國有企業(yè)監(jiān)管

國有企業(yè)監(jiān)管附錄2論國有企業(yè)監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變李治國本文討論的問題主要側(cè)重于國有獨(dú)資和國有控股的大型企業(yè)的外部監(jiān)管問題。一、我國國有企業(yè)監(jiān)管存在的主要問題1.對(duì)國有企業(yè)一把手實(shí)施監(jiān)督的問題。國有企業(yè)監(jiān)管的核心實(shí)質(zhì)是如何對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子、尤其是一把手實(shí)施監(jiān)督的問題。但到目前為止,深化國有企業(yè)改革所進(jìn)行的各種嘗試,都未在機(jī)制上有效地解決這個(gè)問題。一些企業(yè)的經(jīng)營者行為不規(guī)范,主要表現(xiàn)在：投資決策不民主、不科學(xué)；侵吞國有資產(chǎn)；做假賬；搞惡性競爭；損害職工合法權(quán)益等等。2.對(duì)國有大企業(yè)的監(jiān)管體制未理順,不協(xié)調(diào)。目前,對(duì)國有大企業(yè)的監(jiān)督管理是分開的、分散的,由多家分管。財(cái)政部管資產(chǎn)（原國有資產(chǎn)管理局并歸財(cái)政部）,中組部管干部任命,最近中央又成立大企業(yè)工委,黨的工作由中央工委管,稽查特派員由國務(wù)院派遣,還有國家經(jīng)貿(mào)委、人事部、工商、稅務(wù)、審計(jì)、海關(guān)、銀行等部門也都管。一方面,監(jiān)管機(jī)構(gòu)多,監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能重疊,工作交叉,責(zé)任不清,影響監(jiān)督效能,另一方面,有些企業(yè)的經(jīng)營者反映，企業(yè)遇到重大經(jīng)營問題又找不到婆婆匯報(bào)和反映。3.國有資本出資者代表不到位。企業(yè)是所有者的企業(yè),所謂監(jiān)督莫過于所有者的監(jiān)督。在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的情況下,如果沒有所有者對(duì)經(jīng)營者的有效監(jiān)督,經(jīng)營者就可能侵害所有者的利益。如果所有者缺位就很難有真正意義上的監(jiān)督。中共中央十五屆四中全會(huì)決定指出,要確保出資人到位。這說明,目前國有企業(yè)出資人不到位的問題已經(jīng)成為全黨的共識(shí)。由于出資人不到位,對(duì)國有企業(yè)的有效監(jiān)管就難以到位。4.沒有建立起科學(xué)考核國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的指標(biāo)體系和激勵(lì)機(jī)制。國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者干好干壞沒有大的差別。有的人不安心踏踏實(shí)實(shí)在企業(yè)干上一輩子,有的干出成績后便走向政府行政部門,沒有形成一支適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的、強(qiáng)有力的企業(yè)家隊(duì)伍,沒有形成市場造就企業(yè)家的機(jī)制。5.投資主體單一化的問題并未有效解決。國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線過長,國有資產(chǎn)分布太廣、太散,嚴(yán)重影響國有企業(yè)競爭力。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國經(jīng)營性國有資本印以上分布在工業(yè)、建筑行業(yè)以及貿(mào)易、餐飲業(yè)等一般性領(lǐng)域。而且改變國有企業(yè)的投資主體單一化、實(shí)現(xiàn)投資主體多元化的問題仍未有效解決。6.對(duì)國有企業(yè)加強(qiáng)監(jiān)管的方式問題。國有企業(yè)監(jiān)管全文共4頁，當(dāng)前為第1頁。首先是加強(qiáng)監(jiān)管與企業(yè)自主經(jīng)營的關(guān)系問題并沒有很好地解決。加強(qiáng)對(duì)國有企業(yè)的監(jiān)管,必須改善行政管理,切實(shí)加強(qiáng)法制監(jiān)管,從政府直接的過程監(jiān)督逐步過渡到法制體系下的事后監(jiān)督。其次是法制監(jiān)督存在法制不健全、不完善、不落實(shí)的間題。相對(duì)過去而言,我國的法制建設(shè)有了極大發(fā)展。目前針對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的法律框架已經(jīng)基本具備,如公司法、會(huì)計(jì)法、合同法、證券法、環(huán)保法、土地法、稅法等等。當(dāng)前比較突出的問題是監(jiān)督檢查及落實(shí)的力度不夠,使對(duì)企業(yè)的法律監(jiān)督不能有效地發(fā)揮法律監(jiān)督的應(yīng)有的效力。此外,加強(qiáng)對(duì)國有企業(yè)的監(jiān)督需要有一部專門的《國有企業(yè)法》。國有企業(yè)監(jiān)管全文共4頁，當(dāng)前為第1頁。7.加強(qiáng)國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管的問題。加強(qiáng)國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管是改善國有企業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)。從企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管層面看,國有企業(yè)內(nèi)部大多尚未建立起規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度。董事會(huì)、股東會(huì)、監(jiān)事會(huì)不能按規(guī)范運(yùn)作,董事長一人說了算,董事會(huì)形同虛設(shè)。有的企業(yè)很難處理好新三會(huì)與老三會(huì)的關(guān)系。集團(tuán)公司中母公司與子公司的職責(zé)劃分不清晰。公司的高層管理人員的選拔任免機(jī)制不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求。企業(yè)管理的基礎(chǔ)工作仍比較薄弱。國有企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)管制度還不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求。二、改善國有企業(yè)監(jiān)管制度的建議1.確認(rèn)監(jiān)管主體，簡化監(jiān)管機(jī)構(gòu),改善監(jiān)管方式,實(shí)行分級(jí)分類監(jiān)管。從建立國有企業(yè)監(jiān)管制度的長期目標(biāo)考慮,需要解決以政府還是以人民代表大會(huì)為主體進(jìn)行監(jiān)管的問題。從國有資產(chǎn)的性質(zhì)和避免將國有企業(yè)變?yōu)椤肮儆小逼髽I(yè)考慮,由人民代表大會(huì)作為監(jiān)督主體比較合適。建議實(shí)行由人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)常設(shè)國有企業(yè)管理委員會(huì)（或小組）,作為統(tǒng)一的常設(shè)機(jī)構(gòu),代表國有資本出資者,對(duì)國有企業(yè)實(shí)施監(jiān)管的體制。將國有企業(yè)分為國家級(jí)和地方級(jí)兩級(jí),分為國有獨(dú)資、國有控股和國有參股三類,實(shí)施分級(jí)分類管理。國家級(jí)國有企業(yè)可以建立獨(dú)資公司和控股公司,一般不建立參與公司。地方級(jí)國有企業(yè)可以建立控股公司和參股公司,一般不建立國有獨(dú)資公司。對(duì)國有獨(dú)資企業(yè),制訂國有企業(yè)法,嚴(yán)格加強(qiáng)監(jiān)管。國有控股和參股企業(yè),作為普通法人,與其他股份公司、非國有企業(yè)一樣,按公司法進(jìn)行監(jiān)管。國有獨(dú)資企業(yè)實(shí)行董事會(huì)負(fù)責(zé)制,可不建立股東會(huì),重大決策由董事會(huì)進(jìn)行,并對(duì)國有資本的保值增值負(fù)責(zé)。由全國人代會(huì)（國企管委會(huì)）任免國家級(jí)國有獨(dú)資企業(yè)的董事和董事長,委派國家級(jí)國有控股企業(yè)的董事、董事長候選人和股東代表,由地方（省、市、自治區(qū)）人代會(huì)向地方級(jí)國有控股公司和參股公司委派董事和股東代表。全國人代會(huì)（國企管委）會(huì)每年聽取和評(píng)估、考核國有獨(dú)資企業(yè)董事長關(guān)于企業(yè)經(jīng)營的工作報(bào)告（評(píng)估和考核也可以委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行）,以保證國有資本保值增值,任免獎(jiǎng)懲經(jīng)營者。全國人代會(huì)（國企管委會(huì)）對(duì)國有獨(dú)資企業(yè)實(shí)行資本預(yù)算硬約束,審核批準(zhǔn)國有獨(dú)資企業(yè)國有資本投資預(yù)算和決算（亦可聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)決算進(jìn)行先期評(píng)估審計(jì)）,以保證國家財(cái)政預(yù)算的實(shí)現(xiàn),防止重復(fù)建設(shè),提高投資效益。必要時(shí),全國人代會(huì)（國企管委會(huì)）隨時(shí)或不定期向國有獨(dú)資和國有控股企業(yè)派遣稽查員、巡查員或經(jīng)濟(jì)檢查小組?；閱T等向人代會(huì)負(fù)責(zé),不干預(yù)企業(yè)的獨(dú)立決策和自主經(jīng)營活動(dòng)。相應(yīng)地,由地方（省、自治區(qū)、直轄市）人代會(huì)對(duì)地方級(jí)國有企業(yè)實(shí)施直接監(jiān)管。黨組織選好管好黨委書記,保證企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)正常進(jìn)行和黨的路線方針在企業(yè)的貫徹落實(shí)。上述董事、股東代表、稽查員等人選,可由人才市場或政府部門物色、推薦,由人代會(huì)(國企管委會(huì))決定。國有獨(dú)資企業(yè)董事長向人代會(huì)負(fù)責(zé),保證國有資本的保值增值,企業(yè)獨(dú)立決策,自主經(jīng)營,守法經(jīng)營,依法納稅,與其他非國有企業(yè)平等參與市場競爭。董事長每年人代會(huì)國有企業(yè)監(jiān)管全文共4頁，當(dāng)前為第2頁。報(bào)告工作年度經(jīng)營報(bào)告或增加一次中報(bào)和投資預(yù)決算報(bào)告。除上述所有者監(jiān)管方式外,對(duì)國有企業(yè)的監(jiān)管主要是依靠法律監(jiān)管。人代會(huì)立法,公檢法執(zhí)法。政府制訂各種規(guī)章制度和政策,政府各職能部門,包括工商、稅務(wù)、銀行、審計(jì)、輿論等等,依法對(duì)企業(yè)進(jìn)行行政監(jiān)督、銀行監(jiān)督、輿論監(jiān)督,加強(qiáng)對(duì)國有企業(yè)的監(jiān)管,以維護(hù)正常市場經(jīng)濟(jì)秩序和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是,這種法律監(jiān)管、行政監(jiān)管、輿論監(jiān)督,并不是專門針對(duì)國有企業(yè)的監(jiān)管,而是面對(duì)所有企業(yè)的,包括國有企業(yè)和非國有企業(yè),一視同仁。國有企業(yè)監(jiān)管全文共4頁，當(dāng)前為第2頁。2.建立規(guī)范運(yùn)作的現(xiàn)代企業(yè)制度,完善法人治理結(jié)構(gòu)。規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)是能形成一個(gè)責(zé)任明確、權(quán)力相互制衡的企業(yè)決策與經(jīng)營體制,各司其職,各負(fù)其責(zé)。董事會(huì)對(duì)企業(yè)的發(fā)展目標(biāo)和重大經(jīng)營活動(dòng)做出決策,聘任經(jīng)營班子。經(jīng)理班子執(zhí)行董事會(huì)決議,組織企業(yè)的日常經(jīng)營管理活動(dòng),對(duì)投資項(xiàng)目提出建議。董事長不能有超越董事會(huì)、隨心所欲的權(quán)力。國有獨(dú)資企業(yè)由人代會(huì)委派監(jiān)事會(huì),股份公司按公司法組織監(jiān)事會(huì),監(jiān)事會(huì)對(duì)董事會(huì)和經(jīng)理班子實(shí)施監(jiān)督。規(guī)范的法人治理機(jī)構(gòu)能形成內(nèi)部產(chǎn)權(quán)約束。公司治理機(jī)構(gòu)中（包括董事會(huì)、經(jīng)理層、監(jiān)事會(huì)、股東大會(huì)）的人員,要堅(jiān)持誰出資,誰任免的原則。國有獨(dú)資企業(yè)宜少不宜多。除非國家必須壟斷的行業(yè)和必須選擇國有獨(dú)資的行業(yè),要盡量打破國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體單一化的模式,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化。為此,要進(jìn)一步解放思想,切實(shí)加快國有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整和戰(zhàn)略性重組。在國有經(jīng)濟(jì)要逐步退出的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,國有企業(yè)要有計(jì)劃地逐步降低國有資本的持股比例,由控股變?yōu)閰⒐伞?.建立比較科學(xué)、完善的國有企業(yè)績效考核指標(biāo)體系和激勵(lì)機(jī)制。不同行業(yè)、不同規(guī)模的企業(yè)必須建立不同的指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn),及時(shí)修訂完善。實(shí)行按經(jīng)營年度進(jìn)行考核,經(jīng)營績效與經(jīng)營者收入掛鉤。要建立以資本利潤率為核心的企業(yè)經(jīng)營者業(yè)績考核指標(biāo)體系和激勵(lì)機(jī)制,實(shí)行確有激勵(lì)作用的經(jīng)營者年薪制。建立和完善企業(yè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)（審計(jì)委員會(huì)）和審計(jì)制度,聘請(qǐng)具有法定資格的社會(huì)審計(jì)組織審計(jì)企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告。要建立和完善以投資、財(cái)務(wù)、人事、營銷為重點(diǎn)的企業(yè)管理制度。4.進(jìn)一步完善立法,制訂《國有企業(yè)法》,加大執(zhí)法力度。為了建立和完善國有企業(yè)的監(jiān)管體制,需要對(duì)現(xiàn)有的法規(guī)進(jìn)行修訂完善,以適應(yīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善公司法人治理結(jié)構(gòu)的需要。例如,年制定的全民所有制工業(yè)企業(yè)法,反映了改革初期的需要,當(dāng)時(shí)推行承包經(jīng)營責(zé)任制,實(shí)行廠長（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制,現(xiàn)在已不適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度的要求。廠長負(fù)責(zé)制是一種集權(quán)的、人治的體制,只適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)而不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)。市場經(jīng)濟(jì)要求公司的領(lǐng)導(dǎo)體制是一種分權(quán)的、民主的、法治的體制,既不是廠長負(fù)責(zé)制,也不是董事長一人說了算。公司法沒有規(guī)定董事長不得兼任總經(jīng)理,也沒有明確界定董事長與董事會(huì)的關(guān)系,只是規(guī)定董事長由董事會(huì)選舉產(chǎn)生,受廠長負(fù)責(zé)制的習(xí)慣影響,容易造成董事長一人說了算,不利于公司治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范運(yùn)作?，F(xiàn)有的企業(yè)立法中,已經(jīng)有了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》、《合伙企業(yè)法》、《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》等等。建議盡快制訂一部《國有企業(yè)法》,以適應(yīng)國有企業(yè)特點(diǎn),建立、完善國有企業(yè)監(jiān)管體制,以滿足規(guī)范國有企業(yè)運(yùn)營的需要。在《國有企業(yè)法》出臺(tái)之前,作為過渡,可先搞一個(gè)由國務(wù)院頒布的行政規(guī)章。這個(gè)規(guī)章要對(duì)國有企業(yè)所有者、經(jīng)營者、勞動(dòng)者的權(quán)利和義務(wù),企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子的選拔聘用、考核、獎(jiǎng)懲,企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)和監(jiān)督體系,企業(yè)財(cái)務(wù)制度,職工代表大會(huì)和民主管理等等做出規(guī)范,以改變當(dāng)前在國有企業(yè)問題上法規(guī)政策體系混亂、政出多門、部門利益沖突、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、職責(zé)重疊、監(jiān)管工作交叉、責(zé)任不清、效率不佳的現(xiàn)狀。國有企業(yè)監(jiān)管全文共4頁，當(dāng)前為第3頁。要加大對(duì)企業(yè)的執(zhí)法監(jiān)督力度。對(duì)國有企業(yè)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)案件、經(jīng)濟(jì)合同糾紛、債權(quán)債務(wù)糾紛等經(jīng)濟(jì)糾紛件,要及時(shí)