關于城市更新中存量土地開發(fā)利用的若干問題思考

關于城市更新中存量土地開發(fā)利用的若干問題思考城市更新是城市政府通過優(yōu)化配置城市國土空間資源、提升城市功能、改善人文環(huán)境的綜合整治活動。國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出，實施城市更新行動，推動城市空間結構優(yōu)化和品質提升。繼珠三角、長三角地區(qū)近年來城市更新工作的推進，2021年北京、重慶等地也相繼開展了城市更新行動，推動城市建設發(fā)展由增量開發(fā)向城市更新轉變。筆者通過分析存量土地利用的特征、土地利用的法律政策、城市更新的目標取向等，對推動城市更新工作所須關注的問題進行了思考。一、城市更新中的土地類型城市更新是一種綜合性、系統(tǒng)性、多維度的行為，其類型劃分也因標準、依據不同而各異。以城市更新中是否涉及土地空間調整、用途改變等土地條件的變化為標準，可將城市更新分為兩種類型：第一種是不涉及現狀土地發(fā)生改變的城市更新，如老舊小區(qū)、老舊廠房不改變土地使用條件下的功能完善行為；第二種是涉及土地再開發(fā)再利用的城市更新，如通過變更土地用途、轉讓、收回再供應、土地合并和分割、使用年期調整等土地使用條件實現城市更新。國內的城市更新多是涉及土地的再開發(fā)再利用，涉及的土地主要具有以下三個特征。1.城市更新中的土地多為存量建設用地。我國的建設用地供應，分為存量和增量兩部分?！霸隽客恋亍敝饕钦ㄟ^土地征收和農用地轉用，以出讓和劃撥方式供應的土地，體現的是土地所有權人與使用權人之間的關系，即“土地一級市場”；“存量土地”是指城鄉(xiāng)建設已占有或使用的土地，其開發(fā)利用主要是現有土地使用者之間的交易，即“土地二級市場”。城市更新中的土地主要不是政府新征收和供應的土地，而是已成為建設用地的部分。2.城市更新中的土地多為國有土地。城市更新的范圍主要在城市建成區(qū)。根據法律規(guī)定，城市土地歸國家所有。因此，城市更新中的土地性質多為國有。當然，不排除由于多種原因，在城市范圍內存在集體建設用地的情況，如城中村的宅基地和集體產業(yè)用地。3.城市更新中的土地多為低效用地。廣義上講，城市更新中的土地是指所有建設用地。狹義上講，城市更新中的土地多是現狀建設用地利用不合理、利用效率和效益不高的建設用地，即具有開發(fā)利用潛力的現有城鄉(xiāng)建設用地。二、存量土地利用政策的內在特征1.存量土地開發(fā)利用的主體具有多元性。國家出臺的政策中，明確鼓勵原土地產權人自行開發(fā)、合作開發(fā)存量土地。只有在原土地產權人無意愿自主開發(fā)和合作開發(fā)的條件下，才可以向政府申請收回土地，納入儲備。換言之，在存量土地開發(fā)利用的順序上，國家政策將原土地產權人自行開發(fā)土地放在第一位，合作開發(fā)土地放在第二位，政府收回土地再供應放在最后一位。政策的目的十分明顯，就是鼓勵產權主體、市場主體和社會資本開發(fā)利用存量土地資源。2.存量土地開發(fā)利用的方式具有靈活性。國家出臺的政策明確提出，存量土地開發(fā)利用涉及土地改變用途、轉讓的，只要原有的土地使用合同沒有明確約定、地方政策沒有明確規(guī)定必須收回土地重新招標拍賣掛牌出讓，就可以采取補辦協(xié)議出讓手續(xù)（即“存量補地價”）的方式，進行再開發(fā)利用。在廣東、上海等地的“三舊”改造、城市更新政策中，“存量補地價”的協(xié)議出讓政策成為政府最重要的土地政策。3.存量土地增值收益的分配具有共享性。國家出臺的政策明確，原依法取得的工業(yè)用地改造開發(fā)后，提高廠房容積率但不改變用途的，停車場增加容積率的，免收地價款；利用現有工業(yè)用地興辦先進制造業(yè)、生產性及高科技服務業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺等國家支持的新產業(yè)、新業(yè)態(tài)建設項目的，可繼續(xù)按原用途、原產權形態(tài)使用，不按新用途收取地價款。這些減免土地收益的實質，是國家與用地者共享土地規(guī)劃調整所產生的增值收益部分。與增量土地出讓收益全部歸土地所有權人的政策不同，存量土地開發(fā)利用中增值收益分配的共享性，對降低更新改造成本，加快項目實施，至關重要。三、城市更新中土地利用的突出問題1.規(guī)劃方向需要調整和定位。城市更新是以空間資源重新配置為基礎的存量規(guī)劃，具有產權和利益復雜的特點。舊城改造與新城建設的規(guī)劃邏輯完全不同。新城規(guī)劃是增量規(guī)劃，是以新增建設用地為配置對象、基于空間擴張為主的規(guī)劃；城市更新規(guī)劃則是促進建成區(qū)功能優(yōu)化調整的存量規(guī)劃，是需要探索政府、社會和市場主體共同參與、兼顧各方利益、上下互動的協(xié)商式開放式的規(guī)劃。規(guī)劃對象轉向存量用地及空間后，存在規(guī)劃“從上至下”的剛性與“從下至上”的彈性的相融問題，以及存量規(guī)劃的實施問題，這都需要規(guī)劃部門在職能定位、管理重點、制度設計等方面進行統(tǒng)籌謀劃。2.土地利用方向調整存在限制。城市更新改造過程中，大多是將城市中心、核心區(qū)的工業(yè)、倉儲、批發(fā)市場、居住區(qū)調整為公共文化設施、公共服務設施。反映到土地利用方向上，就是將土地價值較大的倉儲物流設施、商服、住宅等經營性用地，調整為收益較小或非營利性的公共設施、公益事業(yè)用地。這種土地利用價值的逆向調整，限制了城市更新通過改變土地用途彌補成本的可能性，加大了其經濟成本。此外，部分城市中心區(qū)、核心區(qū)嚴控建筑高度，地上空間調整也受限制。由于土地利用方向和地上空間的雙重限制，城市更新項目推進較難。3.城市更新涉及資金量大、周期長。城市更新基本以老城區(qū)為主，區(qū)域內人口密度集中、歷史文化設施較多，是城市功能疏解的重中之重，也是更新改造的重點區(qū)域。老城改造區(qū)域存在大量居住用地，且產權經濟關系復雜，城市更新將涉及資金量大、騰退周期長、改造難度大等問題。四、市更新中的土地開發(fā)利用模式1.土地產權人主導的土地開發(fā)利用模式。這一模式是指在符合城市更新規(guī)劃的前提下，原土地使用權人可通過自主、聯營、入股、轉讓等多種方式，對其使用的存量建設用地進行開發(fā)利用。其最大特點是土地開發(fā)權在用地者手中，不在政府手中。主要包括三種方式。①自行開發(fā)。原土地使用權人作為單一主體，自行開發(fā)利用土地。②合作開發(fā)。原土地使用權人通過聯營、入股方式聯合開發(fā)利用土地。③轉讓開發(fā)。原土地使用權人將土地使用權轉讓，由受讓人開發(fā)利用土地。在這種模式下，土地配置行為只發(fā)生在土地使用權人之間。因此，只要符合城市更新規(guī)劃，無論土地使用和規(guī)劃的具體條件是否改變，均可采取協(xié)議出讓方式，涉及土地增值的，由用地者補繳土地差價，即實行“協(xié)議出讓、存量補地價”的方式進行開發(fā)利用。2.政府主導的土地開發(fā)利用模式。這一模式是指政府給予原土地權利人一定的土地補償金或其他條件，將土地回購收儲，重新開發(fā)整理，按照城市更新規(guī)劃確定的土地用途，以出讓或劃撥方式確定新的用地者、投資者。在產權關系中，這種模式發(fā)生了“土地使用權人—土地所有權人—土地使用權人”的變化。實施這一模式，需要考慮兩個關鍵點。①收回土地時的補償安置。城市更新是利益再調整、再分配的過程。土地收回時涉及的產權主體復雜，利益主體多元。政府應作為利益調整的關鍵角色，轉變通過新增建設用地增加財政收入的理念，探索創(chuàng)新城市更新中土地收回再出讓的土地收益分配機制，完善現行土地儲備供應制度。②儲備土地再供應方式。依據現行制度，由政府以劃撥和出讓方式供地，屬于經營性土地的，以招標、拍賣、掛牌方式公開出讓，新的用地者依據城市更新規(guī)劃開發(fā)利用土地。五、完善城市更新土地開發(fā)利用政策體系1.按新規(guī)劃用途辦理土地手續(xù)的政策。城市更新項目可按新的規(guī)劃批準文件，依法以劃撥、出讓等方式辦理用地手續(xù)。其中，代建公共服務設施用房并將產權移交區(qū)政府有關部門或相關單位的部分，以劃撥方式辦理用地手續(xù)；經營性設施可以通過協(xié)議或其他有償使用方式辦理用地手續(xù)。2.按原土地用途和權利類型使用的政策。在符合規(guī)劃且不改變用地主體的條件下，城市更新項目用以發(fā)展國家及本市支持的新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的，由相關行業(yè)主管部門提供符合條件的證明文件，可實行繼續(xù)按原用途和土地權利類型使用土地的過渡期政策；過渡期滿或轉讓需辦理用地手續(xù)的，可按新用途、新權利的類型，以協(xié)議方式辦理。3.國有建設用地轉讓、出租、抵押的政策。城市更新過程中，在不改變實施方案確定的使用功能情況下，經營性服務設施已取得的建設用地使用權可依法進行轉讓或出租，也可以建設用地使用權及其地上建筑物、構筑物及其附屬設施所有權等進行抵押融資。4.完善存量土地開發(fā)利用審批的政策。為規(guī)范城市更新項目土地開發(fā)行為，需要研究制定項目用地的審批政策、審批程序、職能分工和具體要求，細化操作流程，這對于推進城市更新項目實施至關重要。具體來說，城市更新土地開發(fā)利用審批政策主要包括以下幾個方面。①用地審批職權劃分。城市更新項目用地方案報批過程中，需要明確區(qū)政府（新區(qū)管委會）、市規(guī)劃自然資源委、市政府的相應權限。②用地審批范圍。依據城市更新單元規(guī)劃涉及的項目情況、實施周期，確定整體進行用地審批還是分期批地。③用地審批程序。根據城市更新政策規(guī)定，明確更新項目用地協(xié)議出讓具體審批流程圖。按照國家行政許可的相關政策確定用地申請的審查時限。④用地審查內容。依據城市更新專項規(guī)劃、土地管理政策規(guī)定，明確城市更新項目用地審批的申請條件、提交材料和審查內容。⑤用地信息公開。制定信息公開制度，及時公開城市更新項目用地審批過程、審批結果等信息，接受社會監(jiān)督。六、健全城市更新土地開發(fā)利用的配套政策1.推進規(guī)劃管理政策創(chuàng)新。①規(guī)劃用途兼容政策。在城市更新的規(guī)劃實施中，應注重規(guī)劃兼容、復合利用。存量土地開發(fā)地區(qū)在增加公共服務設施用地的同時，可與各類用地兼容或混合設置；在滿足地區(qū)規(guī)劃導向的前提下，商業(yè)服務用地與商業(yè)辦公用地可以相互轉換，住宅用地可以全部或部分轉換商業(yè)服務業(yè)用地或商務辦公用地。②實施單元劃定政策。存量土地開發(fā)應劃定實施單元，盡可能避免單宗地開發(fā)。這與新增土地的按宗地供地、按宗地建設、按宗地管理的模式是不同的。在城市更新土地的開發(fā)利用過程中，必須評估周邊的規(guī)劃，劃定的存量土地實施單元中可包括多個具體項目，每個具體項目可以涉及多種土地用途。特別是在老城區(qū)、歷史文化街區(qū)，應實施生態(tài)修復、城市修補，通過恢復性修建，保護街巷胡同格局及傳統(tǒng)建筑形態(tài)，留存有價值的歷史信息。③最小化開發(fā)政策。倡導實施單元最小化改造模式，鼓勵多主體參與。城市更新中的土地開發(fā)利用涉及原產權人、相關權利人、政府等主體。為引導權利人利用自有土地自行開發(fā)、鼓勵社會資本參與，在實施單元的劃定上，應倡導實施單元可最小化的改造模式，推動街區(qū)小規(guī)模、漸進式、可持續(xù)地更新改造。實施單元的項目主體，既可以統(tǒng)一組織綜合實力強的國有企業(yè)承擔改造任務，也可以將實施單元內的各個具體項目交由原產權人、民間資本或社會力量進行改造。2.創(chuàng)新財稅金融激勵政策。①加強對城市更新的財政投入。合理確定市、區(qū)兩級政府資金負擔比例，落實稅費優(yōu)惠政策。②鼓勵利用國家政策性資金。按照政府和社會資本合作項目建設及企業(yè)建設等模式創(chuàng)新融資方式，爭取國家政策性貸款用于存量土地開發(fā)中的歷史文