我國(guó)民族自治地方立法權(quán)

我國(guó)民族自治地方立法權(quán)

論文摘要我國(guó)是多民族的國(guó)家，民族區(qū)域自治制度是我國(guó)現(xiàn)行的基本國(guó)策，民族自治地方立法是我國(guó)立法實(shí)踐的一個(gè)重要內(nèi)容。本文認(rèn)為從理論上研究民族自治地方立法的基本問(wèn)題，對(duì)指導(dǎo)我國(guó)立法實(shí)踐具有重要意義。

論文關(guān)鍵詞民族自治地方立法權(quán)

我國(guó)依法建立民族自治地方自治立法監(jiān)督制度，對(duì)促進(jìn)民族自治區(qū)域的和諧發(fā)揮了重要作用，為社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)，推動(dòng)了社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，促進(jìn)了民族和諧。

一、我國(guó)民族自治地方立法權(quán)的原則

從地理區(qū)域的角度來(lái)看，民族自治地方存在著五種立法權(quán)，包括：制定和變動(dòng)地方性法規(guī)的權(quán)力、制定和變動(dòng)地方政府規(guī)章的權(quán)力、制定和變動(dòng)自治條例和單行條例的權(quán)力、一定程度的立法監(jiān)督權(quán)、一定程度的授權(quán)立法權(quán)。其主要原則包括：依法監(jiān)督原則、法制統(tǒng)一原則、保障民族自治地方自治權(quán)原則。

依法監(jiān)督原則

民族自治地方自治立法監(jiān)督從性質(zhì)上說(shuō)，是國(guó)家行駛權(quán)力的具體形式之一。依法監(jiān)督是自治立法監(jiān)督的重要原則，必須依據(jù)法定的程序進(jìn)行，法定的程序?qū)γ褡遄灾蔚胤搅⒎ň哂斜O(jiān)督意義。同時(shí)，法律對(duì)民族自治地方立法監(jiān)督權(quán)的行使范圍作了限定，必須在法定的權(quán)限范圍內(nèi)行使監(jiān)督權(quán)，這將會(huì)防止自治立法監(jiān)督主體怠慢，阻礙了行使主體的監(jiān)督權(quán)限。

依法監(jiān)督原則要求自治立法監(jiān)督必須按照法定程序行使權(quán)利，帶有強(qiáng)制性、程序性的立法監(jiān)督。同時(shí)，立法監(jiān)督主體也要遵照法定程序?qū)嵤┍O(jiān)督，從目前形式來(lái)看，過(guò)分看重結(jié)果而忽視過(guò)程是我國(guó)普遍存在的法律意識(shí)。

法制統(tǒng)一原則

法制統(tǒng)一原則首先要求自治法律都與憲法保持一致，國(guó)家法制的統(tǒng)一要求國(guó)家的各種規(guī)范性法律文件組成相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的有機(jī)整體。法制統(tǒng)一要求民族自治法規(guī)不得與其他上位法律抵觸，必須依據(jù)法律規(guī)則做出變通，但這種變通要求嚴(yán)格，不能跨越界限。在實(shí)踐中，民族自治地方立法必須互相統(tǒng)一、互相協(xié)調(diào)，于同位階的自治法規(guī)而言，具有有效的法律效力，一般人難以判斷，容易造成人們?cè)谶m用這些法律規(guī)范無(wú)所適從。

保障民族自治地方自治權(quán)原則

民族自治地方的自治權(quán)以憲法的保障作為前提，享有比較寬泛的自治權(quán)。民族自治地方立法必須要維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，充分保護(hù)民族自治地方的立法權(quán)，一般地方的立法監(jiān)督權(quán)主旨必須不得與國(guó)家法律規(guī)則沖突，維護(hù)國(guó)家的相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

二、民族立法權(quán)存在的缺陷

只重視法制統(tǒng)一，忽略自治立法權(quán)保障

民族自治立法權(quán)是以維護(hù)法制統(tǒng)一和保障自治立法權(quán)為價(jià)值取向的制度，這與一般地方的立法監(jiān)督制度相比，具有相似性和差異性。二者的相似性表現(xiàn)在都要維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一，差異性也是明顯的。名族自治立法要切實(shí)保障民族自治地方的立法權(quán)，一般立法制度不能保障這一價(jià)值目標(biāo)，我國(guó)法律也沒(méi)有確認(rèn)一般地方行政區(qū)域享有民族自治地方立法權(quán)。

我國(guó)實(shí)行民族自治立法監(jiān)督制度在形式上過(guò)度強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一，忽視了保障自治立法權(quán)的意義。我國(guó)《憲法》在賦予民族自治立法權(quán)的同時(shí)，嚴(yán)格規(guī)定了自治立法的監(jiān)督措施，主要目標(biāo)就是維護(hù)國(guó)家的法制統(tǒng)一。其中立法程序包含提出法案、審議法案、表決和通過(guò)法案、公布法案等五個(gè)步驟，表決和通過(guò)法案是立法程序的關(guān)鍵，決定這個(gè)法案是否能夠成為法律。自治立法機(jī)關(guān)表決通過(guò)自治法規(guī)案后，生效與否都只有全國(guó)或省級(jí)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)方可生效，這種不合理的規(guī)定破壞了憲法的邏輯統(tǒng)一，也破壞了民族自治地方立法權(quán)的完整。由此可見，民族自治地方自治立法機(jī)關(guān)規(guī)定的立法并不完整，表決通過(guò)的自治法規(guī)只是個(gè)“半成品”，要等到自治立法監(jiān)督機(jī)關(guān)正式批準(zhǔn)方可生效。

不僅如此，自治立法監(jiān)督制度對(duì)監(jiān)督主體錯(cuò)誤或是不當(dāng)?shù)淖灾瘟⒎ūO(jiān)督，自治機(jī)關(guān)并不能申請(qǐng)救濟(jì)，其實(shí)就是自治立法權(quán)受到侵害時(shí)尋求不到法律的救濟(jì)，這也間接解釋了五大自治區(qū)的自治條例為什幺至今尚未出臺(tái)的原因了。

重視內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督，忽視外部監(jiān)督

全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、省級(jí)人大常委會(huì)是民族自治地方自治立法監(jiān)督的主體，全國(guó)人大常委會(huì)和省級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督具有關(guān)鍵意義。我國(guó)的立法監(jiān)督體制具有權(quán)利機(jī)關(guān)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督的特點(diǎn)，與“議行合一”的原則一致。

我國(guó)的最高國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)是全國(guó)人大，國(guó)務(wù)院、最高人民法院等都要受人大的監(jiān)督。對(duì)于一般地方而言，地方國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)是地方各級(jí)人大，各級(jí)地方政府及法院都要對(duì)其負(fù)責(zé)。這種特殊的政治體制決定了我國(guó)只有上級(jí)人大對(duì)下級(jí)人大具有權(quán)威性和監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)也不能對(duì)人大及其常委會(huì)進(jìn)行法制監(jiān)督。

這種特殊的政治體制避免不了偏重內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督，有很大的缺陷，只有上級(jí)機(jī)關(guān)才能對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)經(jīng)行監(jiān)督。這種權(quán)力的監(jiān)督容易使監(jiān)督體制成為一種形式主義。容易出現(xiàn)違背憲法、法律問(wèn)題的司法機(jī)關(guān)難以進(jìn)入監(jiān)督體系，立法監(jiān)督的效果難以達(dá)到預(yù)期的效果。

缺乏自治立法監(jiān)督程序

我國(guó)現(xiàn)行的自治立法監(jiān)督體制的基本缺陷便是缺乏相應(yīng)的程序規(guī)制，其中備案和批準(zhǔn)制度是其中最重要的典型缺陷。

備案是我國(guó)立法監(jiān)督中很重要的制度，主要是指立法主體將通過(guò)或批準(zhǔn)的規(guī)范性文件的主體進(jìn)行登記、存檔。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為備案與審查是相互聯(lián)系的，二者還應(yīng)當(dāng)與撤銷制度相互結(jié)合，才能達(dá)到有效的立法監(jiān)督效果。我國(guó)法律對(duì)備案、審查和改變、撤銷制度的規(guī)定，沒(méi)有以具體的實(shí)施程序作為基礎(chǔ)，沒(méi)有把制度緊密聯(lián)系在一起的程序規(guī)范。因?yàn)槿狈γ鞔_具體的操作程序，沒(méi)有相應(yīng)的責(zé)任制度，直接導(dǎo)致了自治法規(guī)被監(jiān)督主體違法或不適當(dāng)而撤銷改變。

批準(zhǔn)是立法監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)立法主體制定的規(guī)范性法律文件進(jìn)行合憲性、合法性的審查，并決定是否生效的一種立法監(jiān)督方式。在自治立法實(shí)踐中，由于缺乏法定標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行程序，理想的監(jiān)督效果沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)，損害了自治立法的監(jiān)督制度，民族自治立法權(quán)無(wú)法得到保障。

自治立法監(jiān)督責(zé)任制度沒(méi)有建立

立法的核心和基礎(chǔ)是對(duì)國(guó)家權(quán)利的控制。一方面維護(hù)社會(huì)秩序、政治社會(huì)價(jià)值的有力保障，另一方面國(guó)家權(quán)利也有消極的一面，國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張沒(méi)有約束，會(huì)破壞社會(huì)進(jìn)步、妨礙人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)設(shè)立的自治立法監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)也是一種國(guó)家權(quán)力，若是不加以規(guī)制，也會(huì)有被濫用的危險(xiǎn)。自治立法監(jiān)督主體僅享有立法監(jiān)督的權(quán)力，而不用承擔(dān)立法責(zé)任，這直接導(dǎo)致了自治立法權(quán)的監(jiān)督主體受到侵害，使立法權(quán)大打折扣。

在我國(guó)法律條文規(guī)定中，任何實(shí)體權(quán)利若沒(méi)有法律程序保障，立法賦予的法律實(shí)體權(quán)利也不會(huì)有任何的意義?？梢钥闯?，民族自治立法監(jiān)督責(zé)任制度上的缺陷，阻礙了少數(shù)民族自治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，沒(méi)有切實(shí)保障民族自治地方立法權(quán)，嚴(yán)重?fù)p害了民族自治制度的統(tǒng)一和諧。

三、民族自治地方立法權(quán)的優(yōu)化對(duì)策

明確中央與民族自治地方的權(quán)限劃分

立法權(quán)限是立法制度中的核心要素，也是立法監(jiān)督體制完善的前提。立法權(quán)限劃分不明是造成我國(guó)立法沖突的首要因素。

中央與地方權(quán)限的劃分是各項(xiàng)關(guān)系的基礎(chǔ)，從當(dāng)前的國(guó)際形勢(shì)來(lái)看，無(wú)論是聯(lián)邦制國(guó)家，還是單一制國(guó)家，中央與地方權(quán)限的劃分時(shí)常引起爭(zhēng)議，有的國(guó)家甚至還會(huì)因此發(fā)起內(nèi)部動(dòng)亂?？v觀各國(guó)有關(guān)中央與地方權(quán)限的劃分方式：第一種類型是像美國(guó)、瑞士這種國(guó)家以列舉的方式列舉中央立法的事權(quán)，未列舉的事權(quán)視為歸屬地方的權(quán)限；第二種類型是以南非為首的國(guó)家，列舉地方的事權(quán)，而將未列舉的事權(quán)歸屬于中央；第三種類型是以加拿大為代表的國(guó)家，分別列舉中央與地方的事權(quán)，未列舉的事項(xiàng)按其性質(zhì)屬于中央。

就我國(guó)而言，筆者建議應(yīng)將按照我國(guó)的《憲法》、《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，增加明確劃分中央與民族自治地方權(quán)限的條文，可以分別列舉中央與民族自治地方的權(quán)限，并明確規(guī)定沒(méi)有列舉的事項(xiàng)，是直接屬于中央的權(quán)限，具有民族地方性質(zhì)的條文屬于民族自治區(qū)域。

完善民族事務(wù)委員會(huì)的立法監(jiān)督功能

在我國(guó)，全國(guó)人大常委會(huì)和省級(jí)人大常委會(huì)，各自都有立法任務(wù)，并嚴(yán)格監(jiān)督一府兩院的工作，對(duì)下級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。全國(guó)人大常委會(huì)與省級(jí)人大常委會(huì)要完成立法監(jiān)督任務(wù)，需要借助于專門機(jī)構(gòu)。

為了強(qiáng)化全國(guó)及省級(jí)人大民族事務(wù)委員會(huì)對(duì)民族自治法規(guī)的審查功能，需要對(duì)民族事務(wù)委員會(huì)加以改革，這需要從兩個(gè)方面著手：一是充實(shí)人大民族事務(wù)委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，人大民族事務(wù)委員會(huì)工作僅靠居委的十幾個(gè)委員是不夠的，人手缺乏，對(duì)自治法規(guī)的初步審議無(wú)法承擔(dān)；二是實(shí)現(xiàn)全國(guó)及省級(jí)民族事物委員會(huì)委員職業(yè)化，讓這些委員們盡職盡責(zé)，全心全意的投入工作，高效率地完成法律賦予人大民族事務(wù)委員會(huì)的權(quán)限和職責(zé)，提高權(quán)威性。

依法建立健全民族自治地方立法監(jiān)督程序

民族自治地方的立法監(jiān)督程序是立法有效運(yùn)行的保障，我國(guó)對(duì)民族自治立法監(jiān)督程序的規(guī)定是有限的，是有原則性和綱領(lǐng)性的。若是想要徹底改善這種狀況，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的立法監(jiān)督程序，完善批準(zhǔn)、備案等制度的法定程序，依法保障法律程序的正常運(yùn)行。

完善批準(zhǔn)的程序四點(diǎn)：確定批準(zhǔn)自治法規(guī)的主體、明確批準(zhǔn)的審議范圍、明確批準(zhǔn)的時(shí)間、對(duì)可能引起上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)與民族自治地方事權(quán)爭(zhēng)議的自治法規(guī)草案，應(yīng)通過(guò)聽證程序解決爭(zhēng)議；完善備案程序：第一要確定備案審查專門機(jī)構(gòu)，在全國(guó)人大下面設(shè)立專門的立法監(jiān)督委員會(huì)，從事立法監(jiān)督工作，保證立法工作的正常運(yùn)行；第二要落實(shí)撤銷制度，全國(guó)人大有關(guān)專門委員會(huì)負(fù)有審查備案之責(zé)，要想提升審查備案的權(quán)威性，撤銷制度是最有效、直接的途徑。

完善自治立法監(jiān)督的內(nèi)容

自治立法監(jiān)督是對(duì)立法活動(dòng)的監(jiān)督，主要包括四個(gè)方面的內(nèi)容：自治立法主體是否適格、立法權(quán)限的行使是否合法、自治立法活動(dòng)是否