第二講公共管理的制度安排課件

第二講公共管理的制度安排制度安排的重要性公共管理的制度模式公共管理的制度安排第二講公共管理的制度安排一、制度的重要性制度指的是公共管理的運行規(guī)則，制度安排指的是公共管理主體之間的關系模式制度與制度安排是公共管理的基礎通過制度安排的研究，能使我們更加明確各種公共部門以何種方式結(jié)合起來，共同完成公共管理的功能第二講公共管理的制度安排二、公共管理的基本制度（1）政府政治家公民經(jīng)典模式：公共行政第二講公共管理的制度安排二、公共管理的基本制度（2）合作行政模式政府政治家公民中介組織第二講公共管理的制度安排二、公共管理的基本制度（3）多元行政模式政治家團體政府公民團體團體團體第二講公共管理的制度安排二、公共管理的基本制度（4）新公共管理模式政府政治家公民企業(yè)NGOs第二講公共管理的制度安排探討：我國當前某些基層在一定程度上的干群關系緊張問題的制度根源及對策。第二講公共管理的制度安排三、公共管理的制度安排政府與非營利組織（和企業(yè)組織）之間的關系模式第二講公共管理的制度安排1、克萊默的模型模式功能政府主導模式雙元模式合作模式非營利組織主導模式經(jīng)費提供者政府政府與非營利組織政府非營利組織服務提供者政府政府與非營利組織非營利組織非營利組織第二講公共管理的制度安排2、奧斯特羅姆的模型

安排者（提供者）公私生產(chǎn)者公●政府服務●府際協(xié)議●政府出售私●合同●特許●許可●代用券●自由市場●志愿服務●自我服務

第二講公共管理的制度安排干預環(huán)節(jié)制度選擇市場參與等級節(jié)制設計324傳輸1234監(jiān)控和強制

3243、世界銀行的模型第二講公共管理的制度安排4、我的概括第一種模式為“政府主導模式”，其特征是政府直接向公民征收一定的稅收，自主決定提供并生產(chǎn)某種類型的物品和服務。當然，這里的“政府”可能指的是同一個政府機構(gòu)，也可能是不同的政府機構(gòu)。如果是前者，就出現(xiàn)了奧斯特羅姆所謂的“政府服務”；若為后者，則是“府際協(xié)議”。第二講公共管理的制度安排第二種模式為“非營利組織主導模式”，其特征是由非營利組織自主決定提供并生產(chǎn)某種類型的產(chǎn)品和服務。這種模式中，非營利組織的融資也是自主的，但其融資方式可能有兩種：一是來自無償?shù)木柚劝ㄋ饺说木柚舶ㄕ木柚脱a貼，如許多國家對非營利組織實施的免于稅收的優(yōu)待）；一是采用“使用者付費”的方式從消費者那里收取。與“政府主導模式”一樣，這里的“非營利組織”可能是同一個“非營利組織機構(gòu)”，也可能是不同的。若是前者，我們可以稱之為“非營利組織的直接服務”；后者，則可稱作是“非營利組織的伙伴關系”（Nonprofit-nonprofitpartnerships）。第三種模式為“市場主導模式”，特征是企業(yè)自主決定提供并生產(chǎn)某種類型的物品和服務，并向消費者收取一定費用。第二講公共管理的制度安排第四種模式為“政府－非營利組織合作模式”。在實踐上，這種模式又可分為兩種情況：一是政府決定并向非營利組織提供一定的資金，從后者那里購買某種物品或服務。一是非營利組織就物品和服務的提供進行決策，并提供資金從政府那里購買一定的服務。前者的例子很多；后者雖然少見，但并非沒有，如我國的“希望工程”，就是由民間組織負責提供資金，并由政府擁有的學校來提供教育服務。第五種模式為“政府－私有企業(yè)合作模式”。包括奧斯特羅姆等人所講的政府出售、合同、補貼、代用券等等。第二講公共管理的制度安排第六種模式為“非營利組織－私有企業(yè)的合作模式”。這種模式又可分為兩種形式：一是非營利組織決定并向私有企業(yè)提供一定的資金，從后者那里購買某種物品或服務供消費者消費。其形式主要有合同；二是企業(yè)就物品和服務的提供進行決策，并提供資金從非營利組織那里購買一定的物品和服務，如企業(yè)向非營利組織購買技術、咨詢服務等。第七種為“政府－非營利組織－企業(yè)合作模式”。這種模式主要體現(xiàn)在較為復雜的產(chǎn)品和服務的提供上，比較少見?？萍碱I域的“官、產(chǎn)、學相結(jié)合”實際上就是一個典型例子。其中，政府負責為研究機構(gòu)提供一定的資金來支持后者研究某種技術，再由企業(yè)生產(chǎn)成具體的產(chǎn)品供消費者享用。第二講公共管理的制度安排案例探討基礎設施商業(yè)化及其在中國的實踐在十六大的精神指引下，全國各地都在積極探索國有企業(yè)改革的新思路；隨著中國改革開放步伐的加快，特別是中國最新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》頒布與實施，將交通運輸與水、電、煤等公用事業(yè)行業(yè)（含管網(wǎng)、電網(wǎng)）列入限制開放的行業(yè)目錄中，為中國公用事業(yè)廣泛引用外資，采用多種形式的PPP提供了政策依據(jù)和支持第二講公共管理的制度安排推動基礎設施商業(yè)化的主要因素推動力量追求目標理由現(xiàn)實壓力更好的服務審慎的商業(yè)化會導致成本收益比更高的公共服務經(jīng)濟推動力減少對政府的依賴財政開支壓力與日俱增商業(yè)動力更多商業(yè)機會政府開支是經(jīng)濟的重要組成部分，其中更大份額應轉(zhuǎn)向民營企業(yè)。運用民營部門，國有企業(yè)和國有資產(chǎn)可以得到更好的利用社會承受力由于經(jīng)濟的日益富裕，人們更樂于接受商業(yè)化公眾服務公眾擁有更多的公眾服務選擇，被賦予確認和滿足共同需求的權利注：本文中的“基礎設施”泛指提供公用服務、公共產(chǎn)品的相關領域第二講公共管理的制度安排政府在何時可以考慮推行基礎設施商業(yè)化當?shù)卣荒軉为毺峁┫嚓P項目或服務的資金來源和專才通過引入商業(yè)合作伙伴（特別是民營機構(gòu)）可以提供更高質(zhì)量和水平的服務商業(yè)合作伙伴的加入將加快項目或服務的執(zhí)行服務對象歡迎商業(yè)伙伴的加入引入競爭機制，通過競爭可以達到低成本高效率的目的對商業(yè)合作伙伴的加入不存在法規(guī)管制服務的產(chǎn)出可以被簡單的度量和定價通過對客戶的收費可以很快收回成本項目或服務可以提供創(chuàng)新機會公共機構(gòu)與商業(yè)合作伙伴之間曾有過良好的合作記錄有機會促進經(jīng)濟發(fā)展第二講公共管理的制度安排與基礎設施商業(yè)化相關的觀念轉(zhuǎn)變核心問題：基礎設施是否具有商業(yè)化可經(jīng)營性？答：雖然基礎設施具有公益性特征，但是大部分基礎設施由于同時具有經(jīng)營性服務行業(yè)的基本特征，因此仍具有可經(jīng)營性非經(jīng)營性資產(chǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)政府專營/公私合作/民營等多種經(jīng)營方式相結(jié)合核心問題：基礎設施如何更好地進行商業(yè)化經(jīng)營？答：基礎設施根據(jù)其所提供的具體服務性質(zhì)不同，采用不同的商業(yè)化經(jīng)營模式。除少數(shù)必須為政府專營的基礎設施之外，為更好兼顧服務質(zhì)量和效益，大部分的公用基礎服務設施可采用公私合作/民營的方式進行商業(yè)化運作第二講公共管理的制度安排基礎設施商業(yè)化的發(fā)展方向：公私合作制什么是公私合作制(PublicPrivatePartnership,簡稱PPP)公私合作制主要指為了完成某些公共基礎設施服務（包括在公共服務領域其他服務內(nèi)容）而在公共機構(gòu)與民營機構(gòu)之間達成伙伴關系，簽署合同明確雙方的權利和義務以確保這些項目的順利完成PPP的基本特征包括共享投資收益，分擔投資風險和責任典型結(jié)構(gòu)公共機構(gòu)設立獨立投資項目民營機構(gòu)投資建設并負責運營第二講公共管理的制度安排公共機構(gòu)設立合營項目民營機構(gòu)投資政策支持運營管理公私合作制示意圖第二講公共管理的制度安排公私合作方式的優(yōu)點節(jié)約成本共享風險服務質(zhì)量提高收入增加執(zhí)行更有效率人才培養(yǎng)當?shù)卣梢院兔駹I機構(gòu)共同分擔風險，而且風險將通過項目評估時的定價而變得清晰民營機構(gòu)以實現(xiàn)盈利為目的，只有提供優(yōu)質(zhì)的服務才可能贏得顧客規(guī)模經(jīng)濟，創(chuàng)新技術和靈活性的項目程序可以幫助降低成本公私合作制可以引進一些在傳統(tǒng)體制下沒有的創(chuàng)新性收入將項目設計、建造、營運、管理有效的結(jié)合起來可以提高項目執(zhí)行效率民營機構(gòu)的參與將對專才的培育有所促進資金籌集公私合作制可以取長補短，發(fā)揮公共機構(gòu)和民營機構(gòu)各自優(yōu)勢，彌補對方的不足公私合作制可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務可及時籌集所需資金，提高效率第二講公共管理的制度安排選擇具體操作模式時應考慮的問題是否選擇公私合作方式，選擇哪種公共民營方式會因當?shù)卣捏w制、政策和法規(guī)的不同而有所不同對于某些基礎上設施服務項目并不適采用公私合作方式基礎設施服務項目的各個環(huán)節(jié)都可以采用公私合作方式以減低成本提高效率，其中包括：何時？何種？適用范圍？項目設計項目管理構(gòu)建和執(zhí)行融資營運和管理維護服務營銷第二講公共管理的制度安排運營維護協(xié)議(O&M)管理協(xié)議租賃購買BOO/BOT特許經(jīng)營非公機構(gòu)擁有需求與收益風險承擔資本支出方效率提高業(yè)績提高監(jiān)管需求公共部門公共部門公共部門民營部門民營部門民營部門公共部門公共部門公共部門民營部門民營部門民營部門僅對經(jīng)營性支出視實施情況而定經(jīng)營性支出，潛在資本性支出特定部分的經(jīng)營性支出與資本性支出經(jīng)營性支出與資本性支出經(jīng)營性支出與資本性支出僅對涉及的部分僅對涉及的部分有一定改善僅對涉及的部分效果顯著效果顯著視協(xié)議視協(xié)議視協(xié)議視協(xié)議要求高，需定期審視要求高，需定期審視公私合作主要模式影響公私合作的主要因素是合作雙方所承擔的風險程度，它將直接影響有關合作的其它方面，包括收益、投資和職責等公私合作制的基本形式包括：第二講公共管理的制度安排公私合作中的各方角色公共機構(gòu)和民營機構(gòu)各有其獨特的優(yōu)勢，采納公私合作制是為了使合作雙方能各展所長，最大地發(fā)揮各自的優(yōu)勢在公私合作制中合作雙方的角色會隨項目的變化而有所不同，但對政府來說它的主要職責--為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共基礎設施和服務--是不會改變的。公私合作制是提供公共設施及相關服務的一種比較有效的方式，它并不是對政府有效治理和決策的替代公共機構(gòu)民營機構(gòu)優(yōu)勢劣勢可依據(jù)需要制定相應的政策具有較強的支持系統(tǒng)資金相對充裕先進的管理模式與豐富的管理經(jīng)驗靈活性強，具備較強的創(chuàng)新能力缺乏足夠的資金管理落后效率低承擔風險能力有限第二講公共管理的制度安排在基礎設施商業(yè)化過程中可能出現(xiàn)的問題在政府部門采用與民營機構(gòu)合作的方式降低甚至消除風險的同時，同樣也會需要面對一些可能出現(xiàn)的其它問題失去對項目的控制權成本增加政治風險無法從民營機構(gòu)的競爭中收益可靠性程度降低政府部門需要對這些可能出現(xiàn)的問題做好一定的心理準備，制定相應的應對措施認真審查項目是否合適使用商業(yè)化操作建立適用于制定商業(yè)化合同的程序出臺相應的政策法規(guī)用于指導和規(guī)范考慮成立專門的監(jiān)管調(diào)控機構(gòu)制定相應的程序?qū)ι虡I(yè)化后所提供的服務的質(zhì)量和效果進行評估對已實施商業(yè)化的項目及時追蹤、總結(jié)和反饋第二講公共管理的制度安排基礎設施商業(yè)化項目運作成功的重要因素項目流程的標準化科學化的管理風險轉(zhuǎn)移項目的結(jié)構(gòu)和實施必須在公共機構(gòu)承受能力之內(nèi)政府能提供長期支持(包括立法)專業(yè)人才參與項目的各個階段民營機構(gòu)的合理回報率商業(yè)化運營項目成功實施第二講公共管理的制度安排公私合作成功的關鍵：有效的監(jiān)管構(gòu)架普遍服務社會效益有效監(jiān)管民營機構(gòu)公共機構(gòu)盈利模式政府補貼成本補償合理回報融資模式價格制定機制服務價格水平提供服務的質(zhì)量與效果監(jiān)管內(nèi)容：義務、收益與風險分配有效監(jiān)管是參與方在合作過程中揚長避短的有力保證第二講公共管理的制度安排我國常見的公私合作模式—BOTBOT作為公私合作模式之一在我國基礎設施建設領域和公用事業(yè)部門廣泛使用水務（制水、治污）公路橋梁電力（電廠）民營部門負責設施的融資、建造、運營和維護在運營若干年后無償將設施轉(zhuǎn)讓給公共部門公共部門以承諾的服務價格來補償民營部門的支出并保證其合理回報等同于民營部門對公共部門的融資租賃價格風險由公共部門承擔第二講公共管理的制度安排公私合作方式在中國的創(chuàng)新—股權出讓深圳市采用策略私募的方式引入國際戰(zhàn)略投資者，實現(xiàn)了國有企業(yè)的產(chǎn)權多元化，是國企改革的一次有益的嘗試同時，深圳市在此次國企改革第一批5家試點企業(yè)中，有4家為公用事業(yè)類企業(yè)。因此通過這次私募引資為企業(yè)引入戰(zhàn)略投資者，是PPP在中國的一次創(chuàng)新實踐第二講公共管理的制度安排深圳經(jīng)驗——為何選擇股權出讓？PPP:通過部分股權出讓引入戰(zhàn)略投資者公眾服務提高運作效率提升服務的水平和質(zhì)量企業(yè)拓寬企業(yè)融資渠道建立與完善法人治理結(jié)構(gòu)促進國企運作機制轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展、壯大政府符合中國國企改革精神實現(xiàn)政企分開，加強政府監(jiān)管職能實現(xiàn)國企產(chǎn)權多元化和國有資本戰(zhàn)略性退出深圳此次進入改革試點的5家企業(yè)中，4家為公用事業(yè)類企業(yè)，