zhì)量管理、標桿管理，摸索出各具特色績效評估模式，比如深圳市國稅局和南京市地稅局將平衡計分卡理論引入績效評估和管理中，取得明顯成效，引起了廣泛關注。

我國政府績效評估工作特點是立足于解決問題，針對性強，發(fā)展勢頭猛，創(chuàng)新點多，但從總體而言，無論在理論還是在實踐上都還不成熟，處在起步探索階段。在實踐力度和效果上都存在不足，發(fā)展不平衡。主要問題

一是績效評估工作基本上處在地方政府自發(fā)狀態(tài)，缺乏相應法律和制度作保障，缺乏激勵機制和長效機制，實踐中存在盲目性。沒有統(tǒng)一規(guī)劃，不能在政府系統(tǒng)全面推行；沒有建立起戰(zhàn)略規(guī)劃、績效計劃和績效報告等制度框架，績效評估的隨意性很大；缺乏統(tǒng)一的領導機構和績效標準，部門各自為政，無法進行部門或地區(qū)間的比較評估。

二是沒有建立科學的評估指標體系，片面將經(jīng)濟業(yè)績等同于政績，評價工作績效不是按業(yè)績和對組織目標和使命的貢獻，多是看是否嚴格遵守規(guī)則，是否迎合了上級機關的意圖，公眾和行政相對人的參與度有待提高。

三是理論引導力度不夠，對政府部門績效評估缺乏深入研究，目標界定不清，評估標準比較單一，指標設置過于籠統(tǒng)，評估方法不夠科學，評估手段落后，評估結果缺乏實質(zhì)性應用。有的領導干部對績效評估認識不到位，對績效評估重視不夠，甚至有抵觸情緒，致使績效評估工作停滯不前。

四是有的地方工作中存在形式主義，把評估活動當作“政績工程”、“面子活”，空頭支票多，抓落實少，虎頭蛇尾多，善始善終少，不能變壓力為動力，推動政府職能和作風轉(zhuǎn)變；績效評估也有缺位、錯位、越位的問題，許多大檢查、大評比不僅沒有取得效果，而且使這種檢查、評比成為基層單位的一種負擔，直接損害政府形象。

四、進一步推進績效評估工作的基本設想

當前我國正處在深化行政管理體制改革的關鍵時期，引入政府績效評估機制有助于推動體制改革和管理方式創(chuàng)新。建議抓住有利時機，全面推進績效評估工作。

制定績效評估的指導性文件，逐步實現(xiàn)制度化和法制化

績效評估在落實科學發(fā)展觀和正確政績觀以及在政府管理改革和創(chuàng)新中具有重要作用，考慮到各地政府和部門在績效評估過程中出現(xiàn)的種種困難和問題，建議由國務院制定頒發(fā)關于開展政府績效評估的《指導意見》，整合中編辦、人事部、監(jiān)察部、財政部、審計署等部門相關職能，完善中國現(xiàn)存的績效評估和管理制度。在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，研究如何使編制部門的機構設置和三定方案，財政部門的預算編制，審計部門的管理審計和效益審計，監(jiān)察部門的效能監(jiān)察，督查部門的督促檢查，人事部門的公務員考核以及組織部門的領導干部考察相結合，在此基礎上擬定我國政府部門實行績效評估策略、步驟和措施，構建政府績效評估和管理體系基本框架。

目前我國績效評估立法的時機尚不成熟。但是，制定統(tǒng)一的績效評估方面的政策措施的條件已基本具備。一是自中央提出科學發(fā)展觀和正確政績觀以來，國務院在《國務院工作規(guī)則》等重要文件中對績效評估提出了要求，溫家寶總理在政府工作報告和講話中多次提到要“研究建立中國的政府績效評估體系”；二是地方政府開展績效評估活動已具有相當規(guī)模和基礎，不少省、市發(fā)布文件推行這一制度，在實踐中積累了較豐富的經(jīng)驗，比如福建省委省政府印發(fā)了《關于開展政府及其部門績效評估工作的意見》；三是有可資借鑒的國際經(jīng)驗。

《指導意見》可以考慮包括以下幾個方面的內(nèi)容：開展政府績效評估對于改善政府管理，推動社會發(fā)展，建設民主政治，體現(xiàn)服務民眾，推進行政體制改革等的意義和聯(lián)動作用；開展政府績效評估的指導思想和原則，包括政府公共部門績效評估的總體部署和戰(zhàn)略規(guī)劃；開展政府管理績效評估的范圍和主要內(nèi)容；政府績效評估指標體系的構成和評價標準；政府績效評估的方法和步驟，包括績效計劃、績效信息獲取和績效評估報告等；政府績效評估的組織、領導和工作機構，包括實施機構、運行機制、評估主體的選擇等；政府績效評估配套制度，包括統(tǒng)計制度、財務制度、政務公開制度、績效信息領導責任制度和績效報告制度等。

建立科學的績效評估體系，實現(xiàn)績效評估的長效化

績效評估是一項系統(tǒng)工程。要使績效評估形成長效機制，必須建立科學合理、結構完整、功能配套、操作易行的評估體系。這一體系既要關注政府績效的總體部署、戰(zhàn)略目標和規(guī)劃，又要選擇適當?shù)目冃гu估模式，體現(xiàn)分部門、分項目、分層次、分地區(qū)特點，還要建章立制，建立績效評估報告制度、問責制度、獎懲制度等?？冃гu估體系具體應包括：評估指標體系、評估方式體系、評估程序體系、評估組織體系、評估制度體系、評估信息系統(tǒng)等。政府績效評估體系的設計從長遠看應致力于建立一套開放性和競爭性的公共資源配置機制，通過有效的績效信息的提供，引導公共資源的有效配置和合理流動，從預算的高度約束和提高公共財政資源的配置效率和利用效率，推動公共管理型和服務型政府的建設進程。

發(fā)揮專業(yè)評估和研究機構的作用

績效評估是一項專業(yè)性強、技術含量和規(guī)范化程度高的工作。為了保證評估機構獨立工作，免受被評估的政府機關干擾，保證評估結果真實可信，有必要逐步形成相關的獨立評估機構。美國為推動政府機構績效評估，在國家績效評薦小組下設了專門的績效評估研究組，定期發(fā)布研究報告，總結各地績效評估實踐活動