關(guān)于城市更新中存量土地開發(fā)利用的若干問題思考

關(guān)于城市更新中存量土地開發(fā)利用的若干問題思考城市更新是城市政府通過優(yōu)化配置城市國(guó)土空間資源、提升城市功能、改善人文環(huán)境的綜合整治活動(dòng)。國(guó)家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。繼珠三角、長(zhǎng)三角地區(qū)近年來城市更新工作的推進(jìn)，2021年北京、重慶等地也相繼開展了城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市建設(shè)發(fā)展由增量開發(fā)向城市更新轉(zhuǎn)變。筆者通過分析存量土地利用的特征、土地利用的法律政策、城市更新的目標(biāo)取向等，對(duì)推動(dòng)城市更新工作所須關(guān)注的問題進(jìn)行了思考。一、城市更新中的土地類型城市更新是一種綜合性、系統(tǒng)性、多維度的行為，其類型劃分也因標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)不同而各異。以城市更新中是否涉及土地空間調(diào)整、用途改變等土地條件的變化為標(biāo)準(zhǔn)，可將城市更新分為兩種類型：第一種是不涉及現(xiàn)狀土地發(fā)生改變的城市更新，如老舊小區(qū)、老舊廠房不改變土地使用條件下的功能完善行為；第二種是涉及土地再開發(fā)再利用的城市更新，如通過變更土地用途、轉(zhuǎn)讓、收回再供應(yīng)、土地合并和分割、使用年期調(diào)整等土地使用條件實(shí)現(xiàn)城市更新。國(guó)內(nèi)的城市更新多是涉及土地的再開發(fā)再利用，涉及的土地主要具有以下三個(gè)特征。1.城市更新中的土地多為存量建設(shè)用地。我國(guó)的建設(shè)用地供應(yīng)，分為存量和增量?jī)刹糠帧！霸隽客恋亍敝饕钦ㄟ^土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，以出讓和劃撥方式供應(yīng)的土地，體現(xiàn)的是土地所有權(quán)人與使用權(quán)人之間的關(guān)系，即“土地一級(jí)市場(chǎng)”；“存量土地”是指城鄉(xiāng)建設(shè)已占有或使用的土地，其開發(fā)利用主要是現(xiàn)有土地使用者之間的交易，即“土地二級(jí)市場(chǎng)”。城市更新中的土地主要不是政府新征收和供應(yīng)的土地，而是已成為建設(shè)用地的部分。2.城市更新中的土地多為國(guó)有土地。城市更新的范圍主要在城市建成區(qū)。根據(jù)法律規(guī)定，城市土地歸國(guó)家所有。因此，城市更新中的土地性質(zhì)多為國(guó)有。當(dāng)然，不排除由于多種原因，在城市范圍內(nèi)存在集體建設(shè)用地的情況，如城中村的宅基地和集體產(chǎn)業(yè)用地。3.城市更新中的土地多為低效用地。廣義上講，城市更新中的土地是指所有建設(shè)用地。狹義上講，城市更新中的土地多是現(xiàn)狀建設(shè)用地利用不合理、利用效率和效益不高的建設(shè)用地，即具有開發(fā)利用潛力的現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地。二、存量土地利用政策的內(nèi)在特征1.存量土地開發(fā)利用的主體具有多元性。國(guó)家出臺(tái)的政策中，明確鼓勵(lì)原土地產(chǎn)權(quán)人自行開發(fā)、合作開發(fā)存量土地。只有在原土地產(chǎn)權(quán)人無意愿自主開發(fā)和合作開發(fā)的條件下，才可以向政府申請(qǐng)收回土地，納入儲(chǔ)備。換言之，在存量土地開發(fā)利用的順序上，國(guó)家政策將原土地產(chǎn)權(quán)人自行開發(fā)土地放在第一位，合作開發(fā)土地放在第二位，政府收回土地再供應(yīng)放在最后一位。政策的目的十分明顯，就是鼓勵(lì)產(chǎn)權(quán)主體、市場(chǎng)主體和社會(huì)資本開發(fā)利用存量土地資源。2.存量土地開發(fā)利用的方式具有靈活性。國(guó)家出臺(tái)的政策明確提出，存量土地開發(fā)利用涉及土地改變用途、轉(zhuǎn)讓的，只要原有的土地使用合同沒有明確約定、地方政策沒有明確規(guī)定必須收回土地重新招標(biāo)拍賣掛牌出讓，就可以采取補(bǔ)辦協(xié)議出讓手續(xù)（即“存量補(bǔ)地價(jià)”）的方式，進(jìn)行再開發(fā)利用。在廣東、上海等地的“三舊”改造、城市更新政策中，“存量補(bǔ)地價(jià)”的協(xié)議出讓政策成為政府最重要的土地政策。3.存量土地增值收益的分配具有共享性。國(guó)家出臺(tái)的政策明確，原依法取得的工業(yè)用地改造開發(fā)后，提高廠房容積率但不改變用途的，停車場(chǎng)增加容積率的，免收地價(jià)款；利用現(xiàn)有工業(yè)用地興辦先進(jìn)制造業(yè)、生產(chǎn)性及高科技服務(wù)業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺(tái)等國(guó)家支持的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的，可繼續(xù)按原用途、原產(chǎn)權(quán)形態(tài)使用，不按新用途收取地價(jià)款。這些減免土地收益的實(shí)質(zhì)，是國(guó)家與用地者共享土地規(guī)劃調(diào)整所產(chǎn)生的增值收益部分。與增量土地出讓收益全部歸土地所有權(quán)人的政策不同，存量土地開發(fā)利用中增值收益分配的共享性，對(duì)降低更新改造成本，加快項(xiàng)目實(shí)施，至關(guān)重要。三、城市更新中土地利用的突出問題1.規(guī)劃方向需要調(diào)整和定位。城市更新是以空間資源重新配置為基礎(chǔ)的存量規(guī)劃，具有產(chǎn)權(quán)和利益復(fù)雜的特點(diǎn)。舊城改造與新城建設(shè)的規(guī)劃邏輯完全不同。新城規(guī)劃是增量規(guī)劃，是以新增建設(shè)用地為配置對(duì)象、基于空間擴(kuò)張為主的規(guī)劃；城市更新規(guī)劃則是促進(jìn)建成區(qū)功能優(yōu)化調(diào)整的存量規(guī)劃，是需要探索政府、社會(huì)和市場(chǎng)主體共同參與、兼顧各方利益、上下互動(dòng)的協(xié)商式開放式的規(guī)劃。規(guī)劃對(duì)象轉(zhuǎn)向存量用地及空間后，存在規(guī)劃“從上至下”的剛性與“從下至上”的彈性的相融問題，以及存量規(guī)劃的實(shí)施問題，這都需要規(guī)劃部門在職能定位、管理重點(diǎn)、制度設(shè)計(jì)等方面進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃。2.土地利用方向調(diào)整存在限制。城市更新改造過程中，大多是將城市中心、核心區(qū)的工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)、批發(fā)市場(chǎng)、居住區(qū)調(diào)整為公共文化設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施。反映到土地利用方向上，就是將土地價(jià)值較大的倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施、商服、住宅等經(jīng)營(yíng)性用地，調(diào)整為收益較小或非營(yíng)利性的公共設(shè)施、公益事業(yè)用地。這種土地利用價(jià)值的逆向調(diào)整，限制了城市更新通過改變土地用途彌補(bǔ)成本的可能性，加大了其經(jīng)濟(jì)成本。此外，部分城市中心區(qū)、核心區(qū)嚴(yán)控建筑高度，地上空間調(diào)整也受限制。由于土地利用方向和地上空間的雙重限制，城市更新項(xiàng)目推進(jìn)較難。3.城市更新涉及資金量大、周期長(zhǎng)。城市更新基本以老城區(qū)為主，區(qū)域內(nèi)人口密度集中、歷史文化設(shè)施較多，是城市功能疏解的重中之重，也是更新改造的重點(diǎn)區(qū)域。老城改造區(qū)域存在大量居住用地，且產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)關(guān)系復(fù)雜，城市更新將涉及資金量大、騰退周期長(zhǎng)、改造難度大等問題。四、市更新中的土地開發(fā)利用模式1.土地產(chǎn)權(quán)人主導(dǎo)的土地開發(fā)利用模式。這一模式是指在符合城市更新規(guī)劃的前提下，原土地使用權(quán)人可通過自主、聯(lián)營(yíng)、入股、轉(zhuǎn)讓等多種方式，對(duì)其使用的存量建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)利用。其最大特點(diǎn)是土地開發(fā)權(quán)在用地者手中，不在政府手中。主要包括三種方式。①自行開發(fā)。原土地使用權(quán)人作為單一主體，自行開發(fā)利用土地。②合作開發(fā)。原土地使用權(quán)人通過聯(lián)營(yíng)、入股方式聯(lián)合開發(fā)利用土地。③轉(zhuǎn)讓開發(fā)。原土地使用權(quán)人將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，由受讓人開發(fā)利用土地。在這種模式下，土地配置行為只發(fā)生在土地使用權(quán)人之間。因此，只要符合城市更新規(guī)劃，無論土地使用和規(guī)劃的具體條件是否改變，均可采取協(xié)議出讓方式，涉及土地增值的，由用地者補(bǔ)繳土地差價(jià)，即實(shí)行“協(xié)議出讓、存量補(bǔ)地價(jià)”的方式進(jìn)行開發(fā)利用。2.政府主導(dǎo)的土地開發(fā)利用模式。這一模式是指政府給予原土地權(quán)利人一定的土地補(bǔ)償金或其他條件，將土地回購(gòu)收儲(chǔ)，重新開發(fā)整理，按照城市更新規(guī)劃確定的土地用途，以出讓或劃撥方式確定新的用地者、投資者。在產(chǎn)權(quán)關(guān)系中，這種模式發(fā)生了“土地使用權(quán)人—土地所有權(quán)人—土地使用權(quán)人”的變化。實(shí)施這一模式，需要考慮兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。①收回土地時(shí)的補(bǔ)償安置。城市更新是利益再調(diào)整、再分配的過程。土地收回時(shí)涉及的產(chǎn)權(quán)主體復(fù)雜，利益主體多元。政府應(yīng)作為利益調(diào)整的關(guān)鍵角色，轉(zhuǎn)變通過新增建設(shè)用地增加財(cái)政收入的理念，探索創(chuàng)新城市更新中土地收回再出讓的土地收益分配機(jī)制，完善現(xiàn)行土地儲(chǔ)備供應(yīng)制度。②儲(chǔ)備土地再供應(yīng)方式。依據(jù)現(xiàn)行制度，由政府以劃撥和出讓方式供地，屬于經(jīng)營(yíng)性土地的，以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式公開出讓，新的用地者依據(jù)城市更新規(guī)劃開發(fā)利用土地。五、完善城市更新土地開發(fā)利用政策體系1.按新規(guī)劃用途辦理土地手續(xù)的政策。城市更新項(xiàng)目可按新的規(guī)劃批準(zhǔn)文件，依法以劃撥、出讓等方式辦理用地手續(xù)。其中，代建公共服務(wù)設(shè)施用房并將產(chǎn)權(quán)移交區(qū)政府有關(guān)部門或相關(guān)單位的部分，以劃撥方式辦理用地手續(xù)；經(jīng)營(yíng)性設(shè)施可以通過協(xié)議或其他有償使用方式辦理用地手續(xù)。2.按原土地用途和權(quán)利類型使用的政策。在符合規(guī)劃且不改變用地主體的條件下，城市更新項(xiàng)目用以發(fā)展國(guó)家及本市支持的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的，由相關(guān)行業(yè)主管部門提供符合條件的證明文件，可實(shí)行繼續(xù)按原用途和土地權(quán)利類型使用土地的過渡期政策；過渡期滿或轉(zhuǎn)讓需辦理用地手續(xù)的，可按新用途、新權(quán)利的類型，以協(xié)議方式辦理。3.國(guó)有建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的政策。城市更新過程中，在不改變實(shí)施方案確定的使用功能情況下，經(jīng)營(yíng)性服務(wù)設(shè)施已取得的建設(shè)用地使用權(quán)可依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或出租，也可以建設(shè)用地使用權(quán)及其地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施所有權(quán)等進(jìn)行抵押融資。4.完善存量土地開發(fā)利用審批的政策。為規(guī)范城市更新項(xiàng)目土地開發(fā)行為，需要研究制定項(xiàng)目用地的審批政策、審批程序、職能分工和具體要求，細(xì)化操作流程，這對(duì)于推進(jìn)城市更新項(xiàng)目實(shí)施至關(guān)重要。具體來說，城市更新土地開發(fā)利用審批政策主要包括以下幾個(gè)方面。①用地審批職權(quán)劃分。城市更新項(xiàng)目用地方案報(bào)批過程中，需要明確區(qū)政府（新區(qū)管委會(huì)）、市規(guī)劃自然資源委、市政府的相應(yīng)權(quán)限。②用地審批范圍。依據(jù)城市更新單元規(guī)劃涉及的項(xiàng)目情況、實(shí)施周期，確定整體進(jìn)行用地審批還是分期批地。③用地審批程序。根據(jù)城市更新政策規(guī)定，明確更新項(xiàng)目用地協(xié)議出讓具體審批流程圖。按照國(guó)家行政許可的相關(guān)政策確定用地申請(qǐng)的審查時(shí)限。④用地審查內(nèi)容。依據(jù)城市更新專項(xiàng)規(guī)劃、土地管理政策規(guī)定，明確城市更新項(xiàng)目用地審批的申請(qǐng)條件、提交材料和審查內(nèi)容。⑤用地信息公開。制定信息公開制度，及時(shí)公開城市更新項(xiàng)目用地審批過程、審批結(jié)果等信息，接受社會(huì)監(jiān)督。六、健全城市更新土地開發(fā)利用的配套政策1.推進(jìn)規(guī)劃管理政策創(chuàng)新。①規(guī)劃用途兼容政策。在城市更新的規(guī)劃實(shí)施中，應(yīng)注重規(guī)劃兼容、復(fù)合利用。存量土地開發(fā)地區(qū)在增加公共服務(wù)設(shè)施用地的同時(shí)，可與各類用地兼容或混合設(shè)置；在滿足地區(qū)規(guī)劃導(dǎo)向的前提下，商業(yè)服務(wù)用地與商業(yè)辦公用地可以相互轉(zhuǎn)換，住宅用地可以全部或部分轉(zhuǎn)換商業(yè)服務(wù)業(yè)用地或商務(wù)辦公用地。②實(shí)施單元?jiǎng)澏ㄕ摺４媪客恋亻_發(fā)應(yīng)劃定實(shí)施單元，盡可能避免單宗地開發(fā)。這與新增土地的按宗地供地、按宗地建設(shè)、按宗地管理的模式是不同的。在城市更新土地的開發(fā)利用過程中，必須評(píng)估周邊的規(guī)劃，劃定的存量土地實(shí)施單元中可包括多個(gè)具體項(xiàng)目，每個(gè)具體項(xiàng)目可以涉及多種土地用途。特別是在老城區(qū)、歷史文化街區(qū)，應(yīng)實(shí)施生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)，通過恢復(fù)性修建，保護(hù)街巷胡同格局及傳統(tǒng)建筑形態(tài)，留存有價(jià)值的歷史信息。③最小化開發(fā)政策。倡導(dǎo)實(shí)施單元最小化改造模式，鼓勵(lì)多主體參與。城市更新中的土地開發(fā)利用涉及原產(chǎn)權(quán)人、相關(guān)權(quán)利人、政府等主體。為引導(dǎo)權(quán)利人利用自有土地自行開發(fā)、鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，在實(shí)施單元的劃定上，應(yīng)倡導(dǎo)實(shí)施單元可最小化的改造模式，推動(dòng)街區(qū)小規(guī)模、漸進(jìn)式、可持續(xù)地更新改造。實(shí)施單元的項(xiàng)目主體，既可以統(tǒng)一組織綜合實(shí)力強(qiáng)的國(guó)有企業(yè)承擔(dān)改造任務(wù)，也可以將實(shí)施單元內(nèi)的各個(gè)具體項(xiàng)目交由原產(chǎn)權(quán)人、民間資本或社會(huì)力量進(jìn)行改造。2.創(chuàng)新財(cái)稅金融激勵(lì)政策。①加強(qiáng)對(duì)城市更新的財(cái)政投入。合理確定市、區(qū)兩級(jí)政府資金負(fù)擔(dān)比例，落實(shí)稅費(fèi)優(yōu)惠政策。②鼓勵(lì)利用國(guó)家政策性資金。按照政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目建設(shè)及企業(yè)建設(shè)等模式創(chuàng)新融資方式，爭(zhēng)取國(guó)家政策性貸款用于存量土地開發(fā)中的歷史文