審判績效考核與管理問題研究

內容摘要?在深化司法體制綜合配套改革背景下，審判績效考核涵蓋司法人員培養(yǎng)與司法管理機制，系貫穿“主體工程”和“綜合配套”的關鍵環(huán)節(jié)。本文堅持問題導向，以審判績效考核與管理的要素式分解為出發(fā)點，通過實地訪談與問卷調查等方式，實證分析各地法院相關實踐中的典型模式及具體問題，并借此提出完善該項制度的基本理念、原則及基本框架。?關鍵詞：績效考核綜合配套改革考核原則考核內容審判績效考核與管理在長期的司法實踐中，既被驗證為不可或缺，又時常飽受科學性和公平性的質疑。隨著司法改革的深入推進，審判績效考核與管理已在全國大多數(shù)法院推行，并且已逐步走上制度化和規(guī)范化的軌道。然而，當前法院審判績效考核與管理仍存在諸多問題需要在改革中予以破解。如何提高被考核人員的滿意度，如何提升考核操作的便利度，如何正確反映人員盡職盡責的程度，都是在修正原有審判績效考核與管理體系的過程中必須考慮的問一、研究方法：審判績效考核與管理的要素式分解審判績效考核與管理是指以審判績效為內容，依托績效考核與管理系統(tǒng)，周期性地對審判績效范疇內的工作行為、工作結果、個人素質等進行評估，并在考核結果的指引下及時優(yōu)化司法審判工作的一整套制度設計。有效發(fā)揮審判績效考核與管理機制價值的關鍵在于其基本要素設定的全面性與科學性，以確保其符合司法規(guī)律，并與司法改革的價值取向相一致。(一)審判績效考核與管理的主體《法官法》規(guī)定由所在人民法院組織實施對法官的考核，人民法院設法官考評委員會。最高人民法院(以下簡稱最高法院)《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》也強調要成立法官考評委員會，建立法官業(yè)績考核體系和業(yè)績檔案。在實踐中，較多法院選擇成立績效考核委員會或領導小組作為審判績效考核與管理的主體，由職能部門(包括政治部、審管辦、研究室等)、院庭領導、法官代表等人員組成。(二)審判績效考核與管理的客體審判績效考核與管理的客體可以分為對人員的審判績效考核與管理以及對組織的審判績效考核與管理，前者包括對于在司改背景下形成分類管理的法院人員的審判績效進行考核管理，后者則包括對于法院整體及其內設部門、審判團隊的審判績效進行考核管理。就人員的審判績效考核與管理而言，主要包括法官、審判輔助人員及行政人員。就組織的審判績效考核與管理而言，主要包括法院、部門及審判團隊的審判績效考核與管理，分別從宏觀、中觀、微觀三個層面進行劃分。法院審判績效考核與管理側重于對法院整體審判管理情況進行考核，部門審判績效考核與管理著眼于對法院內設機構進行考核管理，審判團隊審判績效考核與管理則是對審判團隊從整體上進行考核。(三)審判績效考核與管理的層級審判績效考核與管理層級是建立在前述對象劃分基礎之上，即現(xiàn)行實踐中審判績效考核與管理的層級通常分為院層級考核到庭或審判團隊再由庭或審判團隊考核到個人，或是由院層級直接考核到個人兩種考核層級方式。(四)審判績效考核與管理的周期審判績效考核與管理是一項周期性的工作，特別是將績效考核工作設定為多長時間進行一次，與考核成果運用有很大關聯(lián)。《法官法》規(guī)定法官考核應當以平時與年度考核相結合?，F(xiàn)行做法中通常將考核周期根據(jù)成果運用的不同需要設定為定期考核和不定期考核兩種，其中定期考核的周期又可設定為按月、按季、按年等不同時間跨度。而不定期考核通常是為某一特定成果運用目的而進行的即時性考核。(五)審判績效考核與管理的方法實踐中審判績效考核與管理的方法通常在類型化思維的指導下，采用客觀考核和主觀考核相結合的方式，并重精準化測算與綜合考核。類型化的考核思維[1]注重盡可能地分類處理，是解決死板僵化與規(guī)范化之間矛盾的有效措施。一般從案件、法院、機構、人員、崗位的類型化五個方面對審判績效考核與管理制度予以設置。主觀與客觀考核方法主要是以考核內容作為分類的標準?？陀^考核方法由客觀的數(shù)據(jù)指標組成。相較于客觀考核直觀化的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)，主觀考核更側重于依靠考核主體主觀能動的特點進行類型化評價，即對于法官審判業(yè)務水平、思想情況、個人綜合素質等給予更全面綜合的主觀分析與鑒定。定量與定性考核方法系在客觀考核方法之下，以考核數(shù)據(jù)的精準程度作為分類的標準。定量考核一般有完整的公式和獲得具體分數(shù)的計算方法，同時設定最低可接受值和最高限值，考核結果則常以分值或系數(shù)等數(shù)量形式表示。對于定性考核則需要給出考核標準和對應的分數(shù)值，考核結果表現(xiàn)為對員工工作的文字描述，或對員工之間評價高低的相對次序以優(yōu)、良、中、及、差等形式表示。(六)審判績效考核與管理的標準如前文所述，考核的方法可分為主、客觀考核，客觀考核以數(shù)據(jù)量化為依托，其必然形成一套較為具體翔實和相對固定的考核標準。最高法院《關于加強人民法院審判管理工作的若干意見》要求，“審判績效考核指標應當根據(jù)審判工作實際，適時調整指標權重系數(shù)，實行動態(tài)管理，確保審判績效管理的正確導向作用”。(七)審判績效考核與管理的結果及結果運用《法官法》將年度考核結果分為優(yōu)秀、稱職、不稱職三個等次?？己私Y果作為對法官獎懲、培訓、免職、辭退以及調整等級和工資的依據(jù)。最高法院《關于加強人民法院審判管理工作的若干意見》強調，要將考核結果作為價值引導和問題導向的指揮棒，將考核結果與法官等級晉升、員額進出等機制有機融合，形成完善的配套措施。(八)審判績效考核與管理的載體實踐中審判績效考核與管理的載體通常有人工計算和信息化計算兩種。隨著智慧法院建設的持續(xù)推進，不僅為審判工作提供助力，也為法院事務性管理與人員管理提供強大支撐。當前越來越多的法院正逐步依靠信息化專業(yè)計算手段的介入，以“科技智能+人工輔助”的模式力爭讓審判績效考核與管理工作更為高效、科學。二、問題聚焦：以域內考察與域外比較為基礎目前，全國各地法院相繼制定了各具特色的績效考核與管理體系，并在實踐探索中取得了一定成果。通過實地及問卷考察調研，各地實踐主要有以下模式及特點：(六)考核內容指標(七)考核評價條件(八)考核結果運用除對國內采用實證考察的方法外，為充分借鑒域外的相關做法和實踐經(jīng)驗，本文對英美及大陸法系國家或地區(qū)的審判績效考核制度進行了文獻查閱及比較研究。共同之處主要有：一是各國及地區(qū)均有某種形式的司法績效考核，考核的主要目標是提升司法質量和司法水平；二是考核主體主要為法官，也會適當吸納部分律師、與法官工作有接觸的其他人員；三是考核方法上采用主觀與客觀考核相結合的方法，要求考核不能僅僅根據(jù)量化標準實施，并強調對過程的考核；四是考核過程中引入法官的參與權和異議權；五是考核結果要求有充分和可靠的依據(jù)，且反對以數(shù)字、百分比或排名作為考評結果的展示。此外，有些特色制度值得我們借鑒，如美國猶他州的司法考察項目、新罕布什爾州法官互助制度、亞利桑那州的法官自我改進制度、加拿大的新斯科舍司法發(fā)展計劃、荷蘭的優(yōu)化司法質量計劃、德國的法官考評制度、日本的法官人事評價書制度等。上述域外制度和實踐經(jīng)驗對完善我國的審判績效考核與管理制度具有參考價值。通過域內與域外的比較，以及在走訪各法院后收集的困境，當前我國審判績效考核與管理中存在的問題主要聚焦于以下幾個方面：(一)考核理念層面：未完全符合司法規(guī)律1.套用行政考核體系。傳統(tǒng)審判績效考核制度，往往套用公務員考評標準，考核對象為非領導成員公務員，考核標準限于德、能、勤、績、廉五個方面，在實踐中出現(xiàn)了考核結果主要由領導決定，同時絕大多數(shù)被考核人員均能獲得“稱職”等次的現(xiàn)象，使考核流于形式。在訪談與座談的8家法院中已有7家(廣州中院的相關規(guī)范性文件正在制定中)制定并施行了符合各院自身特點的審判績效考核與管理相關規(guī)定，與現(xiàn)行的法院內部公務員考評制度并行。但仍有部分法院的審判績效考核與管理制度的核心架構和公務員考評機制基本一致。2.混同質效評估體系。在目前的法院管理框架下，存在績效考核、質效評估兩種機制之分，二者概念、措施尚有混同，一定程度上導致“唯數(shù)據(jù)論”“唯指標論”等現(xiàn)象，有悖于法官職業(yè)倫理要求。在本次訪談中，有部分法官反映，現(xiàn)有的審判績效考核制度的工作理念滯后與界定不明導致難以體現(xiàn)法官個人的實際貢獻。(二)考核主體層面：范圍相對較窄1.缺乏法官有效參與。通過梳理，國內各地法院關于法官審判績效考核主要分為兩種模式：一種是院法官考評委員會考核院內設機構部門，部門考核個人的“二級考核模式”(如重慶一中院、福州中院、廣州中院、深圳中院等)；一種是院法官考評委員會考評法官個人的“一級考核模式”(如上海徐匯法院和上海二中院，四川高院原先采取一級考核模式，2018年4月轉變?yōu)閮杉壙己四Ｊ?。在訪談中發(fā)現(xiàn)，大部分法官，也包括審判輔助人員及司法行政人員認為院層面審判績效考核領導小組主要由院領導及職能部門領導組成，希望能借鑒兩級考核模式中庭考核小組吸納法官和其他人員代表參與考核的做法，充分發(fā)揚考核的民主性，提升法官的主體參與度。2.欠缺外部性評價。我國目前法院案件質量指標體系在設置和運行上具有較強的內部性，這使得法官較易形成注重對上級法院負責、對所在單位及所在部門負責的工作慣性。單純基于案件質量指標體系而產生法院內部單一維度的人事考評制度，其不足之處在于欠缺當事人及律師等外部第三方評價。在本次訪談過程中，8家法院均未引入外部或第三方評價制度。通過調研發(fā)現(xiàn)，不論是法官、審判輔助人員，還是司法行政人員均對第三方評價制度持保留觀點。[2](三)考核對象層面：區(qū)分度不足1.不同審級法院法官間。當前大部分地區(qū)基層、中級、高級法院對于審判績效考核均采用類似的考評體系，基本涵蓋了辦案量、案件質量、案例撰寫等工作實績，綜合性較強，但對于各個指標所占比例，未提出科學合理的規(guī)劃。這與我國審級制度與司法實際之間存在沖突。我國四級法院的職能定位有其不同側重，[3]進而使不同審級的法官績效考評標準存在差異性，如中、基層法院法官側重于辦案數(shù)量、質量、效率、效果等指標的考評，[4]而最高法院、高級法院的法官更側重于審判業(yè)務指導、學術調研能力的考評。2.院庭長與普通法官間。在本輪司法改革中，院庭長本身肩負員額法官應有的辦案任務，也是審判績效考核體系中的考核客體，這種既是“運動員”，又擔任“裁判員”的局面可能導致考評結果失真。訪談中部分法官反映主觀性評價或部門內評價受部門領導個人影響比較大，也會因法院內部“人際關系”而影響考評結果的真實性和準確性。同時，在完成辦案任務的基礎上，院庭長也承擔著院內、庭內的行政管理職責，履行審判管理權、審判監(jiān)督權。在進行“一級考評模式”的法院，尚待對院庭長審判工作量進行設定。3.不同業(yè)務條線法官間。在現(xiàn)有法院架構下，業(yè)務庭室總體上被分為民事、刑事、行政、執(zhí)行等不同條線，不同條線法官的工作差別非常明顯。即使同屬民事案件類別的不同案件之間工作量如何通過科學合理的方法予以準確衡量，又以此為基礎進行審判績效考核非常困難。以本次訪談的深圳中院為例，該院的考核指標、權重系數(shù)均由政治部予以制定，審管辦提供指標數(shù)據(jù)。由于政治部在法院內部系統(tǒng)中分管組織人事等工作，對于法院內部不同審判條線的業(yè)務類型、審判業(yè)務管理并不是很熟悉，導致考核的指標、權重系數(shù)設置并不能直觀、全面地反映法官審判工作中的個人付出。(四)考核內容層面：未充分體現(xiàn)法官職業(yè)特點1.重結果評價輕過程評價。在法院普遍存在“案多人少”的背景下，采取以辦案數(shù)量為主要指標的考核模式有其積極的實踐意義，但對不斷提升法官工作中的各項能力及所辦理案件質量的持續(xù)改進幫助不大。此外，僅注重對于法官年度考評的結果等次的確認，卻輕視了對于法官在履職過程中強化程序意識、質量意識、道德意識，并提高辦案執(zhí)法能力的要求。2.重客觀評價輕主觀評價。當前我國各地法院實施的審判績效考核與管理制度基本上設置并予以重視的均為客觀性指標，目的是盡可能客觀地將法官的工作量、辦案質量、效率、效果等以可量化的數(shù)據(jù)顯示出來。此次訪談中，部分法官反映審判績效考核中客觀性的考評指標并不能完全反映法官的司法行為與審判績效，部分關系辦案質量、審判效率的重要指標就無法通過客觀性指標予以直觀反映。在引入主觀評價的同時，訪談中部分法官表示主觀評價缺乏穩(wěn)定性：一方面，該部分評價受領導個人影響較大，掌控力強的部門領導有能力有魄力拉開法官評價的檔次，但也有部門領導為了保持內部穩(wěn)定對評價結果進行平衡。另一方面，無論領導的主觀評價是為了拉開還是限縮評價結果的差距，對于內含的評價因素亦缺乏公開透明的評價指標。3.重定量評價輕定性評價。按照《法官法》第24條第1款的規(guī)定，我國法官考評結果分為“優(yōu)秀”“稱職”“不稱職”三個等次，只能對法官的考評代表一定的區(qū)間，并不能準確地將等次與考評過程中的量化指標相匹配，且現(xiàn)有的定性評價標準較為模糊。法院內部定量評價已實行多年，具有可量化、可比較、重點突出等優(yōu)點，具有一定的可接受性。但對于法官所處不同崗位所承擔的部分確實難以量化的工作，如調研宣傳、綜治答疑、接訪調解等，若單純只以定量方式測算，難以覆蓋審判行為的整個進程與各個階段，須輔以定性方式作為補充。4.重數(shù)據(jù)測算輕類型評價。在司法實踐中，各地法院往往將法官工作量的測算方式作為審判績效考核制度創(chuàng)新的亮點。有些法院推出的審判績效考核采取了非常復雜的數(shù)據(jù)統(tǒng)計及計算公式。對于這些計算方式，因為各地各級法院情況不同，無法普遍適用。法官若無法理解這些計算方式，則不可避免地會成為績效考核中徹底的客體，且被復雜的計算方式割裂開。過于追求數(shù)字化，過分依賴量化的指標排序，容易造成單純追求案件數(shù)量，忽略案件質量，不利于引導法官投入更多的時間和精力關注案件品質的打磨和裁判能力的提升，也可能導致潛在的、難以量化的質量問題隱藏在繁榮的數(shù)字指標之后。5.指標體系設計不盡合理。在辦案數(shù)量考核部分，有的法院仍然簡單以結案數(shù)量作為唯一標準，對案件之間的客觀差異考慮不足，對不同專業(yè)、不同崗位法官的勞動付出缺乏客觀公平的衡量辦法；在辦案質量考核部分，有的法院直接使用被發(fā)回重審、改判、再審案件的數(shù)量或比例作為標準，在審判質量問題的認定和考核中不夠審慎；在辦案效率考核部分，有的法院依舊將結案率指標作為唯一標準進行粗放考評，挫傷了法官的辦案積極性，但對于一些嚴重超期案件卻缺乏有效的考評舉措；在辦案效果考核部分，有的法院僵化適用指標，不做靈活調整，不能合理考核不同專業(yè)審判崗位的辦案工作效果，對裁判文書公開、審判流程信息公開等司法公開效果考核缺位。(五)考核結果層面：缺乏深度應用1.未突出正面激勵。本次訪談中有部分法官指出，考核結果目前僅限于法官績效獎金的發(fā)放，欠缺其他激勵法官提升自我能力的應用；同時績效獎金差距幅度不大，除少數(shù)法官關注外，也未起到激勵優(yōu)異、鼓勵辦案的作用。究其原因：一方面，系審判績效考核制度設計的不完備或數(shù)據(jù)采集的不完整，無法全面反映出法官的業(yè)務能力、道德品行等多維度內容。同時，因外部主觀性評價的欠缺，導致難以為法官個體打造具體且豐富的職業(yè)“畫像”。另一方面，出于各種現(xiàn)實因素的考量，多數(shù)法院不同部門之間、不同考核檔次之間，法官與審判輔助人員、司法行政人員之間績效獎金的差距并不大，并不能很好地體現(xiàn)審判績效考核機制預設的獎勤罰懶的作用。2.未明確獎懲激勵當前我國審判績效考核結果主要還是與季度或年度績效獎金相掛鉤，導致應當與法官員額制度密切關聯(lián)的審判績效考核制度并不能很好地體現(xiàn)“能者上，不勝任者讓”的司法改革導向。各地法院雖制定了法官審判績效考核的制度性規(guī)定，其中已明確員額退出辦法，各地法院亦有員額退出的實例，但多是因為身體健康、退休、離職、違紀等原因退出。以上海一中院為例，審判績效考核結果中將法官考評等次分為A、B、C、D四個檔次，而A檔人數(shù)一般控制在部門人數(shù)的15%左右，最后為滿足考評結果總體形成“橄欖形”分布要求，考評結果并不一定真實反映實際情況。[5](六)配套機制層面：系統(tǒng)性不強1.隨機分案系統(tǒng)有待適用。案件的難易程度是衡量一個法官工作量的重要因素，也是影響審判績效考核的基本指標。本次訪談過程中，四川高院、南京中院、深圳中院3家法院明確已適用隨機分案制度。該種模式一方面在審判業(yè)務部門內部達到了案件類型或案件難易程度的平衡，避免了人為干預；但另一方面也制約了審判績效考核制度區(qū)分業(yè)務能力強的法官與業(yè)務能力弱的法官的功能，兩者之間的差距并不能有效拉開。2.審判團隊審判績效考核制度缺失。本次訪談中，絕大部分審判輔助人員(法官助理及書記員)反映，由于院內各部門業(yè)務差異較大，造成法官助理之間、書記員之間忙閑不均，考評結果與客觀工作量之間差距較大等情況，結果是難以通過考評發(fā)現(xiàn)和激勵優(yōu)秀的審判輔助人員與司法行政人員。3.平時考核未常態(tài)化。本次訪談中有法官指出，如果每年對審判績效只進行一次考核，且和每年年終評比獎勵相匹配，或第四季度占比過重，那么法官感覺不到審判績效考核機制在真正地發(fā)揮作用。《法官法》區(qū)分了平時考評與年度考評。但我國絕大多數(shù)法院平時主要由法官個人統(tǒng)計辦案數(shù)據(jù)和進行工作記錄，平時考評并未發(fā)揮應有的作用，同時年底由法官按照個人總結、民主評議、部門領導把關、院領導評議的順序進行年底考評，由此得出的結論具有較大的不確定性，主觀隨意性較大。4.考核反饋機制不盡完善?，F(xiàn)因法官考評完全屬于各級法院的內部管理范疇，且具體歸于人事管理，這就導致審判績效考核工作不可避免地具有相對的敏感性、封閉性。在司法實踐中，法官考評委員會中并沒有普通法官的實際參與，管理者通常與被考評的法官處于考評與被考評的相對面，考評模式更強調服從性，且被考評法官缺失對于考評結果溝通、反饋和申訴的權利，亦缺少相應的事后分析評議和完善應對舉措。(七)信息化支撐層面：全程輔助不夠1.信息采集分散化。各地法院現(xiàn)有的審判執(zhí)行系統(tǒng)較為多樣化，多以院為單位獨立開發(fā)并適用法院審判管理系統(tǒng)。這造成了審判績效考核工作的信息點采集較為分散的現(xiàn)狀，同時導致即使同一地區(qū)內的高院、中院、基層法院法官的審判執(zhí)行信息也無法直接共享，后續(xù)通過開放相應的數(shù)據(jù)交互接口，其共享范圍也較為有限，未形成高效便捷的統(tǒng)一信息采集機制。2.數(shù)據(jù)處理人工化。不少法院仍采取人工或半人工的數(shù)據(jù)采集及測算方式，尚未實現(xiàn)技術手段對法院審判態(tài)勢和審判績效考核予以實時展現(xiàn)，無法及時對部門內及各條線間法官審判績效進行多向比較，難以實現(xiàn)精確考評。同時，由于某些法院的審判績效考核套用普通公務員考評模式，除在本院范圍內公示年度評定“優(yōu)秀”的法官名單外，缺乏對考核結果公示的規(guī)范性制度和智能化展示平臺。三、完善路徑：圍繞“底線管理保效率、質量優(yōu)先促公正、激勵優(yōu)異強引領、整體盡責重目標”展開(一)審判績效考核與管理的基本理念審判績效考核與管理作為司法體制綜合配套改革的重要環(huán)節(jié)，應以實現(xiàn)司法公正作為其價值目標，以遵循司法規(guī)律為其核心支撐?；貧w本源，“司法是對沖突的事實及訴求進行判斷和處斷，司法的中立性、被動性、親歷性，司法官的獨立性以及相伴隨的德性和才能，是司法的邏輯”。[6]由此，審判績效考核應突出法官主體地位，明確優(yōu)秀的法官并非“考”亦非“管”出來的，而是通過機制引導及服務保障“養(yǎng)”出來的。具體應從以下理念予以展開：1.人性化思維。法官的司法工作是一項包含價值衡量、利益分析與邏輯推演等在內的高智識的活動，不僅需要其在嚴格司法中維護法律體系的靜態(tài)安全，同時針對立法含混、立法空白之處，亦需要進行具有創(chuàng)造性的司法“續(xù)造”，通過“能動司法”來確保司法裁判得到社會公平正義的最終檢驗。由此，司法工作的性質決定了基于法官為主要考核對象的審判績效考核機制必然以尊重法官的司法工作規(guī)律為本源，突出法官的主體地位。2.類型化思維。由于地域發(fā)展水平、人員數(shù)量、案件數(shù)量、案件類型、審理層級等等的差異，如何從橫向、縱向等多維度真實評價不同法官之間的工作量差異、審判質量與水平差異，都需要在制度設計之初進行類型化考慮?？茖W合理的審判績效考核應結合法官工作內容、崗位職責確定評價內容和評價模式，適用科學的評價方法。既要根據(jù)績效考核目標，全面評價審判工作、職業(yè)操守等各方面工作實績，又要兼顧評價的剛性和柔性，兼顧管理的宏觀導向性和微觀合理性，充分考慮不同部門法官的特性和差異，合理設計考核的內容、方法和標準。3.系統(tǒng)化思維。審判績效考核是溝通司法責任制、法官員額制、法官等級制度等的中間制度，但其也不是萬能的，想要發(fā)揮法官業(yè)績考評制度的合理性與有效性還有待司法改革制度中其他制度的綜合發(fā)力。一是完善科學分案機制，實現(xiàn)案件類型的合理化區(qū)分，確保難案精審、簡案快審；二是提升人案資源適配，加強人與案的適配性，通過精準匹配審判經(jīng)驗與案件性質，實現(xiàn)審判質效的總體性提升，確保審判績效考核的可比性及科學性；三是加強審判團隊建設，努力推動審判團隊發(fā)揮1+1＞2的總體效能。4.信息化思維。一是指標設定信息化。評價中采用哪些指標、各項指標如何設定權重、各項指標采用何種評價方式、如何確定計算的具體公式等，都應當通過實時的、動態(tài)的大數(shù)據(jù)進行實測，而不是從主觀經(jīng)驗出發(fā)。二是數(shù)據(jù)處理實時化。系統(tǒng)后臺自動抓取指標數(shù)據(jù)，在系統(tǒng)的個人頁面上實時顯示；自動分析被考核對象的相關數(shù)據(jù)，計算業(yè)績總分，自動分配評價獎金數(shù)額等。三是監(jiān)督測試自動化。把相關數(shù)據(jù)錄入系統(tǒng)進行模擬運行，檢驗指標權重設定能否實現(xiàn)評價目標，系統(tǒng)自動跟蹤評價數(shù)據(jù)及其實施過程，實時掌握和了解考核檔次確定或考核獎金發(fā)放的情況。四是綜合展示可視化。通過大數(shù)據(jù)分析，對各部門或各類人員的工作業(yè)績進行直觀展示。最后信息系統(tǒng)還能在績效考核結果反饋及審判工作態(tài)勢講評等方面提供可視化展示功能。(二)審判績效考核與管理的基本原則在對法官進行審判績效考核過程中，為構建符合審判工作實際且能激勵法官不斷提升司法能力的有效機制應堅持如下基本原則：1.底線管理保效率(1)設定基本辦案量應具有合理性。一般說來，基本辦案量以月度為單位，通?？梢罁?jù)既往3到5年內特定崗位的法官辦理此類案件的平均數(shù)量來設定。強調3到5年的周期性，主要考慮以法官辦案的常態(tài)為依據(jù)。既不能要求最高數(shù)量標準，也不至于向最低標準看齊，所以選取平均辦案數(shù)量具有相對的合理性。(2)設定基本辦案量應具有多樣性。因為案件具有類型不同、難易之分，法官具有年資差異、優(yōu)勢不同，針對不同類型的案件和法官，分別設置最低辦案數(shù)量指標，此乃充分關注人案差異性的題中之義。實踐中，不同審判業(yè)務庭大多根據(jù)工作需要，將本庭承辦的案件細分幾類，安排不同法官承擔專門的審判任務，這些行之有效的經(jīng)驗辦法應當成為基本辦案量的設定基礎；也即實踐中有幾種合理分類，就可以設置幾種基本辦案數(shù)量標準。(3)實施基本辦案量應具有強制性。既然站立法官崗位，就應履行相應職責。如果連基本辦案量也無力承擔，則應作為退出法官員額的考量事項。當然實際操作應當注重人性化，不能1年未達標，就退額沒商量。倘若法官遭遇重大疾患等特殊困難，當然應當排除在強制性的約束范圍。(4)運行基本辦案量應具有動態(tài)性。不同崗位法官的基本辦案量不是一成不變的，而是應予以適時調整，一般以年度收案數(shù)量變化態(tài)勢為考量依據(jù)。也就是說，當全年收案數(shù)量出現(xiàn)明顯增減情況時，就應分析新年態(tài)勢走向，以決定是否以最近3至5年周期重新測算、設定法官的基本辦案數(shù)量。也即在動態(tài)中力求穩(wěn)定，在應變中確保審判效率。2.質量優(yōu)先促公正司法是最不能容錯的職業(yè)，些許瑕疵或問題，必以放大效應損害司法公正性。操持司法裁判，必須牢固樹立質量優(yōu)先意識。這里需要把握三點：(1)評價審判質量應突出本職工作。司法裁判通常由訴訟過程和裁判結果兩個有機部分構成。其中審理過程的規(guī)范性，裁判說理的充實、完整性，理當成為評估質量的主干事實依據(jù)。至于結果上當事人的接受程度等因素，只能作為參考因素考量，決不能忽略主次，僅依當事人的反饋意見就斷言質量如何。以往的多種考核辦法之所以顯得有所不足，恰恰都在主干事實部分有所缺失，以致某些似是而非的事實介入較多，影響了評價結果的公允性。(2)評價審判質量應注重直觀性和貼近感。要評價法官的庭審質量，必須觀摩庭審或閱看錄像；要評說法官的裁判文書，必須親自閱讀。只有評價對象特定，評價主體貼近，才能真實認知、貼切評價。實踐中有些涉及人的評價，現(xiàn)流行采用網(wǎng)絡海選方法，類似這種依據(jù)間接圖文介紹而展開的有感測評，概不可用于審判質量考評之中。正所謂尊重名器，才能始得敬畏。(3)評價審判質量應關注階段性和覆蓋面。一般說來，審判效率易于起伏波動，需要實施及時管控，一般以按月或季度管控為宜；而審判質量則具有相對穩(wěn)定的特點，適宜進行階段性管理，通常可拉長周期、按半年度或一年度來進行。既然實施階段性評價，則應均勻布點，在上、下半年度均隨機抽選有代表性的庭審與裁判文書，實施以點帶面的全面評價。所選庭審和文書的數(shù)量不能太少，以避免以偏概全的弊端。也可自薦與隨機抽選結合，以確保質量評價結論具有合理的覆蓋面。至于如何體現(xiàn)審判質量優(yōu)先？可以通過加大相應考核比重予以明確導向。如在完成基本辦案量之后，審判質量的考核分量明顯重于辦案數(shù)量。借此明晰的質量指標及考核占比優(yōu)勢，凸顯質量優(yōu)先導向。3.激勵優(yōu)異強引領既然實施考核，必然激勵優(yōu)異。務必讓業(yè)績優(yōu)異者成為工作標桿，發(fā)揮示范引領作用。相反，如果好壞無法分野，勢必多生是非。常規(guī)的業(yè)績考核制度，理當成為培育良好工作氛圍的有力助推。實踐經(jīng)驗表明，法院工作由審判、審判輔助等多種職能協(xié)同推進，激勵各路先鋒，既有物質獎勵，更重精神加冕，這樣才能發(fā)揮整體的加持功效。4.整體盡責重目標考核的目的是促使人人為實現(xiàn)司法公正、效率而盡責，只要保質保量完成法官的基本辦案量，即可獲得獎勵資格。當然考評有檔次，激勵有等分。對于難以計量的司法行政崗位等職能部門人員，應當建立具體崗位職責備考，日常逐項考評履職成效。真正做到口說不為憑，舉手見高低。業(yè)績非標榜，功夫見常。(三)審判績效考核與管理的基本框架審判績效考核制度的運行需要構建整體性的機制框架，即通過考核組織、考核內容、考核方式及考核結果運用等內容實現(xiàn)審判績效考核制度的落實。1.考核組織在考核層級方面，當前對審判績效考核的層級主要分為直接考核與兩級評價兩種模式。兩種考核模式各有其優(yōu)勢，采用何種評價模式更多取決于各級法院的工作實際及審判管理模式。在考核主體層面，當前審判績效考核的主體層面存在缺乏法官有效參與及欠缺外部評價等問題。因此，要在現(xiàn)有的基礎上實現(xiàn)考核主體的廣泛性和多元化。具體可參見下表。不同審級法院法官業(yè)績考評委員會組成人員設置參考表2.考核內容不同主體、不同層級法官的審判工作履職主要包括審判工作、管理工作及延伸工作三個方面，因此在審判績效指標設定時應當圍繞上述三項工作予以展開，同時注重相應指標分值的科學計算。(1)考核指標的認定①審判工作指標設定：審判工作主要指法官的辦案業(yè)績，具體包括辦案數(shù)量、辦案質量、辦案效率、辦案效果。審判質量指標。在審判質量評價中，二審改發(fā)率、二審改發(fā)瑕疵率、生效案件改發(fā)率等指標在一定案件數(shù)量基礎上可以反映案件整體質量，但在法官個體績效考評中，如果對案件質量的評判仍然浮于數(shù)據(jù)表面，往往出現(xiàn)評價結果與實際情況雙向背離。因此，必須建立案件質量評價體系，深入個案內部，以個案評鑒的方式考察法官的審判質量，重點是庭審與裁判文書，并納入常態(tài)化考評范疇，以引導法官進一步提升審判能力與審判質量，方能對其審判質量情況形成公允的評價和正確的導向。審判效率指標。在法院和部門的績效考核中，可以兼顧質量、效果和效率指標，甚至對效率指標更加偏重，激勵法院和各部門通過制度創(chuàng)新和有效管理提升審判效率，為追求審判質量騰出時間、空間。但在法官績效考核中，審判效率維度下的內容應當盡量精簡，主要關注長期未結案件等對當事人有直接負面影響的部分指標。審判效果指標。與審判質量評價類似，民商事案件調撤率、服判息訴率等指標是審判效果的自然呈現(xiàn)，在部門績效考核中，能夠反映一定案件數(shù)量基礎上的整體效果。但當事人是否能夠達成調解、判決后是否會上訴等并非僅取決于法官的裁判，而是與當事人的認識、態(tài)度等要素緊密關聯(lián)，而這些恰恰是法官無法把握和控制的，因此不宜將其作為法官績效考核指標，主要關注矛盾激化案件等對當事人有直接負面影響的部分指標。審判負荷指標。辦案工作量難以準確衡量是長期困擾業(yè)績考評的難題之一。對此，上海法院的做法是以大數(shù)據(jù)分析為基礎，將抽象的案件難易程度量化為具體的權重系數(shù)。將案件權重體系綜合應用于辦案工作量評價，使部門之間、審判團隊之間、法官之間審判負荷的橫向比較更具科學性和說服力。在此基礎上，可以通過主審案件工作量(主審結案數(shù)×案件權重系數(shù))、實際辦案工作量(主審案件工作量+擔任審判長、合議庭成員辦案工作量)、核心辦案工作量(主審案件工作量+擔任審判長、合議庭成員辦案工作量-法官助理輔助辦案工作量)等不同統(tǒng)計口徑更全面地反映法官辦案負荷的實際狀態(tài)。特別是要兼顧不同的審判團隊配置情況、法官助理發(fā)揮作用情況，在將以法官為核心的審判團隊作為一個整體進行評價的基礎上，將法官助理承擔輔助審判職能的貢獻考慮在內。最后，考慮到法官身份、法官工作崗位的差異性，建議增設特色指標來體現(xiàn)對上述差異性的兼顧。[7]不同審級法院法官業(yè)績考評指標與權重設置參考表②管理工作指標設定：管理性工作主要針對負有審判管理職責的院、庭長身份的法官，具體主要包括對業(yè)務庭(室)的審判態(tài)勢管理、對跨部門間及法院間的業(yè)務理論學習交流等內容。因此，對于法官參加交流研討會提升司法職業(yè)素養(yǎng)、參加部門內或者全院層面的專業(yè)法官會議討論案件、擔任法官培訓中心的兼職講師等工作，盡管根據(jù)相關精神不能折抵辦案工作量，但也應該設定一定的分值，使法官各方面的工作得到全面綜合的評價。③延伸工作指標設定：優(yōu)秀的法官應當具備較強的綜合能力，包括法學理論水平、庭審駕馭能力等法官基本職業(yè)能力。因此，在具體的評價內容上，應當包括司法調研、司法宣傳工作等。結合不同審級、不同條線法官審判工作的差異，可圍繞審判工作、管理工作、延伸工作三個項目配置不同指標與權重，具體設置可參考不同審級法院法官業(yè)績考評指標與權重設置參考表。評價指標各類標準的設定方法(2)考核指標的計算審判績效考核的指標分值可以通過設定底線標準、警示標準、評優(yōu)標準，而后再予以直接設定加減分幅度或采用無量綱化法的方式計算得出。具體實施中，如上表所示，一是對審判質量、審判效果做底線標準、警示標準和評優(yōu)標準的管理，對審判效率、審判負荷做底線標準、警示標準的管理，在評優(yōu)標準中不做強調，但可以作為主觀評價的一個要素予以考慮。二是對審判質量、審判效果的評優(yōu)采取主觀評價與客觀評價相結合的方式，由于審判質量、審判效果及其所反映的審判能力、審判作風等方面需要在較長的周期內予以考察，并且考核程序較為復雜，考核時間成本較為高昂，因此在季度考核中可以適當降低權重，在年度考核中加重比例。三是對其他考核項目以客觀評價為主，每季度進行評價。①審判效率和負荷類指標各類標準的設定方法一是底線標準的設定。結合對國內外已有的辦案數(shù)量計量方式進行的比較與借鑒，本文認為應采取類型化+權重式的計算方法。首先為類型化計量方法，可以按法官所處崗位和所屬部門案件分配方式，類型化地設定辦案數(shù)量指標，既具有一定橫向的公平性，又排除法官個人不可控制的影響因素。在不同審判業(yè)務部門范圍內梳理、提煉出不同的法官崗位，根據(jù)各法官崗位前3年平均結案數(shù)、條線平均數(shù)、案件增長幅度等確定當年基本工作量，按照季度進行底線管理。同時，考慮到類型化計量方法難以完全糾正各部門在確定崗位任務時可能業(yè)已存在的辦案負荷的不均衡，采取權重式計量方法進行校正。其次是權重式計量方法，基于大數(shù)定律，以以往完成各類案件所需時間為衡量標準，對不同類型、不同難易程度的案件進行統(tǒng)一折算。用于法官業(yè)績考評時，設定一個相對寬泛的區(qū)間或標準進行橫向比較，使法官所處崗位的辦案負荷不至于明顯失衡。二是警示標準的設定。如果個別指標超過合理區(qū)間的，部門予以提示，確因法官主觀原因導致指標減益的，應予督促改進。不再使用審理天數(shù)、當庭結案率等很大程度上受客觀因素影響的效率指標進行評價。②審判質量和效果類指標各類標準的設定方法一是底線標準的設定。以法官未被追究重大差錯責任作為底線標準?？紤]到審判工作獨立性，設定審判質量負向指標時應當格外審慎，將關注點盡量限定于因法官主觀故意、重大過失導致的案件差錯。二是警示標準的設定。二審改發(fā)瑕疵案件數(shù)量、二審改發(fā)案件數(shù)量等超過合理區(qū)間的，本部門予以提示，確因法官主觀原因導致指標減益的，應予督促改進，但不再將上述指標作為底線標準。三是評優(yōu)標準的設定。評優(yōu)程序包括文書質量考評、庭審質量考評、綜合測評等組成部分。文書質量考評、庭審質量考評，由法官每年(或半年)上報能代表當年裁判水平的法律文書和庭審錄像，并隨機抽選裁判文書和庭審錄像，一并參加考評。對文書質量和庭審質量進行專業(yè)評價；綜合測評，由分管院長、庭長、部門全體法官等對本部門法官的職業(yè)操守、辦案質量、辦案效果、辦案效率、業(yè)務能力等進行貼近式評價；外部評價，隨機選取當年度代理案件的部分律師對承辦案件法官的職業(yè)操守、程序公正、業(yè)務能力、工作作風進行外部評價；評優(yōu)標準，被提名為優(yōu)秀法官人選，在文書質量考評、庭審質量考評、外部評價中至少獲評一項優(yōu)秀的，當年度考核等次可以評定為優(yōu)秀。③指標設計與分值計算方法選擇中的平衡一是分組評價。面對審判業(yè)務部門多元、案件類型多樣的情況，如何在不同部門之間尋找評價的平衡點，是評價中的一大難題。對此，可以采取以下方式兼顧評價的合理性與平衡性。根據(jù)各部門之間的可比性，根據(jù)審判負荷的情況，在同條線或相近類型部門中，綜合考慮評價情況，確定評價優(yōu)秀部門。對審判業(yè)務部門及法官重點評價其審判工作業(yè)績，另設特殊業(yè)務部門，考慮到這些部門部分承擔著全院的審判管理或其他重要任務，且與其他業(yè)務部門不具有橫向可比性，因而設置在同一評價組中，評價時既設定審判業(yè)績的權重，同時也設定業(yè)務部門對其評價的權重，用以鼓勵其更好地履行審判管理相關職責。二是多元評價。在部門評價指標的設定上，一方面對接上級法院的評價要求，將審判質量、效率、效果作為評價的重點內容；另一方面考慮到各條線的差異及本院的工作實際，針對不同的指標和不同的管理需要，在評價中采取目標對比、橫向對比和縱向對比的評價方法。目標對比，對本轄區(qū)法院或本院統(tǒng)抓必須完成的基本任務和指標實施目標管理(與院定目標進行比較)，如同期結案率指標、長期未結案件指標；縱向對比，主要是部門之間缺少直接可比性的各類指標，評價中，將本部門前3年同期同類指標的平均值設為目標值，鼓勵各部門與自身相比實現(xiàn)進步，如平均審理天數(shù)指標、當庭裁判率等指標；橫向對比，主要是對各部門的部門人均辦案數(shù)、法官人均辦案數(shù)(審判負荷指標)進行橫向對比，通過調整因審判負荷不均衡導致的質效指標差異，實現(xiàn)對以往經(jīng)常出現(xiàn)的“辦案越多，評價結果越差”現(xiàn)象的糾偏。三是放權與限權相結合。在法官績效考核中我們確定了直接評價與兩級評價相結合的框架，賦予部門一定的評價自主空間，但“放權”不等于“放任”。為限制庭級評價的任意性，院級建立部門對個人業(yè)績考評的事前指導、事中約束、事后評估體系。①通過事前規(guī)范進行指導，如設置評價標準的“四向區(qū)間”：達到本部門法官人均辦案工作量75%—100%的為合理區(qū)間；超過或低于合理區(qū)間的分別設置若干正向區(qū)間和負向區(qū)間；低于50%的則落入否定區(qū)間，評價結果評定為不合格，為部門評價個人劃定明確的區(qū)間界限。②通過事中規(guī)范進行約束，如通過業(yè)績考評信息平臺可實現(xiàn)對評價行為的自動管理，約束庭級評價在院定標準內運行，可以在評價信息平臺開發(fā)中進行技術性處理，在庭長評定等級時，除非有其他特殊的工作安排，否則審判業(yè)績尚未達到某一等級要求的法官將不能被評定為相應等次，通過技術性的處理，進一步加強對院級、對庭級評價的規(guī)范管理。③通過事后規(guī)范進行約束，對庭級評價結果進行分析和評估，幫助和督促各部門完善改進評價方案，同時強調部門不得以特殊評價項目任意替代或突破原定評價要求，從而真正發(fā)揮評價激勵優(yōu)異的作用。3.考核方式在審判績效考核中應正確恰當?shù)剡m用數(shù)據(jù)，并正確審視定位以下兩個問題：一是如何正確使用案件權重系數(shù)？二是刑、民、商等案件的工作量能否進行統(tǒng)一折算？我們認為在考核方式方面應注重以下四方面的結合：(1)主觀考核與客觀考核相結合。針對法官能力和素質的不同層面，應當堅持主客觀相結合的方法，因地制宜?？陀^考核的主要內容應是法官辦案業(yè)績、調研成果等可視化程度較高的部分，主觀考核應以測評法官職業(yè)道德表現(xiàn)為主、以測評職業(yè)技能和工作實績?yōu)檩o。從考核制度以往運行的實際效果來看，在越大的案件體量上，指標化、數(shù)量化的評價結果越接近實際，其考核周期較短、考核成本較低的優(yōu)勢也更明顯。但隨著案件體量的降低，案件樣本的減少，統(tǒng)計數(shù)據(jù)的有效性逐漸降低，更容易被偶然因素左右，被虛假數(shù)據(jù)污染。此外，譯”，已經(jīng)被一定程度地扭曲、模糊甚至消解，法官績效之優(yōu)劣又無法在數(shù)據(jù)中得到完全體現(xiàn)，還必須吸收主觀考評因素進行校正。主觀考評應當以評價法官職業(yè)道德表現(xiàn)為主、以測評審判業(yè)績?yōu)檩o。(2)過程考核與結果考核相結合。司法權的屬性及法官職業(yè)的特點決定了法官的司法技能、工作的盡責程度、職業(yè)道德等難以通過其產出的裁判結果來全面衡量，這就需要同時關注法官行為的過程管理。雖然法官在司法活動中的行為信息難以獲取，但利用信息化手段可以實現(xiàn)對審判流程的節(jié)點管理和全程留痕，針對法官審理案件的類型、案件復雜程度等，通過庭審抽查、文書評選等方式都可以有效獲取法官案件處理能力、知識掌握程度等評價信息。法官績效的過程考核應當全面考察法官處理案件的方式是否均衡、公正及高效，而不是以個案的裁判結果是否有錯或引起爭議來作為評價的準繩。(3)定量評價與定性評價相結合。法官績效量化評價在一定程度上依賴于量化績效考核指標體系的完備性