關(guān)于我國基本公共服務(wù)的實(shí)證研究-基于財(cái)政支出的視角

關(guān)于我國基本公共服務(wù)的實(shí)證研究——基于財(cái)政支出的視角

論文關(guān)鍵詞:基本公共服務(wù)實(shí)證研究財(cái)政支出制度安排論文摘要:從財(cái)政支出視角，對(duì)1976～2008年我國基本公共服務(wù)狀況進(jìn)行簡(jiǎn)單評(píng)估，探討在政府意愿和財(cái)政能力不發(fā)生逆轉(zhuǎn)的條件下，如何推進(jìn)基本公共服務(wù)的制度安排問題。一、引論

2006年3月中央提出“逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，引發(fā)了學(xué)術(shù)界的研究興趣。劉尚希(2007)、賈康(2008)、遲福林(2007，2008)、丁元竹(2007，2008)等人對(duì)基本公共服務(wù)做了一些頗有價(jià)值的研究。

從概念上說，基本公共服務(wù)是公共服務(wù)中國化的一種表述，其涵義接近于歐美國家的“普遍公共服務(wù)”，即政府應(yīng)平等地服務(wù)于每一個(gè)公民。結(jié)合上述學(xué)者的研究，本文如此定義基本公共服務(wù)：根據(jù)我國所處的發(fā)展階段，政府利用可支配的公共資源，滿足全體公民最集中、最迫切和最低水平的公共需求。

上述定義是本文的立論基礎(chǔ)，它界定了我國基本公共服務(wù)的主導(dǎo)力量、受益對(duì)象和覆蓋范圍。本文試圖對(duì)我國的基本公共服務(wù)狀況做一簡(jiǎn)單評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上，探討促進(jìn)基本公共服務(wù)所必須的制度安排。

西方的發(fā)展歷史證明，不論奉行什么國家理論，不論什么政黨執(zhí)政，在“普遍公共服務(wù)”應(yīng)由政府供給這一問題上達(dá)成了共識(shí)。我國作為發(fā)展中的人口大國，欲實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，將經(jīng)歷循序漸進(jìn)的過程。筆者認(rèn)為，推進(jìn)基本公共服務(wù)，既可以緩沖和分散快速發(fā)展過程中所集聚的各種矛盾和風(fēng)險(xiǎn)，又有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，并藉此彰顯社會(huì)公平正義，促進(jìn)社會(huì)和諧。

二、基本公共服務(wù)狀況：一個(gè)簡(jiǎn)單評(píng)估

在經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)，民生問題卻日益突出，這偏離了我們的常識(shí)，也恰恰說明多年來對(duì)基本公共服務(wù)的某種忽略。因此，考察改革開放之后基本公共服務(wù)的發(fā)展歷程。有助于從整體上把握我國基本公共服務(wù)所面臨的形勢(shì)，為深化改革奠定可靠的基礎(chǔ)。本文以1976—2008年為區(qū)間來研究基本公共服務(wù)問題。

(一)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與基本公共服務(wù)

由1976～2008年的財(cái)政支出數(shù)據(jù)，可以分析30多年來基本公共服務(wù)在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中的變化狀況，歸納

1．前30年(從“五五計(jì)劃”到“十五計(jì)劃”)經(jīng)濟(jì)性支出在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中穩(wěn)居第一，表明經(jīng)濟(jì)建設(shè)是政府職能的重中之重。2006年，經(jīng)濟(jì)性支出是10734億元，首次下降為第二位，2007～2008年，該項(xiàng)支出繼續(xù)低于基本公共服務(wù)支出。

2．“五五”計(jì)劃基本公共服務(wù)支出為761億元，“十五”計(jì)劃達(dá)到34501億元，增~II143．7倍。2006—2007年，該支出分別是10846億元和15435億元，2008年明顯增加。然而自“八五”計(jì)劃開始，基本公共服務(wù)支出的增長越來越滯后于財(cái)政支出的增長(見圖1)。

3．1986年以來行政管理支出迅速膨脹，到2006年該支出增長了33．4倍，之后的兩年，保守估計(jì)增長也分別在4O倍以上。政府消耗了可觀的財(cái)力，而弱化了提供基本公共服務(wù)的積極性。

再從經(jīng)濟(jì)性支出占財(cái)政支出的比重來看，該比重從“五五”計(jì)劃的59．89％逐期下降到“十五”計(jì)劃的29．14％，2006一2008年均低于27％。而基本公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的比重，由“五五”計(jì)劃的14．40％躍升為27．18％(“九五”計(jì)劃)，2007年為29．12％，2008年則超過了30％。

總之，19762008年，我國基本公共服務(wù)支出規(guī)模確實(shí)出現(xiàn)了快速增長。然而在前3O年間，經(jīng)濟(jì)性支出在總量和占財(cái)政支出的比重上，均強(qiáng)于基本公共服務(wù)支出。這種局面到2006年實(shí)現(xiàn)了歷史性突破，基本公共服務(wù)的上述二項(xiàng)指標(biāo)首度超過經(jīng)濟(jì)性支出，并在隨后的兩年繼續(xù)提高，向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變有了重大進(jìn)展。若進(jìn)行國際比較，我國基本公共服務(wù)支出占財(cái)政支出比重仍然偏低。比如說直到2007年，我國基本公共服務(wù)支出水平(29．12％)才剛超過1995年全球低收人國家的平均支出水平(27．5％)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，國際上關(guān)于基本公共服務(wù)的支出水平存在爭(zhēng)議。我國不必拘泥于西方國家，特別是北歐福利國家的既有做法，去單方面追求某些數(shù)值指標(biāo)，而要緊密結(jié)合所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和廣大公民的基本公共需求，有效地解決現(xiàn)實(shí)問題。

(二)基本公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)的變化

1．教育支出。教育支出額從“五五”計(jì)劃到“十五”計(jì)劃增加了42．7倍(見圖2)。2006～2007年教育支出分別是1978年的72．8倍和94．1倍，2008年更高。教育支出占財(cái)政支出的比重，“五五”計(jì)劃為7．95％，“十五”計(jì)劃是12．15％，2006~2007年在14％以上，2008年下滑到I1．2％左右。與其他發(fā)展中國家對(duì)比，如泰國是22．44％(2000年)，墨西哥是22．54％(1999年)，顯然我國的教育支出水平較低。而且該支出占GDP比重，我國一直在3％以下，五年峰值為2．54％(“六五”計(jì)劃)，年度峰值為2．86％~、2007年)。

考察教育支出，首先有必要關(guān)注教育費(fèi)用在政府與家庭間的分布。2O世紀(jì)9O年代以來，學(xué)雜費(fèi)占教育費(fèi)用的比例驟然上升，意味著政府支付的份額在壓縮，家庭承擔(dān)的部分在擴(kuò)大，客上產(chǎn)生了政府轉(zhuǎn)嫁支出責(zé)任的結(jié)果。中央政府從2006年起，加大對(duì)義務(wù)教育的財(cái)政支出力度，首先在西部農(nóng)村地區(qū)實(shí)行義務(wù)教育免交學(xué)雜費(fèi)，2007年“兩免一補(bǔ)”政策向中東部推廣，2008年在試點(diǎn)城市全面鋪開，并把中央與地方政府對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例調(diào)整為8：2，政府重新回歸教育公平的維護(hù)者而非旁觀者的角色，同時(shí)急需改善財(cái)政支出效率。其次，因?yàn)椤翱平膛d國”戰(zhàn)略的實(shí)施以及“2l1”和“985”工程建設(shè)，高等教育支出快速增加，基礎(chǔ)教育支出相對(duì)減少，教育支出的層級(jí)結(jié)構(gòu)趨于“倒金字塔型”2006～2008年，這種結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了可喜變化。最后，過去十幾年的教育收費(fèi)化改革，強(qiáng)化了教育資源在城鄉(xiāng)和區(qū)域間以及它們內(nèi)部分配極不平衡的格局，引發(fā)了人群之間接受的教育機(jī)會(huì)和教育質(zhì)量差距太大，嚴(yán)重?fù)p害了作為社會(huì)公平重要基礎(chǔ)的教育公平。盡管政府已經(jīng)意識(shí)到自身提供基本公共服務(wù)均等化的責(zé)任，但要徹底扭轉(zhuǎn)仍需很長一段時(shí)間。

2．社會(huì)福利支出。社會(huì)福利是社會(huì)保障的重要組成部分，我國財(cái)政性社會(huì)福利支出的絕對(duì)額增長較快(見圖3)。然而它的支出水平較低，其所占GDP的比重，“五五”計(jì)劃為O．56％，為前30年間的最高點(diǎn)，而后逐漸下降，“九五”計(jì)劃時(shí)最低，僅為0．19％。2005年以后，社會(huì)保障支出大幅度增加，分別是4394．11億元、5396．01億元和5517．83億元。出于對(duì)保障和改善民生的回應(yīng)，2007～2008年，社會(huì)福利支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于歷年。但是，從社會(huì)福利支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)看：1976～2008年，撫恤支出水平較平穩(wěn)，在25％上下移動(dòng)；救災(zāi)支出比重長期偏高，五年峰值達(dá)49．88％(“五五”計(jì)劃)，年度峰值為66．73％f1976年，“唐山大地震”)，“十五”計(jì)劃降至10．12％。由于2008年南方大面積的低溫冰凍災(zāi)害和“汶川大地震”，救災(zāi)支出成倍擴(kuò)增；救濟(jì)支出先降后升，說明市場(chǎng)改革一方面帶來了經(jīng)濟(jì)繁榮，絕對(duì)貧困人口銳減，另一方面卻誘發(fā)了收入分配差距加速擴(kuò)大，相對(duì)貧困人口猛增，救濟(jì)支出反而快速上漲；退休金支出比例前20年在14％一19％之間小幅浮動(dòng)，后10年下降為9．7％左右，2006—2008年，該比例也與老齡人口比交叉爬升，不但凸顯了我國養(yǎng)老保障體系的不穩(wěn)定，而且日漸龐大的老齡人口累積了更密集的養(yǎng)老金支付風(fēng)險(xiǎn)。

十分關(guān)鍵的是，現(xiàn)行的社會(huì)保障模式和支出水平，不足以使全體城鄉(xiāng)居民受益。尤其是占勞動(dòng)力絕大多數(shù)的農(nóng)民、農(nóng)民工和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工人，他們是工業(yè)化和城市化的生力軍，也往往是自我保障能力較低的群體，卻游離于政府的社會(huì)保障體系之外，這從根本上降低了社會(huì)保障支出的效率。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，并未同步惠及承受力較弱的社會(huì)群體。直到2005年以后，才陸續(xù)有東部發(fā)達(dá)省份的某些市縣提高了養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)，并全面覆蓋到城鄉(xiāng)居民，而當(dāng)前的重大改革任務(wù)則是省級(jí)統(tǒng)籌的平衡。

3．衛(wèi)生支出。政府衛(wèi)生支出包含兩重含義：一是對(duì)人力資本的健康投資，二是防止不利群體因病致貧。

我國衛(wèi)生財(cái)政支出規(guī)模逐期遞增，“十五”計(jì)劃衛(wèi)生支出超過了之前五個(gè)“五年計(jì)劃”的總和。2006年以來，政府衛(wèi)生支出顯著增加，依次為1421．22億元、1973．76億元和1948．71億元，它占財(cái)政支出的比例，前3O年最高是5．87％(“六五計(jì)劃”)，最低是3．94％(“十五計(jì)劃”)，2006～2008年三年的平均水平為3．55％。但是衛(wèi)生財(cái)政支出與衛(wèi)生總費(fèi)用的缺口愈來愈大(參見圖4)，2006—2008年則延續(xù)了這種趨勢(shì)。如果置于國際背景中比較，我國衛(wèi)生總費(fèi)用占GDP的比重2004年為4．7％，既低于轉(zhuǎn)型國家俄羅斯(6％)和發(fā)展中國家巴西(8．8％)，更遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家美國(15．4％)和日本(7．8％)，與尼日利亞(4．6％)基本持平。就衛(wèi)生費(fèi)用的構(gòu)成而言，我國政府衛(wèi)生支出比例連年下降，個(gè)人衛(wèi)生支出比例飛速攀升。政府與個(gè)人之間的分?jǐn)偙壤?978年為79．6：20．4，2004年為38：62。在上文提及5個(gè)代表性國家中，衛(wèi)生支出的個(gè)人負(fù)擔(dān)部分，我國只低于尼日利亞(30．4：69．6，2004年)，比其他4國都高。而且我國醫(yī)療衛(wèi)生資源在城鄉(xiāng)間的配置極不對(duì)稱，約80％的醫(yī)療衛(wèi)生人員及設(shè)施集中于只擁有不足40％人口的城市，占60％左右的農(nóng)村居民只能排隊(duì)享用20％的醫(yī)療資源。因此，要解決看病難、看病貴的問題，政府不僅要增加衛(wèi)生支出，尤為緊迫的是，要鼓勵(lì)公眾廣泛參與，盡早健全以“預(yù)防為先”的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)與管理體制。否則，更可能被“鎖定”在社會(huì)公平與公共財(cái)政效率雙雙受損的狀態(tài)。

綜上所述，我國基本公共服務(wù)的狀況可概括為：第一基本公共服務(wù)支出雖然逐年遞增，但水平偏低，與經(jīng)濟(jì)快速增長和財(cái)政大幅增收的趨勢(shì)并不匹配；第二，基本公共服務(wù)在政府層級(jí)間的支出責(zé)任模糊，導(dǎo)致了人群之間、城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間享有基本公共服務(wù)的差距過大；第三，財(cái)政支出不夠透明，公眾參與和監(jiān)督缺乏致使財(cái)政資源的“自利性配置”傾向顯著，效率欠佳；第四，對(duì)政府及其主要官員的考核評(píng)價(jià)，更強(qiáng)調(diào)在GDP國際性和地區(qū)性競(jìng)賽中的表現(xiàn)，而漠視了社會(huì)發(fā)展。2006年以來，我國在提供基本公共服務(wù)方面獲得了巨大進(jìn)步，但是和國家中長期發(fā)展目標(biāo)及完善基本公共服務(wù)體系相比，還只是剛剛開始。存在這些問題的原因在于：(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律在起作用，即我國所處的發(fā)展階段決定了基本公共服務(wù)的支出水平，雖然來自國際比較的數(shù)據(jù)并不完全支持該種解釋；(2)片面的“經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心論”賦予了經(jīng)濟(jì)增長以壓倒性地位，社會(huì)發(fā)展成為“蛋糕周圍可多可少的奶油”；(3)經(jīng)濟(jì)增長的成果稀釋了隨之而來的社會(huì)矛盾，提供基本公共服務(wù)的必要性在一定程度上被屏蔽；(4)對(duì)基本公共服務(wù)的財(cái)政支出，缺乏健全的制度安排。

三、推進(jìn)基本公共服務(wù)：制度安排

基本公共服務(wù)不但是一個(gè)理論問題，更是一個(gè)關(guān)乎民生冷暖和國家長治久安的現(xiàn)實(shí)問題。結(jié)合我國實(shí)際和其他國家的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，建立如下制度安排，將被證明是有效的。

1．基本公共服務(wù)分工制度。通過充分的公共討論達(dá)成一致，確認(rèn)現(xiàn)階段基本公共服務(wù)的具體范圍，如擬定為五項(xiàng)，即基礎(chǔ)教育與就業(yè)培訓(xùn)、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、社會(huì)保障、住房保障和環(huán)境保護(hù)等，并將五個(gè)項(xiàng)目明細(xì)化，依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)分為中央項(xiàng)目，地方項(xiàng)目和中央與地方共擔(dān)項(xiàng)目，界定好各自的側(cè)重性分工和法律責(zé)任。同時(shí)為了激發(fā)地方的主動(dòng)性和創(chuàng)新性，允許其根據(jù)實(shí)際情況設(shè)定五個(gè)項(xiàng)目的優(yōu)先序列。

2．公共財(cái)政制度。政府核心職能的履行，是以巨額財(cái)政需求的滿足為前提的。構(gòu)筑公共財(cái)政制度主要指向如下幾點(diǎn)：(1)改善預(yù)算支出結(jié)構(gòu)。有計(jì)劃地增加基本公共服務(wù)支出，相對(duì)調(diào)整經(jīng)濟(jì)性支出，嚴(yán)格壓縮行政管理支出，協(xié)調(diào)三類支出與可支配財(cái)政收入的對(duì)比關(guān)系；(2)改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付。由于城鄉(xiāng)之間、東中西部之間的非均衡發(fā)展，因此，轉(zhuǎn)移支付既要有效緩解地方的財(cái)力緊張，以提供法定的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，又不能因此拉大發(fā)展差距，產(chǎn)生新的不平等；(3)改革中央與地方關(guān)于財(cái)政權(quán)的配置。必須以“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算”為目標(biāo)，理順中央與地方政府的財(cái)政權(quán)配置關(guān)系，確保地方的財(cái)政支付能力。

3．信息公開制度。信息公開對(duì)現(xiàn)代政府而言，是不可回避的義務(wù)，對(duì)公民而言，是享有信息自由的權(quán)利起點(diǎn)，也是后者知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的先決條件。鑒于我國已實(shí)施《政府信息公開條例》，可先行選擇基本公共服務(wù)支出信息充分公開，及時(shí)公開，并逐步規(guī)范化，以此提高財(cái)政支出的效率和公信力，避免產(chǎn)生“政府買單，百姓不賣賬”的消極局面。

4．政府績效評(píng)估制度。政府績效是政府合法性的重要基礎(chǔ)，在全球化時(shí)代，它更是國家競(jìng)爭(zhēng)力的有機(jī)構(gòu)成。我國政府績效評(píng)估制度包含三條：一是控制行政總成本，扭轉(zhuǎn)其惡性膨脹趨勢(shì)；二是采用開放性評(píng)估，委托相對(duì)獨(dú)立的第三方(也可聘境外專門機(jī)構(gòu))主持評(píng)估，以突破“自說自話，自評(píng)自夸”的窠臼；三是關(guān)注公民滿意度，把來自公民評(píng)價(jià)的壓力轉(zhuǎn)化為政府追求績效的動(dòng)力；四是將政府績效評(píng)估制度與領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核制度對(duì)接起來，突出基本公共服務(wù)類指標(biāo)的權(quán)重，引導(dǎo)政府及其主要官員關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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