中國地方政府創(chuàng)新研究中的若干方法論問題

中國地方政府創(chuàng)新研究中的若干方法論問題

[摘要]應該從科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會的角度理解“服務型政府”的內涵和使用“服務型政府”這一概念。服務型政府的建設主要是為了保障經濟社會的全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展以及實現(xiàn)社會的公平正義。中國地方政府創(chuàng)新的價值選擇受社會主義政府制度的性質、國家建設和社會發(fā)展的主題以及中國經濟社會發(fā)展不平衡的剛性制約。在中國公民社會逐漸成熟的過程中，政府必須承擔起對最廣大的人民群眾的監(jiān)護和救濟的責任。以經濟建設為中心的政府，政府的有效性非常重要。通過制度建構實現(xiàn)社會的公平正義，應該強化政府的價值再分配職能。中國區(qū)域發(fā)展的不平衡，使不同發(fā)展階段的政府性質和職能可以同時存在于各地方政府創(chuàng)新的過程之中。

[關鍵詞]地方政府；創(chuàng)新；服務型政府；價值選擇

一、“服務型政府”概念的多維解讀

“服務型政府”的概念，經學界提出并被黨和政府接受，目前已形成廣泛的共識，它將成為未來中國地方政府創(chuàng)新的指導性概念，中國地方政府創(chuàng)新將圍繞“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”展開。對這樣一個重要的具有指導性的核心概念，我們的地方政府研究首先要把它的含義搞清楚，并明確在什么意義上使用這一概念。

目前學界一種意見是把這一概念的提出和實踐，看作是“我國社會管理體制的一場革命”[1]，“是政府與公民關系的根本性改變，即由原來的政府本位和政府意志在公共管理中居于決定性地位向服務型政府下的公民本位和公民意志在公共管理中居于決定性地位轉變，或者說從‘為民作主’向‘由民作主’的轉變”。有的學者把服務型政府看作是人類政府形態(tài)]進與后工業(yè)社會相對應的一個新的發(fā)展階段。農業(yè)社會對應的是“統(tǒng)治型政府”，工業(yè)社會對應的是“管理型政府”，而后工業(yè)社會對應的是“服務型政府”。這種服務型政府是對管理型政府的“形式公共性”的克服，是一種既有形式公共性也同時擁有實質公共性的政府形態(tài)。管理主義的終結和服務型政府的興起將是人類歷史上的一場更為深刻的社會變革。該學者甚至主張，在服務型政府建設的問題上，需要一場聲勢浩大的啟蒙運動為其開辟道路。把“服務型政府”作為獨特的政府形態(tài)或管理模式的學者一般認為，服務性政府作為政府管理的一種模式，包括民主政府、法治政府、透明政府、有限政府、高效政府、責任政府等內涵和特征。

把服務型政府的建設看作是人類政府管理形態(tài)的一個革命，這個立意比較高遠，把社會主義的為人民服務的理念和政府建設有機的統(tǒng)一起來，為我國的政府建設提供了一個很好的發(fā)展目標模式。尤其是把以公民為本位和以公民意志為依歸的政府管理稱之為“服務型政府”是一個具有創(chuàng)新性的概念。這一概念充分借鑒了現(xiàn)代西方新公共服務理論的成果，不僅是對管理主義政府模式的超越，也是對政府職能認識的一個拓展，從傳統(tǒng)的“統(tǒng)治職能和管理職能”兩分法，發(fā)展為以管理主體地位來劃分的三分法，對行政學理論的發(fā)展具有重要的開拓意義。但作為政府發(fā)展的一種理論模型，它對于中國地方政府創(chuàng)新的實踐意義，有待繼續(xù)評估。以公民本位替代政府本位，使政府管理服務于公民意志，這是一種政治理想。這一理想不僅要超越以企業(yè)家精神改造政府的管理主義，而且也要超越向憲政主義回歸的新公共服務理念。具有這種政治理想的政府，不僅已經培育起現(xiàn)代政府需要的基本價值，而且具有有序法治的公民社會基礎，公民的參政權利和自由不僅能夠得到保障而且是一種生活的現(xiàn)實需求。從一般的常識出發(fā)，我國政府和公民社會還遠遠沒有達到這樣的發(fā)展程度。

現(xiàn)代服務是一個新價值，但政府的服務是否就比政府的統(tǒng)治和管理更重要，就處于社會主義初級階段的中國而言，目前尚不能得出這個結論。在以經濟建設為中心的現(xiàn)代化過程中，政府的統(tǒng)治職能有弱化的趨勢，正是這種弱化，使社會主義民主政治的群眾基礎削弱了，人民政府需要加強的正是代表階級利益的社會再分配職能。政府的管理職能雖然強化了，但這種強化還存在若干職能不到位，公有經濟的保值增值，公共事業(yè)的公共利益最大化的實現(xiàn)，社會保障體系和應急機制的建立和健全，政府應負擔的社會責任還遠遠不能滿足社會發(fā)展的現(xiàn)實需要。對于現(xiàn)實的中國政府而言，不僅管理主義的政府改革經驗沒有過時，包括階級統(tǒng)治需要的管理主體的建設仍需要加強而不是弱化，憲政主義的公民權利更需要得到保障和尊重。中國公民社會發(fā)育尚不成熟，缺乏現(xiàn)代社會的自治、民主和法治傳統(tǒng)，政府對社會的管理責任和任務還相當繁重。一個無序和低效的社會建不成社會主義的現(xiàn)代化。政府的服務職能雖需要強化，但決不是說我們已經進入到了這樣一個發(fā)展階段，公民可以通過政治參與實現(xiàn)政府管理行為的權利意志。正如溫家寶總理所說，“我國正處在并將長期處在社會主義初級階段。初級階段就是不發(fā)達的階段。這個‘不發(fā)達’首先當然是指生產力的不發(fā)達。因此，我們一定要毫不動搖地堅持以經濟建設為中心，大力發(fā)展生產力。但講初級階段，不光要講生產力的不發(fā)達，還要講社會主義制度的不夠完善和不夠成熟?！柟毯桶l(fā)展社會主義，必須認識和把握好兩大任務：一是解放和發(fā)展生產力，極大地增加全社會的物質財富；一是逐步實現(xiàn)社會公平與正義，極大地激發(fā)全社會的創(chuàng)造活力和促進社會和諧”。發(fā)展生產力和進行制度建構，都需要政府的強有力的主導和推動。中國社會尚未發(fā)展到以權利來構建政府管理模式的發(fā)展階段。

服務型政府概念的提出，更多的是從經濟學的視角和經濟社會發(fā)展的需要。經濟學家提出的服務型政府的概念是“公共服務型政府”。所謂公共服務型政府，“從經濟層面上說，政府存在是為了糾正‘市場失靈’，主要為社會提供市場不能夠有效提供的公共產品和公共服務，制定公平的規(guī)則，加強監(jiān)管，確保市場競爭的有效性，確保市場在資源配置中的基礎性作用。政府不應該直接作為微觀經濟主體參與市場競爭或者依靠壟斷特權與民爭利；從政治層面上說，政府的權力是人民賦予的，政府要確保為社會各階層，包括弱勢群體提供一個安全、平等和民主的制度環(huán)境，全心全意為人民服務，實現(xiàn)有效的治理而不是統(tǒng)治；從社會層面上說，政府要從社會長遠發(fā)展出發(fā)，提供穩(wěn)定的就業(yè)、義務教育和社會保障，調節(jié)貧富差距，打擊違法犯罪等，確保社會健康發(fā)展”。這樣理解的公共服務型政府，實質是把經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務等項政府職能統(tǒng)統(tǒng)用“公共服務型政府”涵蓋。這是從目前經濟和社會發(fā)展對政府職能提出新要求的角度對政府職能重點轉移作出的新概括。建設社會主義市場經濟需要法律制度和人權保障，所以建設“法治政府”成為繼改革開放初的精簡機構、建立獨立高效的政府管理體制到實行“政企分開”后的一個重要的發(fā)展目標。經濟建設的法制需求迫切需要法治政府的建設，同樣，當中國經濟持續(xù)發(fā)展幾十年后，社會的公平矛盾，經濟的可持續(xù)發(fā)展矛盾凸顯出來，在繼續(xù)做好經濟調節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，強化社會管理和公共服務職能成為我國政府工作的又一重心。這是經濟和社會的全面發(fā)展以及人權保障對政府職能提出的新需求。所以經濟學家提出的從“經濟建設型政府”轉變?yōu)椤肮卜招驼?，是政府職能主動地適應市場經濟和社會均衡發(fā)展需要做出的又一次重大轉型。

還有的學者提供了在“善政”追求下的“服務政府”的角色定位。認為“服務政府的基本意義是，增進和維護公民的公共利益成為政府管理的主要職能，政府主要通過對公民的服務而不是管制來維護自己的執(zhí)政地位”[10]。對服務職能的強化主要體現(xiàn)在三個方面：“第一，政府要積極提供更多的社會公共品，特別是在環(huán)境保護、生態(tài)平衡、義務教育、基礎交通、公共安全、社會福利等方面，政府要通過提供更多的社會服務，來增進公共利益。第二，政府要日益放松對社會經濟事務和公民私人事務的管制，更多地讓公民和社會民間組織進行自我管理。第三，即使在政府必須履行管理責任的地方，政府也應當有服務意識和平等意識，而不是居高臨下的家長式管理。”[11]把“善政”作為理想的政治管理模式，把“服務政府”作為善政應當具備的要素之一，這樣來理解服務政府，比經濟學家提倡的“公共服務型政府”又縮小了它的內涵和適用范圍。

中國地方政府創(chuàng)新研究是一項政治學和行政學研究，雖然第一種“服務型政府”的理論模型符合學科視角，無論官民關系還是政府類型的]進能夠滿足地方政府創(chuàng)新研究的方法論需要，但這種理論模型過于理想，中國地方政府創(chuàng)新的實踐需要尚難于達到這種模式標準的高度。經濟學家的“公共服務型政府”雖然符合中國經濟和社會發(fā)展的實踐需要，但這種純經濟學的方法論視角，不能滿足政治學和行政學對于地方政府創(chuàng)新研究的方法論需要?！胺照钡奶岢?，把強化社會管理和公共服務作為建設良好政府“善政”的目標之一，比較符合中國地方創(chuàng)新研究的定位，但我們理解的“服務型政府”，與“服務政府”在含義上有差別。我們認為，應該從科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會的角度理解“服務型政府”的內涵和使用“服務型政府”這一概念。服務型政府的建設主要是為了保障經濟社會的全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展以及實現(xiàn)社會的公平正義。建設服務型政府的目的，為了解決改革開放以來因片面追求經濟的快速增長造成的城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、經濟社會之間、人與資源環(huán)境之間、國內發(fā)展和對外開放之間發(fā)展的不平衡，避免任由市場自發(fā)調節(jié)和發(fā)展造成的資源的壟斷、資源配置不合理、經濟的外部性以及分配的不公平等問題，使我們的國家在新農村建設、區(qū)域協(xié)調發(fā)展、就業(yè)、教育、衛(wèi)生、文化發(fā)展和環(huán)境保護等方面，得到全面均衡的發(fā)展。所以，服務型政府保障的主要是公民的經濟和社會權利，而重點不是公民的政治參與權。在政府的作用和公民權利的關系上將長期追求共和精神，政府的作用不但不能削弱，而且還要強化，不過強化的重點是社會管理和公共服務。公民社會的培育和作用也要不斷加強，但要從維護社會穩(wěn)定出發(fā)，創(chuàng)新社會管理體制，形成“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”[12]，而不是形成像西方發(fā)達國家社會和政府二元分立的社會結構，要把民主參與的不斷擴大和政府的法治效能統(tǒng)一起來。我們的地方政府創(chuàng)新研究就要以這個“服務型政府”的概念內涵作指導，使我們的地方政府研究符合黨和政府的方針政策，符合地方政府創(chuàng)新的實際需要。

二、政府創(chuàng)新的價值不是抽象的

江澤民在十六大報告中指出：“創(chuàng)新是一個民族的靈魂，是一個國家興旺發(fā)達的不竭動力，也是一個政黨永存生機的源泉?！盵13]中國學者也往往從正面解讀政府創(chuàng)新的含義：“政府創(chuàng)新，就是公共權力機關為了提高行政效率和增進公共利益而進行的創(chuàng)造性改革?！盵14]這樣來解讀政府創(chuàng)新，“政府創(chuàng)新”本身就是一種價值，政府創(chuàng)新滿足的是政府改革和發(fā)展的一種現(xiàn)實需求，政府創(chuàng)新不存在一個正當性的問題，政府創(chuàng)新都有正當性。但有的學者認為政府創(chuàng)新首先作為一種理論形態(tài)的出現(xiàn)，是美國政府行政改革的產物，是對20世紀80年代以來美國州和地方政府改革實踐的理論概括和總結。[15]并提出：“政府創(chuàng)新就是探索政府行政的新方法、新模式以適應新環(huán)境的變化和新現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。”[16]把政府創(chuàng)新理解為一種政府行政方法和模式的探索，這就存在一個價值選擇和價值判斷的問題。政府創(chuàng)新的正當性并不能替代政府創(chuàng)新的價值選擇的正當性。所謂政府創(chuàng)新的價值選擇的正當性是指政府在創(chuàng)新過程中對滿足政府創(chuàng)新需要的政府性質和功能的正確選擇。

現(xiàn)在國內學者普遍認同政府創(chuàng)新的這樣一些理念：一個良好的政府，應當具備以下要素：“民主、法治、責任、服務、質量、效益、專業(yè)、透明和廉潔?！盵17]基于這些基本價值，我國政府創(chuàng)新的主要趨勢可以概括為：從管制政府走向服務政府，從全能政府走向有限政府，從人治走向法治，從集權走向分權，從統(tǒng)治走向治理。[18]這樣的立論，實質是對中國政府創(chuàng)新的價值問題作出了一種選擇和判斷。能不能說有了這樣的價值判斷，中國地方政府創(chuàng)新的價值問題就得到解決了呢？不能。從一般的經驗來說，不同國體的政治社會制度對政府的性質規(guī)范是不同的，不同社會經濟發(fā)展階段對政府功能提出的要求也是不同的。也就是說，政府創(chuàng)新價值選擇的正當性受不同的社會政治制度和社會發(fā)展主題的制約，不能脫離一國政治制度的框架和社會發(fā)展主題抽象地談論政府創(chuàng)新的價值問題。中國地方政府創(chuàng)新的價值選擇受以下三個方面的剛性制約：社會主義政府制度的性質，國家建設和社會發(fā)展的主題以及中國經濟社會發(fā)展的不平衡。

中國政府制度有其自身的獨特性質、功能和意識形態(tài)約束。如政府在政治體制中的定位，不是立法、行政和司法三權分立中的獨立的一權，不直接對選民負責，而是人民代表大會制度的組成部分，接受中國共產黨的領導，從人民代表大會中產生，對其負責、報告工作，受其監(jiān)督。政府的產生不是通過選民授權的方式，而是把黨的領導、人民當家作主和依法辦事有機的統(tǒng)一起來，即實行黨管干部原則，實行差額選舉、民意參與和注重程序相結合。政府的行政過程既有黨組的領導，又要廣泛動員和依靠社會力量；既要民主科學決策，又要依法行政，使行政法規(guī)、規(guī)章和政策法令及實施體現(xiàn)最廣大人民的意愿，代表人民的根本利益。政府過程民主是中國行政的一大特色。政府評價不僅要有科學的績效評估指標體系，還要努力探討把政府內部考核與公眾評議、專家評價相結合。[19]政府自身建設，這是社會主義的人民政府對它的公職人員的獨特要求，不僅要履行職業(yè)道德和遵守法制，還要培養(yǎng)全心全意為人民服務的品格和風范，不僅不能追求個人利益最大化，還要講奉獻精神，要按照高于普通民眾的道德水準約束自己。中國政府的公務員要做“公共人”，人民的公仆，而不能做“經濟人”，做貪官和人民的老爺。尤為重要的是，在市場經濟條件下，人民政府作為國家的公權力必須服務于最廣大的人民而不能淪為資本和社會強勢集團手中的工具，這是人民民主的社會主義制度對政府權力的性質設立的最低底線。在中國公民社會逐漸成熟的過程中，政府必須承擔起對最廣大的人民群眾的監(jiān)護和救濟的責任。這種責任就向家長對待尚未成年的孩子那樣，要關心他們的疾苦、憂患，要體諒他們成長中的艱辛和蒙昧，要盡可能的幫助他們自立，擺脫困難，適應復雜競爭的社會。處于社會主義初級階段的人民政府，它的職能不僅要有市場經濟國家政府所共有的職能，如“經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”[20]，還要承擔一些特殊的社會職能，如培育市場主體，培育公民社會，完善市場秩序，優(yōu)化國有企業(yè)的管理，保證國有資產的保值增值，實現(xiàn)國有事業(yè)的公共利益最大化，“三農”的保護和救濟，避免貧富分化和地區(qū)差別的擴大，扶貧脫貧，控制人口增長，保證就業(yè)和建立穩(wěn)定持久的社會保障制度等等。[21]中國的政府創(chuàng)新，就要承擔起上述沉甸甸的社會責任，以保持和體現(xiàn)中國社會主義政府制度的特點和優(yōu)勢。

國家建設和社會發(fā)展的主題對政府創(chuàng)新的規(guī)制是顯性的。盡管目前學術界對國家建設和社會發(fā)展主題的認識有不同意見，有的學者提出第二次轉型的問題，“從經濟建設為中心到制度建設為中心”。[22]但黨的十六屆六中全會作出的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，已經選擇了一條經濟、政治和社會協(xié)調發(fā)展之路，“堅持以經濟建設為中心，更加注重全面協(xié)調發(fā)展，更加注重發(fā)展社會事業(yè)?！盵23]也就是一方面繼續(xù)解放和發(fā)展生產力，一方面要通過制度構建實現(xiàn)社會的公平正義。所以地方政府的創(chuàng)新，要圍繞這兩大核心任務展開。一切有利于這兩大任務的地方政府創(chuàng)新，都是我們應該選擇的地方政府創(chuàng)新。一般說來，以經濟建設為中心的政府，政府的有效性非常重要。人類近現(xiàn)代經濟和社會發(fā)展的經驗證明，一個能夠給社會帶來穩(wěn)定和經濟快速發(fā)展的政府，不一定必須具有民主和憲政主義的性質。最能說明問題的是拉美和東亞地區(qū)。巴西經濟增長最快的時期是在1967年—1974年間，連續(xù)8年增長率高達10%以上，被稱為“巴西奇跡”。這個奇跡是由軍人和文職官僚組成的所謂威權主義政府創(chuàng)造的。韓國創(chuàng)造的所謂“江漢奇跡”主要是在樸正熙和金斗煥軍人掌權的第三、四、五共和國時期打下的基礎。其他如智利的皮諾切特、印尼的蘇哈托，在他們的統(tǒng)治下，經濟都取得不錯的成績。歐洲國家如西班牙弗朗哥統(tǒng)治時期和葡萄牙薩拉查統(tǒng)治時期經濟也創(chuàng)造了高達8%—9%的增長率。[24]政府的有效性不是體現(xiàn)在人們一般認定的普適性的價值理念中，而是從滿足經濟和社會發(fā)展需要的合理性中得到伸張。

中國經濟和社會發(fā)展的不平衡是中國改革開放以來出現(xiàn)的新情況。中國是個超大型國家，東西部地區(qū)在經過改革開放28年后，發(fā)展不平衡不僅舉世公認而且這種不平衡正不斷擴大。聯(lián)合國開發(fā)計劃署2005年《人類發(fā)展報告》對中國的地區(qū)不均衡、貧富不均衡和社會階層不均衡有這樣一比：“如果貴州是一個國家，那么它的人類發(fā)展指數(shù)僅剛超過非洲的納米比亞，但是如果把上海比作一個國家，其人類發(fā)展指數(shù)則與發(fā)達國家葡萄牙相當?！盵25]2005年人均GDP，上海6392美元，北京5507美元，浙江3391美元，而貴州、甘肅、云南、廣西等省，則從647美元到1084美元不等。發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)人均GDP最高相差近10倍，[26]并且這種差別正在不斷擴大。西部地區(qū)占國內生產總值的比重逐年下降，從1978年的%，下滑到2001年的%，分別比東部和中部地區(qū)低和個百分點。[27]1979－2004年，東部地區(qū)GDP占全國經濟總量的比重由%提高到%，年均增長近12%，高于全國平均增長速度2個百分點。[28]有的專門研究中國不平衡經濟發(fā)展的學者發(fā)現(xiàn)，“改革開放以后，華北、華東和華南地區(qū)基本上主導了中國大陸的擴張型區(qū)間經濟差異”[29]。“改革開放以來，東部與西部的區(qū)域經濟差異的邊際傾向為%，但在1991—2000年間卻增為%。因此，可直接看出東部地帶與西部地帶間的區(qū)域經濟差異的擴張勢頭甚強?！盵30]中國區(qū)域發(fā)展的差距不僅僅指經濟發(fā)展的差距，還包括人類發(fā)展差距和知識發(fā)展差距。[31]

中國區(qū)域發(fā)展的不平衡，客觀上向我們的地方政府創(chuàng)新研究提出一個問題，即假定中國區(qū)域發(fā)展的不平衡不是過渡形態(tài)而將長期存在，根據(jù)一般經驗，不同的社會發(fā)展階段和發(fā)展主題對政府功能提出的要求是不同的，那么，中國地方政府創(chuàng)新的價值選擇就不應該是一元的，而是多元的。即使這種發(fā)展的不平衡將通過中央政府強有力的調控措施而得到緩解或縮小，或者僅僅存在十幾年或幾十年，那么在這個過渡期，發(fā)達地區(qū)地方政府和不發(fā)達地區(qū)政府對政府創(chuàng)新的功能要求也會存在較大差別，因而這個過渡時期地方政府創(chuàng)新的價值選擇也將有所不同。“走向論”在中國區(qū)域發(fā)展不平衡的格局中有多少合理性確實值得作進一步的深入研究。假定中國區(qū)域發(fā)展的不平衡性將長期存在，那么可以肯定地說，“價值選擇的一元性”也就是“走向論”應該被“價值選擇的多元性”，也就是“兼容論”所取代。不僅強調效率和成本的“管理型政府”是必要的，強調分工組織嚴密的馬克思·韋伯的“官僚型政府”也是需要的，“公共服務型政府”也有現(xiàn)實的需求，[32]甚至威權主義的“家長制”政府也有存在的合理性和發(fā)揮余熱的空間。也就是說，“經濟建設性政府”不僅和“服務型政府”并存，而且“人治與法治，全能和有限，集權和分權，統(tǒng)治和治理，管制和服務”等等價值，可能同時存在于中國地方政府創(chuàng)新的價值體系之中，而不是單純的一種“走向”的選擇。有的學者把中國區(qū)域發(fā)展不平衡的特征概括為“一個中國四個世界”。[33]實際上這四個世界所涵蓋的是三種社會——農業(yè)社會、工業(yè)社會和后工業(yè)社會并存。學界的研究傾向于農業(yè)社會一般適于“統(tǒng)治型政府”，工業(yè)社會一般適于“管理型政府”，后工業(yè)社會一般適于“服務型政府”。不可想象在農業(yè)社會的基礎上能夠建成人們憧憬的服務型政府。所以，中國區(qū)域發(fā)展的不平衡，是規(guī)制中國地方政府創(chuàng)新的一個非常重要的因素。我們的地方政府研究一定要從中國各地發(fā)展的水平和實際需要出發(fā)，選擇政府創(chuàng)新所實際需要的價值，切不可好高騖遠，脫離實際，追求時尚，從本本和教條出發(fā)。

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[19]溫家寶.加強政府建設推進管理創(chuàng)新，中新網9月7日電，9月4日在加強政府自身建設推進政府管理創(chuàng)新電視電話會議上的講話。

[20]這是一個很高度的概括，這個概括實質包含市場經濟國家