關于湘潭縣小城鎮(zhèn)建設的調(diào)查與思考

關于湘潭縣小城鎮(zhèn)建設的調(diào)查與思考

摘要：本文從小城鎮(zhèn)建設的基本情況人手，對湘潭縣小城鎮(zhèn)建設存在的主要問題進行了分析，從規(guī)劃引導、行政管理、創(chuàng)新模式等方面對解決問題的關鍵進行了論證，指出了促進小城鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展的方法。

關鍵詞：小城鎮(zhèn)建設：城鎮(zhèn)體系；城鄉(xiāng)一體化

發(fā)展小城鎮(zhèn)建設是推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設的突破口，是消除城鄉(xiāng)差別、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)實途徑，也是帶動縣域經(jīng)濟和社會發(fā)展的大戰(zhàn)略。隨著我國社會主義新農(nóng)村建設的深入推進，以及國家中部崛起戰(zhàn)略和長株潭地區(qū)兩型社會綜合配套改革試點的迅速實施，建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)體系，對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展，貫徹實施科學的發(fā)展觀，實現(xiàn)全面建設小康社會的宏偉目標具有突出作用。為探討新的歷史條件下小城鎮(zhèn)建設與發(fā)展思路，筆者于2007年暑假對地處湖南中部偏東的湘潭縣進行了工作調(diào)查，現(xiàn)將情況綜述如下。

1湘潭縣小城鎮(zhèn)建設的基本情況

湘潭縣總面積2512km2，轄16個建制鎮(zhèn)，6個鄉(xiāng)，總?cè)丝?15萬人。2007年，小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口達到萬，占全縣人口比重的27％；小城鎮(zhèn)人均建筑面積達，人均道路面積，自來水普及率達41％；依托小城鎮(zhèn)興辦的規(guī)模工業(yè)企業(yè)發(fā)展到149個，吸納農(nóng)村富余勞動力萬人：目前全縣城鎮(zhèn)化率達到27％。全縣城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)三大特征：

1．1投入持續(xù)增加，基礎設施明顯改善

2003年以來，湘潭縣城鎮(zhèn)建設資金投入逐年增加，累計達到億元，城鎮(zhèn)基礎設施明顯改善?？h城建成日供水6萬噸自來水廠、5萬千伏安雙回路供電網(wǎng)絡，2005年提質(zhì)改造了海棠路、銀杏路、金桂路等縣城交通要道，天然氣管網(wǎng)工程竣工投入使用。石鼓、射埠、青山橋、花石等鄉(xiāng)鎮(zhèn)對鎮(zhèn)區(qū)路燈進行了改造，河口、分水、響塘、譚家山等鄉(xiāng)鎮(zhèn)新建了垃圾填埋場，青山橋、花石、射埠、茶恩寺、中路鋪、石潭等鄉(xiāng)鎮(zhèn)自來水廠相繼投入使用。2007年，全縣共完成小城鎮(zhèn)建設投入億元，完成建設項目154個。投入12480萬元，完成城鎮(zhèn)道路硬化179萬m2；投入萬元，完成排污管道工程12398m：投入732萬元，在譚家山鎮(zhèn)新建自來水廠一座，鋪設自來水管道28000m；投入25萬元，安裝路燈250盞：投入80萬元，改造電力城網(wǎng)線路2200m。全縣城鎮(zhèn)私人建房超過20萬m2。

1．2管理不斷加強，發(fā)展環(huán)境逐步優(yōu)化

加強內(nèi)部管理。每年定期開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設規(guī)劃人員培訓、執(zhí)法人員業(yè)務培訓，有效提高了建設系統(tǒng)工作人員的業(yè)務素質(zhì)和執(zhí)法水平；順利開通“湘潭縣城鎮(zhèn)建設網(wǎng)”，為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設主管部門配備了電腦并聯(lián)網(wǎng)，城鎮(zhèn)建設信息化管理得到普及應用，內(nèi)部環(huán)境得到優(yōu)化。加強整治工作。建立了建設工程初步方案設計審查制度和圖紙審查制度，制定了審查工作方案。加大了對全縣違法、違章建設項目的查處力度，2007年共督查鄉(xiāng)鎮(zhèn)違法違章建設項目25個，已立案17個，行政處罰17個，督查辦理施工許可項目3個，已做好調(diào)查取證前期工作的6個，正在取證的2個。通過依法行政、強管重罰，全縣建筑市場逐步走上規(guī)范化和法制化軌道。同時，以創(chuàng)建省級文明縣城和優(yōu)美居住環(huán)境為目標，以治理“臟、亂、差”為重點，實行綜合治理，取得了新成效。

1．3主導產(chǎn)業(yè)凸顯，綜合實力顯著增強

全縣在城鎮(zhèn)建設中注重因地制宜，突出特色，實施“園區(qū)興工、產(chǎn)業(yè)興城(鎮(zhèn))”戰(zhàn)略?？h城加快了天易生態(tài)工業(yè)園同類產(chǎn)業(yè)項目引進與建設，初步形成了食品、醫(yī)藥、機電、新材料和現(xiàn)代物流五大主導產(chǎn)業(yè)。2007年，開發(fā)區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值達到35億元，完成財政收入億元，龍頭帶動作用進一步顯現(xiàn)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用自身優(yōu)勢，合理規(guī)劃，綜合開發(fā)，初步形成了當?shù)刂鲗Мa(chǎn)業(yè)。如青山橋鎮(zhèn)依靠本鎮(zhèn)鞋業(yè)生產(chǎn)基礎打造皮鞋產(chǎn)業(yè)；花石鎮(zhèn)利用湘蓮主產(chǎn)地和全國湘潭湘蓮貿(mào)易集散中心這一優(yōu)勢，發(fā)展了湘蓮產(chǎn)業(yè)：姜畬鎮(zhèn)以農(nóng)博園為中心打造農(nóng)業(yè)休閑旅游產(chǎn)業(yè)，依托320沿線玻璃制造傳統(tǒng)優(yōu)勢打造玻璃產(chǎn)業(yè)；云湖橋鎮(zhèn)利用毗鄰江南機械有限責任公司的優(yōu)勢，發(fā)展機械加工產(chǎn)業(yè)，同時加快發(fā)展玻璃、建材產(chǎn)業(yè)：中路鋪鎮(zhèn)主要發(fā)展建材工業(yè)、制鞋等輕工產(chǎn)業(yè)；白石和茶恩寺鎮(zhèn)分別發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)和竹木產(chǎn)業(yè)。2007年全縣22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)財政收入億元，小城鎮(zhèn)綜合實力顯著增強。

2小城鎮(zhèn)建設存在的主要問題

2．1規(guī)劃滯后，建設質(zhì)量不高。一是缺乏精品意識。與長株潭地區(qū)先進縣市相比，湘潭縣在城鎮(zhèn)規(guī)劃編制、執(zhí)行和管理方面均存在一定差距，城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設的起點不高，布局不合理，普遍存在重眼前、輕長遠，重建設、輕規(guī)劃和管理的問題。二是缺乏特色意識。規(guī)劃沒有發(fā)掘和利用自身特色與資源，沒有將自身的自然、人文資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)特色優(yōu)勢來推動城鎮(zhèn)化進程。三是編制進度不平衡。目前全縣有9個鎮(zhèn)完成總體規(guī)劃修編并通過評審，仍有13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有進行總體規(guī)劃修編，且大多數(shù)規(guī)劃僅限于用地布局的控制，在具體建設項目的選址選點、設計和建設的先后順序上沒有依據(jù)，且缺乏整體性、科學性和美觀性。

2．2投入不足，融資渠道不廣。近幾年，全縣投入小城鎮(zhèn)建設的資金雖然逐年增長，但與鄰近縣市區(qū)相比仍然差距較大，如1996年到2006年，長沙縣小城鎮(zhèn)建設投入年均達億元，而湘潭縣近十年城鎮(zhèn)建設投入年均僅4億元左右。同時，籌資渠道單一，主要原因：一是信貸難。銀行融資條件十分苛刻，使爭取信貸資金投入舉步維艱。二是個人投資積極性不高。對個人投資缺乏一套完整、合理的機制，部分收費過高，如群眾普遍反映60元/m2的報建費標準過高，且報建手續(xù)過于復雜，嚴重影響了個人投資積極性。三是等、靠、要思想嚴重。存在居民等國家，政府等上級和開發(fā)商的現(xiàn)象，政府、居民、開發(fā)商之間利益關系協(xié)調(diào)難。

2．3體制不優(yōu)，管理水平不高。一是部門協(xié)調(diào)機制不健全。重部門輕全局現(xiàn)象嚴重，部門間協(xié)調(diào)配合不夠，如存在未經(jīng)規(guī)劃部門辦理選址意見書或規(guī)劃用地許可證就進行土地拍賣的現(xiàn)象，有的部門對未及時通過工程項目驗收和備案就取得其他部門相關手續(xù)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃部門權(quán)責失衡。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃站不是建設行政主體，在人員編制、人員結(jié)構(gòu)、責任機制方面都存在較大問題。部門責、權(quán)、利失衡，加上專業(yè)人才缺乏，導致工作人員積極性不高，難以承擔小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制和小城鎮(zhèn)建設、管理重任。三是依法治理工作有待加強。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有嚴格按照規(guī)劃進行建設，違反或隨意改變已審批的規(guī)劃方案的施工現(xiàn)象嚴重，鎮(zhèn)區(qū)因趕集導致交通堵塞的現(xiàn)象時有發(fā)生，依法監(jiān)管和行政執(zhí)法工作難到位。

3加快湘潭縣小城鎮(zhèn)建設的建議

湘潭縣小城鎮(zhèn)建設應堅持三個原則，處理好四個關系，從四個方面著力。即：堅持以人為本、可持續(xù)發(fā)展原則；堅持建管同步、依法依規(guī)原則；堅持因地制宜、分類指導原則。處理好規(guī)劃與建設、建設與管理、縣城發(fā)展與小城鎮(zhèn)建設、基礎設施建設與生態(tài)環(huán)境等四個關系；從規(guī)劃、建設、管理和模式創(chuàng)新四個方面著力。

3．1立足長遠，高起點搞好城鎮(zhèn)建設規(guī)劃。規(guī)劃是指導城鎮(zhèn)建設發(fā)展的重要依據(jù)和手段，是城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的基本前提。應堅持適度超前的原則。切實抓好各項詳細規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃、中心城區(qū)規(guī)劃和重點村莊規(guī)劃的修編完善工作。應樹立品牌意識，按照“合理布局，有利發(fā)展，突出特色”的原則，突破傳統(tǒng)定勢，高起步、高標準做好小城鎮(zhèn)規(guī)劃，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟基礎、自熬環(huán)境和人文背景特點，把規(guī)劃細化到塊、到點，分別發(fā)展工業(yè)型、商貿(mào)型、城郊型、旅游型等具有獨特區(qū)域功能的特色化、專業(yè)化小城鎮(zhèn)，引導業(yè)主和城鎮(zhèn)居民在建設上突出規(guī)模和檔次。同時，要注重小城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃以及交通網(wǎng)絡、環(huán)境保護、社會發(fā)展等各方面規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)，通過科學規(guī)劃促進小城鎮(zhèn)規(guī)模擴大、功能完備和質(zhì)量提高。

3．2加強引導，高質(zhì)量搞好基礎設施建設。城鎮(zhèn)基礎設施質(zhì)量，決定了城鎮(zhèn)聚集效益和規(guī)模效益的大小，是城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的關鍵因素。首先應落實好既定戰(zhàn)略任務。按照“西提東擴”戰(zhàn)略，繼續(xù)抓好中心城區(qū)改造與建設，各建設項目必須符合城鎮(zhèn)規(guī)劃，避免出現(xiàn)規(guī)劃、建設“兩張皮”。按照《縣城管理辦法》的規(guī)定，加大對107、320國道沿線、潭花線公路沿線、縣城、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)中心的集中整治。要堅持產(chǎn)業(yè)興(城)鎮(zhèn)戰(zhàn)略，縣城堅持走“園區(qū)興工”之路，加快主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要立足各自資源狀況和區(qū)位條件，以市場為導向，以工業(yè)園區(qū)為依托，培育和發(fā)展好本地主導產(chǎn)業(yè)，加快各類專業(yè)市場建設，鼓勵民間投資興業(yè)，引導企業(yè)和人口向城鎮(zhèn)集中，不斷提升工業(yè)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)的集聚效應。其次應積極開拓城建籌資渠道。抓住社會主義新農(nóng)村建設的有利機遇，建立政府投入、金融信貸、吸引社會資金相結(jié)合的多元化融資體制。學習外地成功經(jīng)驗，成立城鎮(zhèn)建設投資開發(fā)公司，經(jīng)營、管理城市建設資金和國有城建資產(chǎn)。通過以地生財、社會融資、銀行貸款等多渠道進行融資，把上級投資、企業(yè)融資、外商投資和民間投資有機結(jié)合起來，多渠道籌措資金。盡快出臺小城鎮(zhèn)建設配套政策，制定優(yōu)惠的投資政策，并對有收益的基礎設施，如供水、垃圾、污水處理等實行有償使用，調(diào)動業(yè)主投資積極性。

3．3依法行政，高效率搞好城鎮(zhèn)管理。高效率的管理是城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的有力保障。一是深化城鎮(zhèn)管理體制改革。組建以建設局為主體，國土、工商、環(huán)保、衛(wèi)生等有關部門共同參與的綜合執(zhí)法隊伍，建立相關部門聯(lián)席會議制度。切實解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃站在人員編制、人員結(jié)構(gòu)、責任機制等方面的具體問題，進一步明確責任，完善考核和激勵機制，充分發(fā)揮規(guī)劃站在城鎮(zhèn)建設和管理上的重要職能。二是加大城鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)管理力度。強化輿論引導，培養(yǎng)居民公德意識、文明意識和管理意識，引導全民關心和愛護城鎮(zhèn)市容環(huán)境。切實做好城鎮(zhèn)建設項目的環(huán)評工作，加強景區(qū)景點資源和生態(tài)保護。集中力量對小城鎮(zhèn)的環(huán)境面貌和社會治安進行綜合治理，克服臟、亂、差現(xiàn)象，保證城鎮(zhèn)面貌和社會秩序穩(wěn)定。目前要盡快解決譚家山鎮(zhèn)采礦沉陷區(qū)治理問題，啟動花石、石潭等鎮(zhèn)垃圾填埋場建設項目和花石鎮(zhèn)城鎮(zhèn)管理示范街建設項目。三是嚴格依法行政，規(guī)范管理。深化行政審批制度改革，取消妨礙市場公平競爭及難以發(fā)揮效用的行政審批，明確保留項目的審批范圍、條件和程序；規(guī)范行政審批行為，認真執(zhí)行行政審批程序和行為規(guī)范；強化監(jiān)管和執(zhí)法，堅決制止和嚴肅查處違法、違章建設行為，確保人民生命財產(chǎn)安全。同時應進一步完善小城鎮(zhèn)建設工作的年終績效考核辦法。

3．4創(chuàng)新模式，加快建立市場化運作體制。結(jié)合湘潭縣實際，創(chuàng)新城鎮(zhèn)建設模式，建立公司化運作體制。堅持“政府引導，市場運作，適度超前，突出特色”的原則，充分發(fā)揮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設投資開發(fā)有限公司的作用，明確公司職能，包括：城鎮(zhèn)建設規(guī)劃、城鎮(zhèn)基礎設施投資與建設、城建開發(fā)項目的投融資及服務、鎮(zhèn)區(qū)國有土地的壟斷經(jīng)營、城建資產(chǎn)經(jīng)營、城鎮(zhèn)管理等職能。明確法人責任，公司享有由出資人投資形成的全部法人財產(chǎn)權(quán)，自主經(jīng)營、自負盈虧，獨立承擔民事責任，具有企業(yè)法人資格，合法權(quán)益受到法律保護。