我國民族自治地方立法權(quán)

我國民族自治地方立法權(quán)

論文摘要我國是多民族的國家，民族區(qū)域自治制度是我國現(xiàn)行的基本國策，民族自治地方立法是我國立法實踐的一個重要內(nèi)容。本文認為從理論上研究民族自治地方立法的基本問題，對指導(dǎo)我國立法實踐具有重要意義。

論文關(guān)鍵詞民族自治地方立法權(quán)

我國依法建立民族自治地方自治立法監(jiān)督制度，對促進民族自治區(qū)域的和諧發(fā)揮了重要作用，為社會主義事業(yè)的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)，推動了社會生產(chǎn)力的發(fā)展，促進了民族和諧。

一、我國民族自治地方立法權(quán)的原則

從地理區(qū)域的角度來看，民族自治地方存在著五種立法權(quán)，包括：制定和變動地方性法規(guī)的權(quán)力、制定和變動地方政府規(guī)章的權(quán)力、制定和變動自治條例和單行條例的權(quán)力、一定程度的立法監(jiān)督權(quán)、一定程度的授權(quán)立法權(quán)。其主要原則包括：依法監(jiān)督原則、法制統(tǒng)一原則、保障民族自治地方自治權(quán)原則。

依法監(jiān)督原則

民族自治地方自治立法監(jiān)督從性質(zhì)上說，是國家行駛權(quán)力的具體形式之一。依法監(jiān)督是自治立法監(jiān)督的重要原則，必須依據(jù)法定的程序進行，法定的程序?qū)γ褡遄灾蔚胤搅⒎ň哂斜O(jiān)督意義。同時，法律對民族自治地方立法監(jiān)督權(quán)的行使范圍作了限定，必須在法定的權(quán)限范圍內(nèi)行使監(jiān)督權(quán)，這將會防止自治立法監(jiān)督主體怠慢，阻礙了行使主體的監(jiān)督權(quán)限。

依法監(jiān)督原則要求自治立法監(jiān)督必須按照法定程序行使權(quán)利，帶有強制性、程序性的立法監(jiān)督。同時，立法監(jiān)督主體也要遵照法定程序?qū)嵤┍O(jiān)督，從目前形式來看，過分看重結(jié)果而忽視過程是我國普遍存在的法律意識。

法制統(tǒng)一原則

法制統(tǒng)一原則首先要求自治法律都與憲法保持一致，國家法制的統(tǒng)一要求國家的各種規(guī)范性法律文件組成相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的有機整體。法制統(tǒng)一要求民族自治法規(guī)不得與其他上位法律抵觸，必須依據(jù)法律規(guī)則做出變通，但這種變通要求嚴格，不能跨越界限。在實踐中，民族自治地方立法必須互相統(tǒng)一、互相協(xié)調(diào)，于同位階的自治法規(guī)而言，具有有效的法律效力，一般人難以判斷，容易造成人們在適用這些法律規(guī)范無所適從。

保障民族自治地方自治權(quán)原則

民族自治地方的自治權(quán)以憲法的保障作為前提，享有比較寬泛的自治權(quán)。民族自治地方立法必須要維護國家法制統(tǒng)一，充分保護民族自治地方的立法權(quán)，一般地方的立法監(jiān)督權(quán)主旨必須不得與國家法律規(guī)則沖突，維護國家的相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

二、民族立法權(quán)存在的缺陷

只重視法制統(tǒng)一，忽略自治立法權(quán)保障

民族自治立法權(quán)是以維護法制統(tǒng)一和保障自治立法權(quán)為價值取向的制度，這與一般地方的立法監(jiān)督制度相比，具有相似性和差異性。二者的相似性表現(xiàn)在都要維護國家法制的統(tǒng)一，差異性也是明顯的。名族自治立法要切實保障民族自治地方的立法權(quán)，一般立法制度不能保障這一價值目標，我國法律也沒有確認一般地方行政區(qū)域享有民族自治地方立法權(quán)。

我國實行民族自治立法監(jiān)督制度在形式上過度強調(diào)統(tǒng)一，忽視了保障自治立法權(quán)的意義。我國《憲法》在賦予民族自治立法權(quán)的同時，嚴格規(guī)定了自治立法的監(jiān)督措施，主要目標就是維護國家的法制統(tǒng)一。其中立法程序包含提出法案、審議法案、表決和通過法案、公布法案等五個步驟，表決和通過法案是立法程序的關(guān)鍵，決定這個法案是否能夠成為法律。自治立法機關(guān)表決通過自治法規(guī)案后，生效與否都只有全國或省級人大常委會的批準方可生效，這種不合理的規(guī)定破壞了憲法的邏輯統(tǒng)一，也破壞了民族自治地方立法權(quán)的完整。由此可見，民族自治地方自治立法機關(guān)規(guī)定的立法并不完整，表決通過的自治法規(guī)只是個“半成品”，要等到自治立法監(jiān)督機關(guān)正式批準方可生效。

不僅如此，自治立法監(jiān)督制度對監(jiān)督主體錯誤或是不當?shù)淖灾瘟⒎ūO(jiān)督，自治機關(guān)并不能申請救濟，其實就是自治立法權(quán)受到侵害時尋求不到法律的救濟，這也間接解釋了五大自治區(qū)的自治條例為什幺至今尚未出臺的原因了。

重視內(nèi)部的層級監(jiān)督，忽視外部監(jiān)督

全國人大常委會、國務(wù)院、省級人大常委會是民族自治地方自治立法監(jiān)督的主體，全國人大常委會和省級人大常委會的監(jiān)督具有關(guān)鍵意義。我國的立法監(jiān)督體制具有權(quán)利機關(guān)內(nèi)部層級監(jiān)督的特點，與“議行合一”的原則一致。

我國的最高國家權(quán)利機關(guān)是全國人大，國務(wù)院、最高人民法院等都要受人大的監(jiān)督。對于一般地方而言，地方國家權(quán)利機關(guān)是地方各級人大，各級地方政府及法院都要對其負責。這種特殊的政治體制決定了我國只有上級人大對下級人大具有權(quán)威性和監(jiān)督，行政機關(guān)和司法機關(guān)也不能對人大及其常委會進行法制監(jiān)督。

這種特殊的政治體制避免不了偏重內(nèi)部層級監(jiān)督，有很大的缺陷，只有上級機關(guān)才能對下級機關(guān)經(jīng)行監(jiān)督。這種權(quán)力的監(jiān)督容易使監(jiān)督體制成為一種形式主義。容易出現(xiàn)違背憲法、法律問題的司法機關(guān)難以進入監(jiān)督體系，立法監(jiān)督的效果難以達到預(yù)期的效果。

缺乏自治立法監(jiān)督程序

我國現(xiàn)行的自治立法監(jiān)督體制的基本缺陷便是缺乏相應(yīng)的程序規(guī)制，其中備案和批準制度是其中最重要的典型缺陷。

備案是我國立法監(jiān)督中很重要的制度，主要是指立法主體將通過或批準的規(guī)范性文件的主體進行登記、存檔。多數(shù)學(xué)者認為備案與審查是相互聯(lián)系的，二者還應(yīng)當與撤銷制度相互結(jié)合，才能達到有效的立法監(jiān)督效果。我國法律對備案、審查和改變、撤銷制度的規(guī)定，沒有以具體的實施程序作為基礎(chǔ)，沒有把制度緊密聯(lián)系在一起的程序規(guī)范。因為缺乏明確具體的操作程序，沒有相應(yīng)的責任制度，直接導(dǎo)致了自治法規(guī)被監(jiān)督主體違法或不適當而撤銷改變。

批準是立法監(jiān)督機關(guān)對立法主體制定的規(guī)范性法律文件進行合憲性、合法性的審查，并決定是否生效的一種立法監(jiān)督方式。在自治立法實踐中，由于缺乏法定標準和運行程序，理想的監(jiān)督效果沒有體現(xiàn)出來，損害了自治立法的監(jiān)督制度，民族自治立法權(quán)無法得到保障。

自治立法監(jiān)督責任制度沒有建立

立法的核心和基礎(chǔ)是對國家權(quán)利的控制。一方面維護社會秩序、政治社會價值的有力保障，另一方面國家權(quán)利也有消極的一面，國家權(quán)力的擴張沒有約束，會破壞社會進步、妨礙人權(quán)的實現(xiàn)。

我國設(shè)立的自治立法監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)也是一種國家權(quán)力，若是不加以規(guī)制，也會有被濫用的危險。自治立法監(jiān)督主體僅享有立法監(jiān)督的權(quán)力，而不用承擔立法責任，這直接導(dǎo)致了自治立法權(quán)的監(jiān)督主體受到侵害，使立法權(quán)大打折扣。

在我國法律條文規(guī)定中，任何實體權(quán)利若沒有法律程序保障，立法賦予的法律實體權(quán)利也不會有任何的意義?？梢钥闯?，民族自治立法監(jiān)督責任制度上的缺陷，阻礙了少數(shù)民族自治權(quán)利的實現(xiàn)，沒有切實保障民族自治地方立法權(quán)，嚴重損害了民族自治制度的統(tǒng)一和諧。

三、民族自治地方立法權(quán)的優(yōu)化對策

明確中央與民族自治地方的權(quán)限劃分

立法權(quán)限是立法制度中的核心要素，也是立法監(jiān)督體制完善的前提。立法權(quán)限劃分不明是造成我國立法沖突的首要因素。

中央與地方權(quán)限的劃分是各項關(guān)系的基礎(chǔ)，從當前的國際形勢來看，無論是聯(lián)邦制國家，還是單一制國家，中央與地方權(quán)限的劃分時常引起爭議，有的國家甚至還會因此發(fā)起內(nèi)部動亂?？v觀各國有關(guān)中央與地方權(quán)限的劃分方式：第一種類型是像美國、瑞士這種國家以列舉的方式列舉中央立法的事權(quán)，未列舉的事權(quán)視為歸屬地方的權(quán)限；第二種類型是以南非為首的國家，列舉地方的事權(quán)，而將未列舉的事權(quán)歸屬于中央；第三種類型是以加拿大為代表的國家，分別列舉中央與地方的事權(quán)，未列舉的事項按其性質(zhì)屬于中央。

就我國而言，筆者建議應(yīng)將按照我國的《憲法》、《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，增加明確劃分中央與民族自治地方權(quán)限的條文，可以分別列舉中央與民族自治地方的權(quán)限，并明確規(guī)定沒有列舉的事項，是直接屬于中央的權(quán)限，具有民族地方性質(zhì)的條文屬于民族自治區(qū)域。

完善民族事務(wù)委員會的立法監(jiān)督功能

在我國，全國人大常委會和省級人大常委會，各自都有立法任務(wù)，并嚴格監(jiān)督一府兩院的工作，對下級權(quán)力機關(guān)的立法活動進行監(jiān)督。全國人大常委會與省級人大常委會要完成立法監(jiān)督任務(wù)，需要借助于專門機構(gòu)。

為了強化全國及省級人大民族事務(wù)委員會對民族自治法規(guī)的審查功能，需要對民族事務(wù)委員會加以改革，這需要從兩個方面著手：一是充實人大民族事務(wù)委員會的辦事機構(gòu)，人大民族事務(wù)委員會工作僅靠居委的十幾個委員是不夠的，人手缺乏，對自治法規(guī)的初步審議無法承擔；二是實現(xiàn)全國及省級民族事物委員會委員職業(yè)化，讓這些委員們盡職盡責，全心全意的投入工作，高效率地完成法律賦予人大民族事務(wù)委員會的權(quán)限和職責，提高權(quán)威性。

依法建立健全民族自治地方立法監(jiān)督程序

民族自治地方的立法監(jiān)督程序是立法有效運行的保障，我國對民族自治立法監(jiān)督程序的規(guī)定是有限的，是有原則性和綱領(lǐng)性的。若是想要徹底改善這種狀況，應(yīng)當建立相應(yīng)的立法監(jiān)督程序，完善批準、備案等制度的法定程序，依法保障法律程序的正常運行。

完善批準的程序四點：確定批準自治法規(guī)的主體、明確批準的審議范圍、明確批準的時間、對可能引起上級國家機關(guān)與民族自治地方事權(quán)爭議的自治法規(guī)草案，應(yīng)通過聽證程序解決爭議；完善備案程序：第一要確定備案審查專門機構(gòu)，在全國人大下面設(shè)立專門的立法監(jiān)督委員會，從事立法監(jiān)督工作，保證立法工作的正常運行；第二要落實撤銷制度，全國人大有關(guān)專門委員會負有審查備案之責，要想提升審查備案的權(quán)威性，撤銷制度是最有效、直接的途徑。

完善自治立法監(jiān)督的內(nèi)容

自治立法監(jiān)督是對立法活動的監(jiān)督，主要包括四個方面的內(nèi)容：自治立法主體是否適格、立法權(quán)限的行使是否合法、自治立法活動是否