中國對(duì)外援助機(jī)制：現(xiàn)狀和趨勢(shì)

中國對(duì)外援助機(jī)制：現(xiàn)狀和趨勢(shì)

內(nèi)容提要：近年來，中國的對(duì)外援助發(fā)展很快，受到了國際社會(huì)的廣泛關(guān)注，但是，在研究中國對(duì)外援助問題的時(shí)候，西方的學(xué)者對(duì)中國的對(duì)外援助機(jī)制不甚了解，對(duì)中國對(duì)外援助管理機(jī)構(gòu)、管理體系都認(rèn)識(shí)不夠，甚至誤解很深。本文試圖對(duì)中國的對(duì)外援助機(jī)制的現(xiàn)狀和問題做一個(gè)總體的分析，包括中國對(duì)外援助的原則、政策，主要援助機(jī)構(gòu)和職責(zé)，對(duì)外援助體系的構(gòu)成等，并試圖探討中國對(duì)外援助機(jī)制的未來發(fā)展趨勢(shì)。

關(guān)鍵詞：官方發(fā)展援助，中國對(duì)外援助，援助機(jī)制

我國對(duì)外援助始于20世紀(jì)50年代。截至2006年底，我國共向100多個(gè)國家和區(qū)域組織提供了援助，幫助受援國建成各類項(xiàng)目約2000個(gè)；在60多個(gè)國家實(shí)施了100多個(gè)優(yōu)惠貸款項(xiàng)目；向110多個(gè)國家無償提供了大量的物資援助，為100多個(gè)國家培訓(xùn)培養(yǎng)了各類技術(shù)和管理人才萬人。另外，中國政府已與亞、非、拉美和南太地區(qū)的46個(gè)國家簽署了免債議定書，免除這些國家對(duì)華部分到期債務(wù)。此外，中國政府積極響應(yīng)國際社會(huì)和有關(guān)國家呼吁，在阿爾及利亞、伊朗、巴基斯坦大地震，印度洋海嘯，美國颶風(fēng)災(zāi)害等重大災(zāi)難后，在最短的時(shí)間里提供了緊急人道主義援助，有效支援了有關(guān)國家政府和人民的救災(zāi)工作。

近年來，特別是2005年以來，中國的對(duì)外援助受到了國際社會(huì)的廣泛關(guān)注，但是，在研究中國對(duì)外援助問題的時(shí)候，外界對(duì)中國的對(duì)外援助機(jī)制不甚了解，對(duì)中國對(duì)外援助的管理機(jī)構(gòu)、管理體系甚感迷惑。本文試圖對(duì)中國的對(duì)外援助機(jī)制的現(xiàn)狀和問題做一個(gè)總體的分析，分析中國對(duì)外援助的原則、方針策略、主要援助機(jī)構(gòu)和職責(zé)、對(duì)外援助體系的構(gòu)成等，并試圖探討中國對(duì)外援助機(jī)制的未來發(fā)展趨勢(shì)。

一、中國對(duì)外援助機(jī)制的特點(diǎn)

(一)中國對(duì)外援助的基本精神和原則

對(duì)外援助是中國經(jīng)濟(jì)外交工作中的重要組成部分。新中國成立后，中國在對(duì)第三世界的援助過程中，逐步形成了自己的對(duì)外援助思想。其中主要體現(xiàn)為1964年周恩來總理訪問亞非14國時(shí)提出的“中國對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助八項(xiàng)原則”，其基本精神是：平等互利，不干涉內(nèi)政；切實(shí)幫助受援國自力更生；力求使受援國真正受益；盡量減輕受援國的負(fù)擔(dān)；嚴(yán)格履行承擔(dān)的義務(wù)。援外八項(xiàng)原則闡明了中國對(duì)外援助的性質(zhì)、宗旨，也是中國對(duì)外政策在援外工作中的具體體現(xiàn)。這些原則確定了中國對(duì)外援助的基本思想和立場(chǎng)。

改革開放以后，中國開始推行全方位的對(duì)外開放政策。在與發(fā)達(dá)國家交往的同時(shí)，中國仍然把與發(fā)展中國家的合作和與周邊國家的合作作為對(duì)外政策的重中之重，力求與發(fā)展中國家形成互利雙贏的共同發(fā)展模式。中國的對(duì)外援助政策開始呈現(xiàn)出一些新的特色，創(chuàng)造了一些更加符合經(jīng)濟(jì)合作規(guī)律的新的做法。

20世紀(jì)80年代，根據(jù)鄧小平對(duì)外開放的指導(dǎo)思想，我國總結(jié)了長期以來與第三世界國家合作的經(jīng)驗(yàn)，提出了新時(shí)期對(duì)外援助工作的基本原則：平等互利，講究實(shí)效，形式多樣，共同發(fā)展。1996年5月江澤民同志在非洲總部發(fā)表演講時(shí)鄭重宣布了與非洲國家合作的五點(diǎn)原則：真誠友好，彼此成為可信賴的全天候朋友；平等相待，相互尊重主權(quán)，不干涉內(nèi)政；互惠互利，謀求共同發(fā)展；加強(qiáng)磋商，在國際事務(wù)中密切合作；面向未來，創(chuàng)造一個(gè)更加美好的未來。這一思想成為我國新時(shí)期對(duì)外援助的工作方針。

黨的十六大以來，黨中央高度重視援外工作。近一時(shí)期，隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的上升和對(duì)外交往能力的提高，胡錦濤總書記和溫家寶總理對(duì)援外未來發(fā)展方向、援外戰(zhàn)略性任務(wù)等大政方針親自部署、親自決策，先后做出了一系列重要指示。2005年9月，胡錦濤主席在出席聯(lián)合國首腦會(huì)議上宣布了中國政府加強(qiáng)對(duì)發(fā)展中國家援助五項(xiàng)新舉措；在2006年11月份舉行的中非合作論壇北京峰會(huì)上，胡錦濤主席提出，中國政府將采取8個(gè)方面的政策措施推動(dòng)中非新型戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，其中主要內(nèi)容涉及援外工作。援外工作開始進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期，對(duì)外援助正在發(fā)生重大變化。

從新中國成立以來我國對(duì)外援助政策的發(fā)展過程可以清晰地看出，中國對(duì)外援助秉承“援外八項(xiàng)原則”的精神，總的原則呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，平等相待，維護(hù)共同利益；第二，盡力而為，不附帶任何政治條件；第三，互利共贏，謀求共同發(fā)展。這些特點(diǎn)是我們過去工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是中國對(duì)外援助的基本精神和原則。

(二)中國對(duì)外援助政策的變化

從建國初到現(xiàn)在，根據(jù)國內(nèi)外形勢(shì)的發(fā)展變化，我國政府對(duì)外援助政策做了一些調(diào)整，總的來說，我國對(duì)外援助政策發(fā)生了以下變化：意識(shí)形態(tài)在對(duì)外援助中的作用逐漸減弱。建國伊始，中國的對(duì)外援助工作是在無產(chǎn)階級(jí)國際主義的指導(dǎo)下進(jìn)行的，即通過援外，反對(duì)帝國主義、殖民主義、促進(jìn)民族解放運(yùn)動(dòng)，促進(jìn)世界和平。此時(shí)，中國在國內(nèi)進(jìn)行大規(guī)模建設(shè)的同時(shí)，仍然對(duì)第三世界特別是未獨(dú)立國家提供了大量的援助，以至于我國不堪重負(fù)。60年代和70年代，是我國對(duì)外援助受意識(shí)形態(tài)影響最大的階段，無產(chǎn)階級(jí)國際主義被提高到了極高的地位，其對(duì)我國的外援政策的影響也逐步加深。1980年后，中國外交逐步擺脫了左傾思想的束縛，外交政策進(jìn)行了調(diào)整。政治上平等互信、相互尊重主權(quán)和互不干涉內(nèi)政，經(jīng)濟(jì)上互惠互利、共同發(fā)展成為中國對(duì)外政策的主題。

2.經(jīng)濟(jì)因素在對(duì)外援助中的作用不斷增大。20世紀(jì)80年代后，隨著外交戰(zhàn)略的調(diào)整。中國在處理對(duì)外援助與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系時(shí)，越發(fā)側(cè)重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。一方面，中國政府認(rèn)識(shí)到，對(duì)外援助應(yīng)該考慮本國的國力，量力而行。1980年的全國外經(jīng)工作會(huì)議指出，中國的對(duì)外援助要根據(jù)國家財(cái)力、物力的可能，量力而行。1983年起，中國開始減少援助的支出，直到80年代中期以后，隨著國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，對(duì)外援助的規(guī)模才開始擴(kuò)大。另一方面，對(duì)外援助逐漸成為推動(dòng)我國對(duì)外貿(mào)易和投資的一條重要渠道。中國與受援國之間的貿(mào)易額隨之增長，對(duì)外援助也將越來越多的國內(nèi)企業(yè)帶入了國際市場(chǎng)，為它們帶來了承包工程和勞務(wù)合作業(yè)務(wù)。對(duì)外援助與經(jīng)濟(jì)建設(shè)呈現(xiàn)出相互促進(jìn)的和諧關(guān)系。

3.人道主義援助力度加大。從90年代后半期開始，特別是近兩年，隨著中國國際地位的提高，影響力的增大，中國向遭遇戰(zhàn)亂和自然災(zāi)害的國家提供了大量人道主義援助。

2000年以來，世界各地海嘯、地震、颶風(fēng)、旱災(zāi)等自然災(zāi)害頻頻發(fā)生，造成受災(zāi)國家大量人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。在2005年印度洋地震海嘯、美國颶風(fēng)災(zāi)害、巴基斯坦大地震等，以及2006年印度尼西亞發(fā)生強(qiáng)烈地震、黎以爆發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)沖突、菲律賓遭受強(qiáng)臺(tái)風(fēng)襲擊時(shí)，中國都快速啟動(dòng)緊急人道主義救援機(jī)制，在最短時(shí)間內(nèi)向有關(guān)國家提供了緊急人道主義物資援助。中國人道主義救援力度的加大，反映了隨著中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的上升，中國作為國際社會(huì)的一員，秉承對(duì)國際社會(huì)負(fù)責(zé)任的精神，愿意為國際社會(huì)的共同發(fā)展、創(chuàng)造和諧世界盡義務(wù)、做貢獻(xiàn)。

(三)中國對(duì)外援助管理機(jī)構(gòu)與管理機(jī)制

在中國對(duì)外援助思想和原則逐漸成熟，對(duì)外援助政策逐漸轉(zhuǎn)變的過程中，我國也初步形成了具有中國特色的中國對(duì)外援助管理體系，管理機(jī)構(gòu)以及管理機(jī)制的建設(shè)都有了長足的發(fā)展。對(duì)外援助主要管理機(jī)構(gòu)與管理機(jī)制

隨著我國對(duì)外援助工作的開展，我國逐步形成了由援外管理體系和援外支持體系共同組成的對(duì)外援助體系。

(1)援外管理體系

隨著對(duì)外援助工作的進(jìn)行，我國逐漸建立了以商務(wù)部(14個(gè)司局)、外交部和財(cái)政部三個(gè)部門為主，23個(gè)部委以及地方省區(qū)商務(wù)部門共同參與的對(duì)外援助管理體系。

2006年，以中非峰會(huì)為契機(jī)，商務(wù)部、外交部、財(cái)政部與中央各有關(guān)部委、地方商務(wù)主管部門進(jìn)一步加強(qiáng)了部門溝通與協(xié)作，采取積極有效的措施，不斷優(yōu)化援外管理機(jī)制，提高援外管理水平。目前我國現(xiàn)有的以及正在建設(shè)的援外管理機(jī)制包括：

——商務(wù)部、外交部和財(cái)政部三部門援外工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制；

——商務(wù)部、中國人民銀行、財(cái)政部以及國家開發(fā)銀行、進(jìn)出口銀行等部門和機(jī)構(gòu)的減免債務(wù)工作機(jī)制；

——商務(wù)部、外交部、解放軍總參謀部等部門的緊急人道主義援助聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制;

——23部委援外合作機(jī)制；

——商務(wù)部與地方省區(qū)商務(wù)部門的工作聯(lián)系機(jī)制；

——商務(wù)部部內(nèi)14個(gè)司局援外工作聯(lián)系機(jī)制；

——商務(wù)部、外交部、財(cái)政部及部內(nèi)財(cái)務(wù)、人事、紀(jì)檢和地區(qū)司等單位和技術(shù)專家建立的援外項(xiàng)目巡檢機(jī)制；

——與進(jìn)出口銀行優(yōu)惠貸款聯(lián)席會(huì)議工作機(jī)制等。

隨著我國對(duì)外援助各機(jī)制的建立和強(qiáng)化，對(duì)外援助工作發(fā)生了積極的變化，援外管理體系總體框架基本形成。

(2)援外支持體系

除了商務(wù)部、外交部、財(cái)政部等國家部委和省區(qū)商務(wù)部門，援外工作的順利開展還需要其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的支持和協(xié)助。商務(wù)部國際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局以及中國進(jìn)出口銀行就是兩個(gè)重要的我國對(duì)外援助的協(xié)作支持機(jī)構(gòu)。

國際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局是商務(wù)部為了更好地適應(yīng)我國加入世貿(mào)組織和行政管理體制改革的新形勢(shì)，依據(jù)決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相對(duì)分離的精神于2003年7月份組建的。作為我國對(duì)外援助工作的輔助管理力量，主要負(fù)責(zé)我國對(duì)外援助業(yè)務(wù)的促進(jìn)、服務(wù)和保障工作，并承擔(dān)推動(dòng)我國企業(yè)“走出去”開展對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作業(yè)務(wù)的促進(jìn)工作。

中國進(jìn)出口銀行是我國專門支持國際經(jīng)濟(jì)合作的政策性銀行，成立于1994年。從1995年開始，中國進(jìn)出口銀行成為我國政府指定的承貸銀行，負(fù)責(zé)辦理援外性質(zhì)的政府援外優(yōu)惠貸款業(yè)務(wù)。中國政府優(yōu)惠貸款的政府歸口管理部門為商務(wù)部，負(fù)責(zé)制訂政策和計(jì)劃，簽署優(yōu)惠貸款框架協(xié)議，中國進(jìn)出口銀行負(fù)責(zé)項(xiàng)目評(píng)估審查、放款、貸款管理、本息回收等。每年的貸款規(guī)模，由中國人民銀行會(huì)同商務(wù)部、外交部、中國進(jìn)出口銀行提出，并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。

2.對(duì)外援助主要?dú)w口管理部門：商務(wù)部援外司

中國對(duì)外援助的歸口單位是商務(wù)部援外司，主要負(fù)責(zé)擬定并執(zhí)行對(duì)外援助政策；起草對(duì)外援助法律、法規(guī)，擬訂部門規(guī)章；研究和推進(jìn)對(duì)外援助方式改革；編制對(duì)外援助計(jì)劃，擬訂國別援助方案，確定援助項(xiàng)目并組織實(shí)施等。近年來，隨著我國對(duì)外援助工作的發(fā)展，援外司逐漸加強(qiáng)了援外管理工作。

(1)加強(qiáng)制度建設(shè)，促進(jìn)對(duì)外援助的法制化

1964年，周恩來總理宣布了“對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助八項(xiàng)準(zhǔn)則”，之后，這一準(zhǔn)則成為我國施行援外工作的唯一標(biāo)準(zhǔn)。1991年，在全國對(duì)外經(jīng)貿(mào)工作會(huì)議上，專題研究了援外工作問題，會(huì)議強(qiáng)調(diào)了進(jìn)一步做好援外工作的意義，明確規(guī)定了援外任務(wù)單位的職責(zé)，制定了加強(qiáng)援外物資供應(yīng)和援外出國人員管理等辦法。2003年，商務(wù)部條法部門會(huì)同相關(guān)司局正式啟動(dòng)了《中國對(duì)外援助條例》的起草工作，以加強(qiáng)援外工作管理，將對(duì)外援助納入法制化管理。

但到目前為止，我國援外尚無統(tǒng)一的立法，現(xiàn)有援外制度體系主要以部門規(guī)章為主體，包括一系列規(guī)范性的文件和內(nèi)部規(guī)則。

近年來，商務(wù)部援外司加強(qiáng)了制度建設(shè)，先后印發(fā)實(shí)施了《對(duì)外援助物資項(xiàng)目管理暫行辦法》、《對(duì)外援助物資項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)資格認(rèn)定辦法(試行)》、《對(duì)外援助成套項(xiàng)目安全生產(chǎn)管理辦法》、《對(duì)外援助成套項(xiàng)目施工任務(wù)實(shí)施企業(yè)資格認(rèn)定辦法(試行)》、《對(duì)外援助成套項(xiàng)目施工任務(wù)評(píng)標(biāo)原則(修訂版)》等重要部門規(guī)章，制訂《商務(wù)部制訂和實(shí)施對(duì)外援助物資供貨指導(dǎo)目錄工作方案》等規(guī)范性文件，擬定實(shí)施《關(guān)于建立對(duì)外援助項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)技術(shù)咨詢服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)部暫行規(guī)定》、《對(duì)外援助項(xiàng)目招標(biāo)工作內(nèi)部管理暫行規(guī)程》等一批內(nèi)部工作規(guī)則。僅2006年全年制訂和頒布實(shí)行的援外管理文件就達(dá)到38件，推進(jìn)了援外管理的制度建設(shè)。

(2)研究和推進(jìn)對(duì)外援助方式改革

20世紀(jì)50年代到70年代，我國對(duì)外援助以資金和物資援助為主。20世紀(jì)80年代以來，特別是1995年以后，中國嘗試了新的對(duì)外援助方式，并對(duì)已有的對(duì)外援助方式進(jìn)行了改革，這其中，優(yōu)惠貸款援助方式和援外項(xiàng)目合作方式逐漸增多，主要目的是為了幫助受援國建設(shè)當(dāng)?shù)赜匈Y源、有市場(chǎng)的生產(chǎn)性項(xiàng)目，鼓勵(lì)國內(nèi)的企業(yè)到受援國進(jìn)行投資建廠，將對(duì)外援助與投資、承包等項(xiàng)目互利合作起來。

中國政府對(duì)外優(yōu)惠貸款是指中國政府指定中國金融機(jī)構(gòu)向發(fā)展中國家政府提供的具有政府援助性質(zhì)的含有贈(zèng)與成份的中長期低息貸款。1994年初，國務(wù)院決定通過政府貼息優(yōu)惠貸款的方式對(duì)外援助。1995年7月，我國同津巴布韋簽訂了第一筆優(yōu)惠貸款框架協(xié)議。優(yōu)惠貸款改變了傳統(tǒng)的我國對(duì)外援助資金僅僅來自于財(cái)政撥款的途徑，將財(cái)政資金同金融資金結(jié)合起來，擴(kuò)大了對(duì)外援助的規(guī)模，而且，由于銀行資本的介入，銀行對(duì)所投資的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估、審核及監(jiān)管，有助于提高對(duì)外援助的效率與效益。

援外項(xiàng)目合資合作是在中國政府與受援國政府原則協(xié)議的范圍內(nèi)，雙方政府給予政策和資金支持，中國企業(yè)同受援國企業(yè)以合資經(jīng)營、合作經(jīng)營的方式實(shí)施的項(xiàng)目。援外項(xiàng)目的合資合作方式自1992年開始試行，其優(yōu)點(diǎn)在于除了我國政府投入對(duì)外援助資金以外，企業(yè)也投入了自己的資本，因此，對(duì)外援助規(guī)模擴(kuò)大了；而且，這種方式可以促進(jìn)雙方企業(yè)在管理、技術(shù)上長期合作，有利于培養(yǎng)受援國企業(yè)管理人才，幫助受援國增加收入和就業(yè)，從而提高援助的效益；同時(shí)，也能使我國企業(yè)更加順利地開拓海外市場(chǎng)。

(3)建立健全援外管理機(jī)制

對(duì)外援助工作要達(dá)到預(yù)期效果，必須健全援外管理制度，加強(qiáng)援外項(xiàng)目的管理。經(jīng)過五十多年的建設(shè)與改革，我國援外已基本形成了符合政治需要、適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的一整套援外管理機(jī)制。援外項(xiàng)目的考察、設(shè)計(jì)、設(shè)計(jì)審查、設(shè)計(jì)監(jiān)理、招標(biāo)、貫標(biāo)、施工、施工監(jiān)理、中期質(zhì)量檢查、竣工驗(yàn)收檢查、重大工程巡檢等重要環(huán)節(jié)都建立了相應(yīng)的制度和管理目標(biāo)。

近年來，商務(wù)部積極采取措施，加強(qiáng)了援外項(xiàng)目的主體管理以及援外人力資源項(xiàng)目和優(yōu)惠貸款項(xiàng)目的管理。在援外主體管理方面，2004年以來，商務(wù)部加強(qiáng)了援外企業(yè)評(píng)價(jià)制度的建設(shè)工作，并準(zhǔn)備從2007年起，構(gòu)建一整套援外企業(yè)評(píng)價(jià)制度，以及配套建立的鼓勵(lì)制度和嚴(yán)格退出機(jī)制；在援外人力資源項(xiàng)目管理方面，2002年以來，配合我國人力資源開發(fā)培訓(xùn)援外支出的增長以及培訓(xùn)領(lǐng)域和專業(yè)范圍的擴(kuò)展，商務(wù)部加強(qiáng)了援外人力資源培訓(xùn)的主體資格管理工作；在優(yōu)惠貸款管理方面，2004年以來，針對(duì)優(yōu)惠貸款迅猛發(fā)展過程中暴露的一些管理方面的問題，商務(wù)部加強(qiáng)了優(yōu)惠貸款項(xiàng)目企業(yè)的資格準(zhǔn)入制度和競(jìng)爭(zhēng)制度。

(4)加強(qiáng)對(duì)外援助的理論和政策研究，大力加強(qiáng)援外宣傳

近年來，商務(wù)部援外司加強(qiáng)了援外政策研究和專家隊(duì)伍建設(shè)、穩(wěn)步推進(jìn)援外宣傳等工作。一方面，商務(wù)部在重要援外政策推出之前，開始積極運(yùn)用社會(huì)力量和各種專業(yè)優(yōu)勢(shì)資源，邀請(qǐng)國內(nèi)主要高校和研究機(jī)構(gòu)專家進(jìn)行專題研究和論證，并積極與農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、教育等有關(guān)部委和銀行進(jìn)行溝通和交流，以加強(qiáng)援外政策的科學(xué)性。同時(shí)，在工作中也積極總結(jié)援外工作實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，向中央和國務(wù)院呈報(bào)了大量有深度的匯報(bào)材料。另一方面，創(chuàng)辦《援外工作通訊》、制訂援外標(biāo)識(shí)、編印援外大型畫冊(cè)、啟動(dòng)拍攝援外專題電視片、編制宣傳手冊(cè)、援外歷史資料整理等工作，大力加強(qiáng)了援外宣傳。

在增加援外政策透明度方面，盡管目前對(duì)外援助總體信息還未在公開出版物或官方網(wǎng)站上公開，但是已經(jīng)可以在公開渠道找到一些相關(guān)的數(shù)據(jù)和資料。2005年通過新聞發(fā)布會(huì)公布了對(duì)外人道主義援助比較的詳細(xì)數(shù)據(jù)，在商務(wù)部的年鑒上，列有對(duì)外援助項(xiàng)目的總體數(shù)額，商務(wù)部網(wǎng)站不斷在發(fā)布對(duì)外援助項(xiàng)目的消息；媒體上也出現(xiàn)了一些援外項(xiàng)目的深度報(bào)道；中國進(jìn)出口銀行也公開發(fā)布其對(duì)外信貸投資的部分統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。經(jīng)濟(jì),政策-[飛諾網(wǎng)]

二、中國對(duì)外援助管理機(jī)制存在的問題

雖然在改革開放后我國的對(duì)外援助機(jī)制的建設(shè)取得了顯著的進(jìn)展，但是，在現(xiàn)階段我國的對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助工作仍然存在一些不足：

(一)對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助工作缺乏完整的理論指導(dǎo)

改革開放以后，根據(jù)鄧小平同志對(duì)國際形勢(shì)和中國國情的深刻認(rèn)識(shí)，我國的對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助工作進(jìn)行了合理的調(diào)整和改革。但是，我國基本還未形成對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助的理論研究。我國還沒有獨(dú)立的類似英國ODI(海外發(fā)展研究所)的對(duì)發(fā)展援助問題進(jìn)行專門研究的研究力量。整個(gè)國家對(duì)發(fā)展援助理論與政策的研究都十分薄弱。目前，一方面，我國對(duì)西方對(duì)外援助體系不甚了解，另一方面，自己也還沒有形成一套較為完整，有中國特色、適合中國國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的對(duì)外援助理論體系。

(二)對(duì)外援助未納入法制化的軌道，對(duì)外援助戰(zhàn)略不清晰

在發(fā)達(dá)國家，無論是美國、日本還是歐洲國家，都有對(duì)外援助法和相關(guān)法案，內(nèi)容包括對(duì)外援助的原因和目的、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、提案及其批準(zhǔn)程序(必須得到國會(huì)的批準(zhǔn))、援助總額與GDP和財(cái)政收入的比例等等內(nèi)容，以規(guī)范政府的對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助行為，避免對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助的隨意性。到目前為止，我國尚沒有相應(yīng)的對(duì)外援助法律、法規(guī)。現(xiàn)有的援外制度體系仍是由部門規(guī)章為主體，由一系列規(guī)范文件和部門規(guī)章構(gòu)成的。中國的對(duì)外援助總體上透明度比較低。對(duì)于外部世界而言，我國的援外決策是怎樣制定的，決策主體是誰，決策過程是怎樣的等都籠罩著幾分神秘的色彩，決策內(nèi)容更不必要經(jīng)過人大的批準(zhǔn)，因此我國對(duì)外援助工作的隨意性較大，政策變動(dòng)也較多。

(三)對(duì)外援助管理機(jī)制尚未成熟

近年來，商務(wù)部雖然開始致力于建立完整、規(guī)范的對(duì)外援助管理機(jī)制，對(duì)外援助管理機(jī)構(gòu)和制度有了一定的基礎(chǔ)，但還不完善，管理機(jī)制建設(shè)可以說剛剛起步，許多方面都需要大量的工作。

首先，在項(xiàng)目主體管理方面，雖然2004年以來，援外管理制度建設(shè)得到有力的推進(jìn)，2004年7月1日開始，援外項(xiàng)目實(shí)施主體開始實(shí)行資格認(rèn)定制度，主體管理取得了一定的進(jìn)展，但是，一系列深層次問題還沒有根本解決，具體表現(xiàn)在主體培育方面，相當(dāng)一部分新企業(yè)缺乏承擔(dān)援外任務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和思想準(zhǔn)備，對(duì)援外工作的政治性和政策性要求缺乏正確認(rèn)識(shí)；在主體監(jiān)管方面，適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制、必要的約束機(jī)制和剛性的退出機(jī)制還不健全；在主體選擇方面，現(xiàn)行援外項(xiàng)目招投標(biāo)制度在堅(jiān)持“公平、公正”原則的基礎(chǔ)上還沒有根本處理好“公平”與“合理”的關(guān)系，特別在企業(yè)評(píng)價(jià)以及合理反映企業(yè)既有業(yè)績和優(yōu)勢(shì)方面有待改進(jìn)。

其次，優(yōu)惠貸款管理方面，2004年以來，雖然優(yōu)惠貸款發(fā)展迅猛，項(xiàng)目可行性評(píng)估工作逐步規(guī)范，但這一類項(xiàng)目還沒有建立配套的資格準(zhǔn)入制度和競(jìng)爭(zhēng)制度。主體管理方面的滯后在一定程度上影響了優(yōu)惠貸款的使用效果。

第三，在援外人力資源項(xiàng)目管理方面。隨著近年來黨中央、國務(wù)院對(duì)援外人力資源培訓(xùn)工作的重視，2002年以來用于人力資源開發(fā)培訓(xùn)的援外支出增長很快，培訓(xùn)領(lǐng)域和專業(yè)范圍不斷擴(kuò)展。但相對(duì)于援助規(guī)模和內(nèi)容的迅速發(fā)展，援外人力資源培訓(xùn)的主體資格管理仍相對(duì)滯后。

此外，我國援外管理工作還存在援外規(guī)章制度不健全，項(xiàng)目管理不規(guī)范，援外人員隊(duì)伍素質(zhì)有待提高等問題。

(四)多邊援助渠道未得到充分重視

從我國恢復(fù)聯(lián)合國合法席位到改革開放前，我國向聯(lián)合國提供過9筆多邊援助款。80年代，我國也嘗試了將對(duì)外援助同聯(lián)合國的多邊援助、受援國自籌部分資金、國際金融組織或第三國援助等相結(jié)合，開展對(duì)外援助工作。自1983年起，我國就開始與聯(lián)合國發(fā)展機(jī)構(gòu)合作，積極參與發(fā)展中國家間的技術(shù)合作，由我國實(shí)施了一批多邊援助項(xiàng)目。隨著中國國際地位的提升，中國越來越注重國際形象，進(jìn)一步加大了多邊援助的力度，同國際組織的合作越來越頻繁，合作力度也越來越大。2005年，中國政府通過聯(lián)合國多邊救援行動(dòng)向海嘯受災(zāi)國提供了2000萬美元捐助。從2006年起，中國已經(jīng)開始從聯(lián)合國糧食計(jì)劃署(WFP)的受援國轉(zhuǎn)變?yōu)樵鷩?。農(nóng)業(yè)部的官員表示，中國政府重視同WFP的合作，我們?cè)敢饫^續(xù)加強(qiáng)與WFP之間的合作。但總的來說，中國對(duì)多邊渠道還未予以充分的重視，通過多邊渠道的援助還比較少，援助的力度不夠，涉及的范圍也不廣。

(五)NGO在援助中的作用未得到有效發(fā)揮

在官方援助中納入NGO的參與，可以適當(dāng)緩沖和“稀釋”官方援助的政治性，有時(shí)更容易被受援國國民接受。一國公民對(duì)他國的善意表達(dá)，有時(shí)候比為表達(dá)政治意愿而進(jìn)行發(fā)展援助的政府有更強(qiáng)的感染力。近年來，國際NGO在外援機(jī)制較成熟的國家中起到了越來越大的作用。

早在上個(gè)世紀(jì)80年代，我國政府就開始吸納NGO參與對(duì)外人道主義援助，擴(kuò)大資金來源。2004年印度洋海域發(fā)生海嘯之前，中國已有民間力量參與對(duì)外人道主義援助，但是規(guī)模比較小，主要通過中國紅十字會(huì)、中華慈善總會(huì)等民間團(tuán)體進(jìn)行。2004年東南亞海嘯救災(zāi)期間，國內(nèi)首次大規(guī)模的民間力量參與對(duì)外人道主義援助。中國NGO組織和中資企業(yè)開始參與到對(duì)外援助中，向當(dāng)?shù)卣峁┝艘恍┚o急的援助。中華慈善總會(huì)和中國紅十字會(huì)成為政府指定接收社會(huì)捐款的NGO。之后，中國扶貧基金會(huì)也躋身國際人道主義救援組織的行列。同時(shí)，一些企業(yè)也參與到國際救援中。在印尼發(fā)生海嘯災(zāi)害的時(shí)候，中國的華為通訊技術(shù)有限公司就向印尼緊急提供了無線通訊設(shè)備，金額不?。话突固拱l(fā)生地震之后，有十幾家中資企業(yè)紛紛向巴基斯坦政府提供現(xiàn)金援助，最多一家達(dá)到1000萬美金。但是，總的來說，中國對(duì)外援助中缺少民間參與的活力，NGO發(fā)育低下，能力不足，在外援機(jī)制中參與程度很低，在中國對(duì)外援助中發(fā)揮的作用還十分有限。

三、中國對(duì)外援助管理機(jī)制的發(fā)展方向

對(duì)外援助是中國對(duì)外關(guān)系的一個(gè)重要方面。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，作為一個(gè)大國，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然帶動(dòng)責(zé)任的上升，中國對(duì)世界其他國家的援助也是越來越多，特別是近幾年來，中國在對(duì)外援助上表現(xiàn)得相當(dāng)活躍。在新的形勢(shì)下，建立系統(tǒng)成熟的援助機(jī)制和策略以保障援助的有效性，建立有中國特色的對(duì)外援助管理體系，關(guān)系到中國能否建立可持續(xù)地?fù)?dān)負(fù)大國責(zé)任的形象，關(guān)系到中國對(duì)外援助的實(shí)際效果。

因此，我國應(yīng)從國情實(shí)際出發(fā)，積極借鑒國際社會(huì)對(duì)外援助有益的做法，汲取先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，建立起符合國際運(yùn)行規(guī)則，具有中國特色的對(duì)外援助管理體制。

(一)加強(qiáng)對(duì)外援助理論研究

對(duì)外援助是中國整體對(duì)外政策的組成部分，是中國長期的可持續(xù)的和平發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)組成內(nèi)容，是中國經(jīng)濟(jì)外交的具體實(shí)施步驟之一。它應(yīng)該有一系列與之配套的原則、法則和措施，是一個(gè)科學(xué)決策的過程。而且，在對(duì)外交往的過程中，中國將面臨越來越多越來越復(fù)雜的援助課題，對(duì)外援助需要依據(jù)哪些新的原則、它與對(duì)外政策的相互關(guān)系怎樣、如何使援助更加有效、如何使援助更能夠有助于發(fā)展中國家擺脫困境、中國作為一個(gè)自身在許多方面需要得到援助的國家如何實(shí)現(xiàn)對(duì)其他國家提供力所能及的有力支持、援助行為如何實(shí)現(xiàn)互利與互助并最終達(dá)到深層次的經(jīng)濟(jì)合作的目的等，都是值得深入探討和研究的問題。對(duì)于這些問題的研究，不僅關(guān)系到受援國的利益，也關(guān)系到中國自身的長期發(fā)展。

因此，中國應(yīng)加強(qiáng)對(duì)外援助理論的研究，增加對(duì)外援助理性科學(xué)的成份。這方面，發(fā)達(dá)國家，特別是OECD的DAC(發(fā)展援助委員會(huì))成員國在官方發(fā)展援助方面的研究比較成熟，很多東西值得我們借鑒。

(二)加快對(duì)外援助立法，加強(qiáng)制度建設(shè)

目前，我國的對(duì)外援助隨意性較大，不夠透明，對(duì)外援助政策不需通過人大的決議，這都是現(xiàn)存比較大的問題。中國要成為一個(gè)現(xiàn)代化的負(fù)責(zé)任的大國，中國的外交就必須向著專業(yè)化、科學(xué)化、綜合化和理性化方向發(fā)展，避免由于主觀臆斷、感情用事而對(duì)外交和國家利益造成的損害。對(duì)外援助的法制化就是理性外交決策的重要組成部分。因此，我國應(yīng)該加快對(duì)外援助立法，加強(qiáng)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)援外規(guī)范管理，使對(duì)外援助成為一項(xiàng)有規(guī)則、有秩序、有目的的工作。

多數(shù)發(fā)達(dá)國家都有自己的援助法，或針對(duì)某一個(gè)特殊事件而出臺(tái)的具有指導(dǎo)意義的援助法案。這些法案在具體實(shí)施過程中起到了比較有效的作用，中國在制訂對(duì)外援助的標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)時(shí)，可以借鑒其中部分合理成分，形成有中國特色、體現(xiàn)大國風(fēng)范同時(shí)又具有較強(qiáng)指導(dǎo)意義的科學(xué)務(wù)實(shí)的對(duì)外援助法。

(三)建立系統(tǒng)成熟的援助機(jī)制

建立系統(tǒng)成熟的援助機(jī)制和策略關(guān)系到對(duì)外援助的實(shí)際效果，對(duì)改進(jìn)對(duì)外援助工作，提升對(duì)外援助工作水平和運(yùn)行效率十分重要。這方面，我國特別應(yīng)注意加強(qiáng)國際間合作，吸取西方好的經(jīng)驗(yàn)。科學(xué)制定援助規(guī)劃，提高立項(xiàng)工作水平。商務(wù)部在制定對(duì)外援助計(jì)劃過程中，要從中國長遠(yuǎn)和整體戰(zhàn)略利益出發(fā)，從有利于受援國發(fā)展的目標(biāo)出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃，充分論證，科學(xué)制訂國別援助方案，精心選定援助項(xiàng)目，合理安排有限的援助資金。在繼續(xù)幫助受援國建設(shè)與國計(jì)民生密切相關(guān)的標(biāo)志性項(xiàng)目、提供緊急救災(zāi)援助、搞好人才培訓(xùn)的同時(shí)，積極探索幫助發(fā)展中國家發(fā)揮豐富的資源優(yōu)勢(shì)，加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)的新途徑、新方式。

2.合理設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)。要根據(jù)對(duì)外援助發(fā)展的實(shí)際需要，按照建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、國家行政管理體制改革的發(fā)展方向，建立健全管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化組織保障；同時(shí)解決援外行政管理人員不足的問題，適當(dāng)增加主管部門人員編制，充實(shí)管理型、專家型人才，建立一支政治可靠、業(yè)務(wù)熟練、擅長管理的復(fù)合型的援外管理干部隊(duì)伍。

3.加強(qiáng)援外項(xiàng)目管理，提高援外工作效率。首先，應(yīng)加強(qiáng)主管部門與駐外使(領(lǐng))館、國內(nèi)相關(guān)單位的有效配合和相互支持，加強(qiáng)信息化和電子政務(wù)建設(shè)；其次，通過有效地運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政手段，采取先進(jìn)管理方式，及時(shí)監(jiān)控援外項(xiàng)目實(shí)施管理過程每一環(huán)節(jié)，重點(diǎn)對(duì)進(jìn)度、質(zhì)量、投資、安全等問題實(shí)施動(dòng)態(tài)、精細(xì)的管理；最后，認(rèn)真做好項(xiàng)目評(píng)估工作，確保援外項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期的目的。在項(xiàng)目評(píng)估方面，應(yīng)注意學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家的項(xiàng)目評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立項(xiàng)目評(píng)估與項(xiàng)目總結(jié)報(bào)告制度、全面統(tǒng)計(jì)制度和年度報(bào)告制度，規(guī)范項(xiàng)目評(píng)估工作，提高評(píng)估水平。

(四)加強(qiáng)與多邊援助組織的合作

國際援助體系目前由150多個(gè)多邊機(jī)構(gòu)，