中國城市住房保障制度的演變問題及建議上

中國城市住房保障制度的演變、問題及建議（上）肖淞元?2012-11-2715:08:36 來源：《中國房地產(chǎn)》2012年第10期摘要：中國城市住房保障制度的產(chǎn)生和演變與中國城鎮(zhèn)住房制度改革變遷密

不可分?；谥Z思制度變遷理論，本文從中國城鎮(zhèn)住房制度的變遷入手， 系統(tǒng)分析了中國城市住房保障制度產(chǎn)生和演變的路徑， 認(rèn)為政府以行政手段推動(dòng)的住房制度和住房保障制度變革，雖然成功建立起住房的市場(chǎng)供應(yīng)與政府供應(yīng)體系， 但也不可避免引發(fā)市場(chǎng)機(jī)制和政府機(jī)制失靈的問題。解決問題的關(guān)鍵是降低制度實(shí)施的交易費(fèi)用，這對(duì)引領(lǐng)中國城市住房保障制度的演變有一定的積極意義。關(guān)鍵詞：住房保障，制度變遷，交易費(fèi)用住房保障制度是住房制度的重要組成部分，而且中國城市住房保障制度是在中國城鎮(zhèn)住房制度改革變遷中產(chǎn)生并隨之變遷的，因此筆者通過對(duì)中國住房制度演變研究，來分析中國城市住房保障制度的產(chǎn)生和變遷、存在的問題以及建議。1中國城市住房保障制度的產(chǎn)生和演變1.1實(shí)物配給階段（1949-1978年）新中國成立之初，政府采取以下三種方式籌集住房：一是通過接受、沒收、代管等方式將敵偽房產(chǎn)、反革命分子及官僚資本家的房產(chǎn)收歸國有， 并無償分配給城鎮(zhèn)居民居住。二是從1956年起，通過對(duì)私人出租房進(jìn)行社會(huì)主義改造，采取公私合營與統(tǒng)一經(jīng)租的方式分配給城鎮(zhèn)居民居住，共改造了私有房屋大約 1億平方米。三是政府或企業(yè)直接投資建設(shè)或更新改造住房，分配給城鎮(zhèn)居民租住。根據(jù)世界銀行的測(cè)算，1949-1978年間，中國住房建設(shè)投資占國民生產(chǎn)總值的比重為1.5%。這一階段，政府基于建立以公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義國家思想理論，并囿于當(dāng)時(shí)的國家經(jīng)濟(jì)水平，形成了一套不成文的公有住房制度：其一，政府統(tǒng)管。政府成為城市公有住房的所有者、建設(shè)者和經(jīng)營管理者，城市居民將解決住房問題全部寄希望于政府，極少依靠自己或市場(chǎng)來解決。其二，租金管制。 1952年中央人民政府內(nèi)務(wù)部頒布了《關(guān)于加強(qiáng)城市公有房產(chǎn)管理的意見》，提出“以租養(yǎng)房”的租金方針。但是，到1955年政府對(duì)國家機(jī)關(guān)工作人員由供給制改薪金制時(shí)，考慮這部分人群的承受能力，對(duì)他們承租的公有住房實(shí)行低租金的過渡辦法，住房租金大約只占薪金收入的2%-3%這一做法被認(rèn)為能體現(xiàn)社會(huì)主義的優(yōu)越性，很快被各地效仿，成為公有住房租金的通行辦法，住房的商品屬性被進(jìn)一步忽視，演變?yōu)閲腋＠?。其三，無償分配。公有住房的分配完全是無償?shù)?，不需要用等量的勞?dòng)價(jià)值或貨幣價(jià)值來交換，住房完全成為國家福利而非商品。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，公有住房成為“高投入、低收益”的公共產(chǎn)品，投入越大包袱越重，完全喪失了商品價(jià)值，企業(yè)以及個(gè)人對(duì)住房建設(shè)的熱情不高，政府背上了沉重的包袱；而且由于低租金，導(dǎo)致租金收入無法滿足住房日常的管理和維護(hù)成本，令大量解放前的房產(chǎn)年久失修成為危房，居住條件進(jìn)一步惡化；雖然公有住房名義上歸國家所有、全民所有，由地方政府管理，產(chǎn)權(quán)登記在各地房管部門或企業(yè)名下，但是這種產(chǎn)權(quán)方式讓公有住房的房屋產(chǎn)權(quán)界定更加模糊， 交易成本極為高昂，加之公有住房的全民福利性和無償獲得更使得城市居民成為公有住房的“免費(fèi)搭車者”，公有住房的生產(chǎn)和供應(yīng)缺乏效率。由此，全國城鎮(zhèn)人均住房面積由1949年的4.9平方米下降到1978年的3.6平方米，住房供需矛盾進(jìn)步加劇。1.2改革探索階段（1978-1998年）1978年后，中國開始了經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放的進(jìn)程，城市住房制度也在這一大背景下，開始了一個(gè)逐步市場(chǎng)化的探索過程。1.2.1全價(jià)售房時(shí)期（1979-1982年）1979年，中央政府分別向廣西的南寧、柳州、梧州及陜西的西安 4個(gè)城市下?lián)軐？?，由地方政府組織建設(shè)住房，并以土建成本價(jià)向城鎮(zhèn)居民出售（即全價(jià)售房）。到1981年全價(jià)出售公有住房的試點(diǎn)工作擴(kuò)大到23個(gè)省、直轄市的60多個(gè)城市或縣鎮(zhèn)。然而這一時(shí)期城鎮(zhèn)居民的收入偏低，公有住房售價(jià)相對(duì)于城鎮(zhèn)居民的收入還是過高，購房積極性有限。此次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)方式的變化并未引起住房相對(duì)價(jià)格的變化，也并未改變城鎮(zhèn)居民在住房消費(fèi)方式上的偏好，沒有取得理想的效果。到1982年，全價(jià)售房試點(diǎn)工作逐漸停止。1.2.2補(bǔ)貼售房時(shí)期（1982-1985年）在總結(jié)全價(jià)售房經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1982年中央政府批準(zhǔn)四平、鄭州、常州和沙市開展補(bǔ)貼出售新建住房的試點(diǎn)工作，即在土建成本價(jià)格基礎(chǔ)上，售房款由個(gè)人負(fù)擔(dān)1/3，職工所在單位和地方政府負(fù)擔(dān)2/3。由于得到單位和政府的補(bǔ)貼，城鎮(zhèn)職工的負(fù)擔(dān)大為減輕，購房積極性顯著提高，住房出售取得了較大進(jìn)展?！暗?1984年8月，四個(gè)城市共補(bǔ)貼出售公有住房2140套，建筑面積11.45萬平方米；到1985年底，全國已有27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的160多個(gè)市和300多個(gè)縣開展了補(bǔ)貼售房工作，共計(jì)補(bǔ)貼出售住房1092.8萬平方米”這一時(shí)期通過售房補(bǔ)貼降低了職工購房的相對(duì)價(jià)格，激發(fā)了一部分無房或住房困難職工的購房熱情，然而補(bǔ)貼售房的優(yōu)惠并未改變住房寬裕職工特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)低價(jià)承租公有住房的偏好，同時(shí)補(bǔ)貼售房增加了單位和政府的實(shí)施成本，最終導(dǎo)致補(bǔ)貼售房無法持續(xù)開展下去。1.2.3提租補(bǔ)貼時(shí)期（1986-1990年）全價(jià)售房和補(bǔ)貼售房試點(diǎn)工作的受挫，讓政府意識(shí)到必須改革低租金的實(shí)物配給的住房福利制度。1984年7月，我國開始第一次全國城鎮(zhèn)房屋普查工作，歷時(shí)兩年多，基本查清了全國城鎮(zhèn)房屋狀況以及居民住房水平， 為推行住房制度改革提供了決策依據(jù)。1986年3月，國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立，提出了調(diào)整公有住房租金、發(fā)放住房補(bǔ)貼，逐步推動(dòng)出售公有住房等內(nèi)容的住房制度改革。1987年7月起，煙臺(tái)、唐山、蚌埠、沈陽等地開展了“提租補(bǔ)貼、空轉(zhuǎn)起步、推動(dòng)售房、建立基金、銀行配合”的綜合配套改革試點(diǎn)。 1986年6月全國人大審議通過《土地管理法》，明確了建設(shè)用地出讓有償使用的辦法； 1988年12月全國人大審議通過《關(guān)于修改＜中華人民共和國土地管理法＞的決定》，確定土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的制度，為建立土地市場(chǎng)奠定了法律基礎(chǔ)。1988年1月國務(wù)院召開全國住房制度改革工作會(huì)議， 并于1988年2月發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革實(shí)施方案的通知》（國發(fā)[1988]11號(hào)），同日發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組鼓勵(lì)職工購買公有舊住房意見的通知》（國辦發(fā) [1988]13號(hào)），主要內(nèi)容包括：一是上調(diào)公房租金，實(shí)施住房券補(bǔ)貼。租金標(biāo)準(zhǔn)“按住房的折舊費(fèi)、維修費(fèi)、管理費(fèi)、投資利息和房產(chǎn)稅五項(xiàng)因素計(jì)算”，要求公房租金確定在每平方米使用面積1元以上。同時(shí)確定發(fā)券系數(shù)和職工個(gè)人住房券金額，采取轉(zhuǎn)賬結(jié)算，結(jié)余部分作為個(gè)人購房或建房基金。二是建立城鎮(zhèn)、單位和個(gè)人住房基金，并規(guī)定住房基金用于住房券的發(fā)放。三是確立“多住房多交租，少住房可得益”的原則，對(duì)困難家庭實(shí)行減、免、補(bǔ)助的政策。四是推動(dòng)公有住房的出售，倡導(dǎo)集資建房。新建住房標(biāo)準(zhǔn)價(jià)包括住房本身建筑造價(jià)、征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)。舊住房標(biāo)準(zhǔn)價(jià)，按重置價(jià)成新折扣等按質(zhì)計(jì)價(jià)，并對(duì)購房實(shí)行一次性付款優(yōu)惠房?jī)r(jià)以及分期付款提供低息或者貼息抵押貸款政策。五是改革金融體制，調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)。允許銀行成立房地產(chǎn)信貸部，由人民銀行安排商品住房信貸指標(biāo)。六是對(duì)住房建設(shè)、經(jīng)營在稅收政策上給予優(yōu)惠。單位建設(shè)向個(gè)人出售的商品住房免交住房建筑稅、營業(yè)稅；職工個(gè)人第一次購買公有住房免交契稅。七是加強(qiáng)房產(chǎn)市場(chǎng)管理。建立健全房產(chǎn)交易機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)市場(chǎng)管理，將住房出售、出租價(jià)格納入商品價(jià)格管理體系。這一時(shí)期政府提出的改革措施，具有一定的針對(duì)性：一是合理提高公有住房租金，提高住房租金與住房售價(jià)的相對(duì)價(jià)格，改變城鎮(zhèn)居民對(duì)于住房的消費(fèi)偏好。二是發(fā)放住房補(bǔ)貼，建立住房基金，提供購房抵押貸款以及稅收優(yōu)惠等政策，提高城鎮(zhèn)居民的住房消費(fèi)能力，降低購買住房的相對(duì)價(jià)格，推動(dòng)公有住房出售。三是建立健全住房交易管理機(jī)構(gòu)，降低了住房商品交換的衡量和實(shí)施成本。四是確定土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度，降低了土地交易成本，推動(dòng)了城鎮(zhèn)住房建設(shè)及房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。此次住房制度改革起初在試點(diǎn)城市取得了較好的效果，然而到1988年第二季度，全國出現(xiàn)了嚴(yán)重的通貨膨脹，政府為治理通貨膨脹，加快公有住房的出售進(jìn)程，而一些地方實(shí)行提租不發(fā)住房補(bǔ)貼、買房給優(yōu)惠的政策。由于提高租金觸動(dòng)了一些既得利益群體的住房福利， 遇到較大的阻撓，而且缺乏住房補(bǔ)貼的支持，普通城鎮(zhèn)居民購房能力有限，最終導(dǎo)致提租補(bǔ)貼、推動(dòng)售房的政策沒能執(zhí)行下去。1.2.4全面推進(jìn)時(shí)期（1991-1998年）1991年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行住房制度改革的通知》（國發(fā)[1991]30號(hào)），要求：一是分步調(diào)整舊公有住房租金，逐步提高到成本租金水平；對(duì)新建公有住房實(shí)行新標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)多占住房的要增加租金。二是促進(jìn)公房出售，在規(guī)定面積內(nèi)實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)價(jià)購房，取得部分產(chǎn)權(quán)，超過面積部分按市場(chǎng)價(jià)購房，取得全部產(chǎn)權(quán)。部分產(chǎn)權(quán)房5年后允許出售，售房所得由國家、集體、個(gè)人三方按產(chǎn)權(quán)比例分配。三是推行住房建設(shè)由“國家、集體、個(gè)人共同出資，積極組織集資建房和合作建房”。四是籌集政府、單位住房基金；開展住房抵押貸款，在利率及還款期限方面給予優(yōu)惠。1991年10月國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》，要求：一是在“八五”期間,公有住房租金達(dá)到簡(jiǎn)單再生產(chǎn)的三項(xiàng)構(gòu)成因素， 即“維修費(fèi)、管理費(fèi)、折舊費(fèi)”；二是到2000年，公有住房租金達(dá)到成本租金的五項(xiàng)構(gòu)成因素，即“維修費(fèi)、管理費(fèi)、折舊費(fèi)、投資利息和房地產(chǎn)稅”；三是長(zhǎng)期公有住房租金達(dá)到市場(chǎng)租金的八項(xiàng)構(gòu)成因素，即“維修費(fèi)、管理費(fèi)、折舊費(fèi)、投資利息、房地產(chǎn)稅、土地使用費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)和利潤(rùn)”。這標(biāo)志著中國住房制度改革進(jìn)入全面推進(jìn)時(shí)期。1991年上海市借鑒新加坡的公積金經(jīng)驗(yàn)，提出住房公積金制度。 1994年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，提出了“建立以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系”目標(biāo)，明確：一是全面建立住房公積金制度。二是推進(jìn)租金改革，逐步實(shí)現(xiàn)2000年前達(dá)到成本租金計(jì)租。三是穩(wěn)步出售公有住房，實(shí)行新建房和騰空舊房先售后租，并允許部分地方實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)價(jià)過渡。標(biāo)準(zhǔn)價(jià)則分為負(fù)擔(dān)價(jià)和抵交價(jià)，負(fù)擔(dān)價(jià)按當(dāng)?shù)仉p職工年平均工資的倍數(shù)測(cè)定；抵交價(jià)按雙職工 65年積累的單位資助住房公積金貼現(xiàn)值的80%+算，并允許對(duì)建立住房公積金之前的工齡給予工齡折扣。四是加快經(jīng)濟(jì)適用住房的開發(fā)建設(shè)，鼓勵(lì)集資建房和合作建房。1995年2月國務(wù)院同意《國家安居工程實(shí)施方案》，該方案將建立住房公積金制度、制定公有住房提租規(guī)劃作為前置條件，在政府提供項(xiàng)目貸款的帶動(dòng)下，各地開始建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房并按成本價(jià)出售。此后全國各地普遍建立住房公積金制度，同時(shí)加大了公有住房的出售力度。這一時(shí)期值得關(guān)注的是中國財(cái)政管理體制改革。 1994年政府為了進(jìn)一步理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，將國家財(cái)政管理體制由地方財(cái)政包干體制改為分稅制財(cái)政管理體制。根據(jù)“事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合”的原則，地方政府完全承擔(dān)起城鎮(zhèn)住房的管理和財(cái)政支出，導(dǎo)致地方財(cái)政的住房支出逐年增加。為平衡收支，地方政府加快公有住房出售、提高住房租金，推動(dòng)了房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。雖然這一時(shí)期政府還是以提高租金、促進(jìn)住房出售方式為主，但是通過采取新的措施使住房制度改革全面展開：一是建立住房公積金制度。一方面通過單位補(bǔ)貼、個(gè)人繳存方式建立住房公積金制度，改變了城鎮(zhèn)職工缺乏住房?jī)?chǔ)蓄和住房消費(fèi)的意識(shí)，推動(dòng)了住房市場(chǎng)的發(fā)展；另一方面住房公積金的建立為住房消費(fèi)市場(chǎng)及住房金融提供了一個(gè)穩(wěn)定、長(zhǎng)期的資金籌集渠道，對(duì)推動(dòng)個(gè)人住房抵押貸款業(yè)務(wù)提供了資金保障，降低了資本運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。二是在公有住房租金和售價(jià)方面實(shí)行差別處理，降低了實(shí)施的成本。一方面對(duì)新建住房實(shí)行新房新價(jià)格，租金直接提高到成本租金，售價(jià)則實(shí)行成本價(jià)；另一方面對(duì)舊有的公有住房，租金則逐步提高到成本價(jià)，售價(jià)則實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)價(jià)，并實(shí)行工齡折扣及住房成新折扣，這保證了大部分既得利益者的利益，減少了改革的阻力，進(jìn)而降低了改革的實(shí)施成本。三是加快經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)，實(shí)施國家安居工程。經(jīng)濟(jì)適用住房制度的實(shí)施進(jìn)一步推動(dòng)住房市場(chǎng)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變， 成為了新舊住房制度的橋梁，一方面經(jīng)濟(jì)適用住房帶有明顯的公有住房特征---土地劃撥供應(yīng)、按成本價(jià)出售、實(shí)行稅費(fèi)優(yōu)惠、政府或單位成為建設(shè)組織者；另一方面經(jīng)濟(jì)適用住房又有商品住房的特征---開發(fā)企業(yè)每年建房總量中20沁為經(jīng)濟(jì)適用住房、除向離退休職工、教師和住房困難家庭優(yōu)先供應(yīng)外均可向市場(chǎng)出售、資金按市場(chǎng)方式籌集，政府不直接投入資金。經(jīng)濟(jì)適用住房成為住房制度改革的緩沖區(qū)。 四是分稅制改革，明確了地方政府的住房責(zé)任，增加了地方財(cái)政的住房支出，提高了低租金公有住房的持有成本，從而促使地方政府加快了出售公有住房、 提高住房租金的進(jìn)程。1.3市場(chǎng)供給階段（1998年至今）1.3.1市場(chǎng)形成期（住房保障探索期，1998-2002年）1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，政府確立刺激住房消費(fèi)市場(chǎng)，將住宅業(yè)培育為新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的方針。1998年7月國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)[1998]23號(hào)），提出停止城鎮(zhèn)住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化，建立和完善廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和商品住房的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。該通知明確經(jīng)濟(jì)適用住房只售不租，通過土地行政劃撥、控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和利潤(rùn)，采取集資建房和合作建房等方式降低建設(shè)成本， 加快住房建設(shè)。1998年3月全國人大對(duì)《土地管理法》進(jìn)行了又一次修訂，強(qiáng)化了對(duì)耕地的保護(hù)及土地的有償使用，改變了以前土地利用以需求定供給的局面，導(dǎo)致土地的稀缺性在城鎮(zhèn)化及房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展過程中愈發(fā)明顯。2001年前后，中國人均國民生產(chǎn)總值達(dá)到“3盎司黃金”（通常認(rèn)為，人均生產(chǎn)總值達(dá)到3盎司黃金后，土地、勞動(dòng)力和資本成為稀缺資源，供需矛盾將不斷擴(kuò)大），中國社會(huì)迎來一個(gè)以“住、行”為核心消費(fèi)的小康時(shí)代。隨著收入增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)居民住房消費(fèi)觀念也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，住房市場(chǎng)取得了較快發(fā)展，商品住宅年銷售面積從1998年的10827.1萬平方米上升到2002年的23702.3萬平方米，單位售價(jià)由1998年的1854元/平方米上升到2002年的2092元/平方米。政府采取停止實(shí)物分配，但允許以集資建房、合作建房等方式建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房，經(jīng)濟(jì)適用住房實(shí)際成為實(shí)物配給與商品住房之間的過渡品。而經(jīng)濟(jì)適用住房與普通商品住房之間的較大差價(jià)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)職工對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房產(chǎn)生較大的需求。在這一住房政策的指引下，政府及企業(yè)加大對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房的支持力度。1998年至2002年，經(jīng)濟(jì)適用住房銷售面積占年度商品住房銷售面積的比重均在 15%以上,2000年達(dá)到最高的22.7%；5年共計(jì)銷售經(jīng)濟(jì)適用住房面積達(dá)16153萬平方米，2001年達(dá)到最高值4021.5萬平方米。這一時(shí)期住房制度改革重點(diǎn)是將住宅業(yè)培育成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)， 從而忽視了對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房的引導(dǎo)以及對(duì)廉租住房的供應(yīng)。主要原因有：一是經(jīng)濟(jì)適用住房的功能不確定，一方面政府希望通過經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)實(shí)現(xiàn)實(shí)物分配向貨幣分配的過渡，減少政府投入的資金壓力和改革的阻力； 另一方面政府希望通過經(jīng)濟(jì)適用住房達(dá)到擴(kuò)內(nèi)需及促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)； 再者，政府希望經(jīng)濟(jì)適用住房成為解決中低收入家庭住房的主要方式。 然而，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房的供應(yīng)對(duì)象及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)均未明確規(guī)定。 此時(shí)行政、事業(yè)和企業(yè)單位由于職工的需求，積極開展經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)，由此單位集資建房和合作建房成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)的重要渠道，也是這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)適用住房銷售增加的主要原因之一。但同時(shí)也有一部分城鎮(zhèn)居民因購買資格和收入偏低等原因無法通過市場(chǎng)供應(yīng)的經(jīng)濟(jì)適用住房解決住房問題。二是地方政府對(duì)廉租住房投入動(dòng)力不足，導(dǎo)致廉租住房供應(yīng)嚴(yán)重不足。一方面，1994年分稅制改革后，地方政府的財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入的比重逐年下降，但是支出卻基本保持不變，導(dǎo)致地方政府沒有能力也不愿意增加廉租住房的資金投入。另一方面，地方政府為緩解財(cái)政壓力，快速回籠資金，積極推動(dòng)公有住房出售，缺乏將公有住房轉(zhuǎn)化為廉租住房的動(dòng)力。 再者，廉租住房建設(shè)用地實(shí)行劃撥方式供應(yīng)，在保護(hù)耕地、土地增量有限的情況下，土地優(yōu)先供應(yīng)商品住房及經(jīng)濟(jì)適用住房，對(duì)廉租住房建設(shè)用地缺乏供應(yīng)動(dòng)力。在政策推動(dòng)下，這一時(shí)期中國的住房市場(chǎng)取得了較快發(fā)展，人均居住面積由1997年的17.8平方米增加到2002年的22.8平方米，但是由于經(jīng)濟(jì)適用住房的錯(cuò)位及廉租住房的缺位導(dǎo)致并未形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下有效的住房保障制度， 中低收入家庭的住房矛盾并未得到解決。1.3.2市場(chǎng)發(fā)展期（住房保障產(chǎn)生期，2003-2006年）為建立公開、公平、公正的土地資源配置新機(jī)制， 2002年5月國土資源部發(fā)布《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部令第 11號(hào)），明確：“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓”，通過現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)，由出價(jià)最高者取得土地使用權(quán)。 2004年全國人大對(duì)《土地管理法》進(jìn)行了再次修訂，明確對(duì)土地征收或征用進(jìn)行補(bǔ)償，同時(shí)對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定。2003年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)[2003]18號(hào)），提出：完善住房供應(yīng)政策，逐步實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房；合理確定經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房供應(yīng)對(duì)象的具體收入線標(biāo)準(zhǔn)和范圍，做好住房供應(yīng)保障工作；各級(jí)政府加強(qiáng)住房保障職能，形成以財(cái)政預(yù)算資金為主的住房保障資金來源；繼續(xù)推進(jìn)公有住房出售，完善住房補(bǔ)貼制度，對(duì)直管公房和單位公房出售的凈收益統(tǒng)籌用于住房補(bǔ)貼的發(fā)放。2003年12月，建設(shè)部等部委聯(lián)合出臺(tái)了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》（第120號(hào)令），對(duì)廉租住房保障方式、部門職責(zé)、資金來源和管理、廉租住房來源、稅費(fèi)優(yōu)惠、工作程序等方面做出了明確的規(guī)定，其中資金主要由市、縣地方財(cái)政預(yù)算安排以及住房公積金增值收益中提取的廉租住房補(bǔ)充資金。 實(shí)際上是把廉租住房保障的責(zé)任全部放在了市縣政府身上。 2004年5月建設(shè)部等部委聯(lián)合下發(fā)《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》（建住房[2004]77號(hào)），明確責(zé)任、運(yùn)作方式、定價(jià)、交易和管理等內(nèi)容，但實(shí)質(zhì)上是將經(jīng)濟(jì)適用住房的供應(yīng)完全下放給地方政府。2005年7月建設(shè)部、民政部聯(lián)合下發(fā)《城鎮(zhèn)低收入家庭廉租住房申請(qǐng)、審核及退出管理辦法》，該辦法對(duì)廉租住房保障實(shí)施做出了明確的規(guī)定。至此，在中央政府的主導(dǎo)下，中國住房供應(yīng)體系演變?yōu)橐云胀ㄉ唐纷》繛橹鳎?同時(shí)提供具有保障性質(zhì)的商品住房（經(jīng)濟(jì)適用住房）以及保障最低收入家庭的廉租住房的住房供應(yīng)體系，初步建立起廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房的住房保障制度。2006年5月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格意見的通知》（國辦發(fā)[2006]37號(hào)），督促各城市盡快建立廉租住房保障制度。雖然截至2006年底，全國有512個(gè)城市建立了廉租住房制度，占全國657個(gè)城市的77.9%。但是這一時(shí)期的住房保障制度設(shè)計(jì)存在較大缺陷：一是住房保障制度缺乏約束力。廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房制度均以部委文件形式出臺(tái)， 屬于部門規(guī)章，且將責(zé)任全部歸為地方政府，同時(shí)文件缺乏激勵(lì)和處罰措施，對(duì)地方政府缺乏約束力。二是土地供應(yīng)制度制約保障住房建設(shè)。 隨著住房市場(chǎng)的發(fā)展，土地成為稀缺資源，特別是實(shí)行招拍掛后，土地競(jìng)價(jià)導(dǎo)致地價(jià)高漲，土地出讓金成為地方財(cái)政的主要收入來源之一，故而地方政府極力縮小廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)用地規(guī)模，并且劃撥的土地大都位于城市周邊。三是保障資金來源缺乏。 《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》明確資金以地方財(cái)政預(yù)算為主，中央財(cái)政基本沒有投入，但是在分稅制改革后，地方財(cái)政收入占全國總收入比重不斷減少但支出比重卻不斷加大（到2004年，地方財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入約為45%但財(cái)政支出卻占全國財(cái)政總支出的約72%，導(dǎo)致地方政府對(duì)廉租住房保障資金投入嚴(yán)重不足。四是經(jīng)濟(jì)適用住房保障對(duì)象不明確。雖然國發(fā)[2003]18號(hào)和《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》均要求地方政府明確供應(yīng)對(duì)象的收入標(biāo)準(zhǔn)，但是許多地方?jīng)]有進(jìn)行限定，而且在市場(chǎng)運(yùn)作方式下政府對(duì)套型面積以及銷售均聽任開發(fā)企業(yè)做主，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)適用住房出現(xiàn)面積過大、價(jià)格較高、購買對(duì)象收入偏高等現(xiàn)象。五是繼續(xù)推動(dòng)公有住房出售。國發(fā)[2003]18號(hào)明確對(duì)非成套住房和權(quán)屬有爭(zhēng)議的公有住房，均可向職工出售，進(jìn)一步減少政府和企業(yè)對(duì)公有住房的持有， 也使得將“騰空的公有住房”作為廉租住房成為空話。基于以上原因，導(dǎo)致各地廉租住房投入嚴(yán)重不足，經(jīng)濟(jì)適用住房投資和供應(yīng)逐年減少。1.3.3市場(chǎng)調(diào)控期（住房保障調(diào)整期，2007年至今）2007年8月，為了推動(dòng)城市住房保障制度，解決城市居民住房問題，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》 （國發(fā)[2007]24號(hào)），要求：一是建立健全城市廉租住房制度，2008年底所有縣級(jí)以上城市低保家庭納入廉租住房保障，做到應(yīng)保盡保；增加中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)廉租住房的支持力度；地方土地出讓凈收益的10%乍為廉租住房保障資金。二是改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房制度，明確供應(yīng)對(duì)象為城市低收入家庭，面積控制在 60平方米左右；加強(qiáng)單位集資合作建房管理。三是通過城市棚戶區(qū)改造，改善住房困難居民的住房狀況，并解決農(nóng)民工的住房問題。四是完善配套政策和工作機(jī)制，明確政策優(yōu)惠、責(zé)任等內(nèi)容。2007年8月，建設(shè)部印發(fā)《解決城市低收入家庭住房困難發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃編制指導(dǎo)意見》，要求各級(jí)政府將住房保障規(guī)劃和年度計(jì)劃報(bào)上級(jí)建設(shè)主管部門備案，并將年度計(jì)劃納入《政府工作報(bào)告》，向同級(jí)人大報(bào)告，同時(shí)將年度執(zhí)行情況納入省級(jí)政府對(duì)市縣政府目標(biāo)考核的內(nèi)容。 2007年10月，財(cái)政部印發(fā)《中央廉租住房保障專項(xiàng)補(bǔ)助資金實(shí)施辦法》（財(cái)綜[2007]57號(hào)）及《廉租住房保障資金管理辦法》（財(cái)綜[2007]64號(hào)）；2007年11月，建設(shè)部等部委聯(lián)合印發(fā)《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》（建住房[2007]238號(hào)）；同月建設(shè)部等部委又聯(lián)合印發(fā)《廉租住房保障辦法》。至此，政府對(duì)城市住房保障制度進(jìn)行了一次大的調(diào)整，將廉租住房保障對(duì)象由最低收入家庭逐步擴(kuò)大到低收入家庭，將經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)對(duì)象由中低