公共預(yù)算：決策及其經(jīng)濟(jì)分析課件

第6章公共預(yù)算：決策及其經(jīng)濟(jì)分析重點問題幾個相關(guān)概念公共預(yù)算決策程序公共預(yù)算決策：機(jī)會成本分析公共預(yù)算決策的經(jīng)濟(jì)分析：成本-效益分析第6章公共預(yù)算：決策及其經(jīng)濟(jì)分析重點問題幾個相關(guān)概念6.1幾個相關(guān)的概念6.1.1公共預(yù)算公共預(yù)算指的是政府部門在每一個財政年度的全部公共收支結(jié)構(gòu)一覽表，簡言之，是政府部門的公共收支計劃。功能：——反映和規(guī)定政府部門的活動范圍、方向和重點——監(jiān)督政府收支運作的途徑和窗口——控制公共支出規(guī)模的有效手段6.1幾個相關(guān)的概念6.1.1公共預(yù)算公共預(yù)算指的是政府6.1.2預(yù)算年度6.1幾個相關(guān)的概念亦稱財政年度編制和執(zhí)行預(yù)算所應(yīng)依據(jù)的法定時限，是預(yù)算收支起訖的有效期限兩種預(yù)算年度：歷年制、跨年制決定因素：

——每年公共收入的旺季

——每年立法機(jī)關(guān)召開會議的日期6.1.2預(yù)算年度6.1幾個相關(guān)的概念亦稱財政年度6.1.3公共預(yù)算的分類6.1幾個相關(guān)的概念分類依據(jù)：公共預(yù)算的形式——計劃表格的安排公共預(yù)算的內(nèi)容——計劃指標(biāo)的確定6.1.3公共預(yù)算的分類6.1幾個相關(guān)的概念分類依據(jù)：公共預(yù)算按形式分類

——計劃表格的安排6.1幾個相關(guān)的概念單式預(yù)算——公共收支計劃通過一個統(tǒng)一的計劃表格來反映復(fù)式預(yù)算——公共收支計劃通過兩個或兩個以上的計劃表格來反映公共預(yù)算按形式分類

——計劃表格的安排6.1幾個相關(guān)的公共預(yù)算按內(nèi)容分類

——計劃指標(biāo)的確定6.1幾個相關(guān)的概念增量預(yù)算——公共收支計劃指標(biāo)在以前預(yù)算年度的基礎(chǔ)上，按新的預(yù)算年度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況加以調(diào)整之后確定零基預(yù)算——公共收支計劃指標(biāo)的確定，只以新的預(yù)算年度的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況為依據(jù)，不考慮以前的公共收支狀況公共預(yù)算按內(nèi)容分類

——計劃指標(biāo)的確定6.1幾個相關(guān)的6.1.4公共預(yù)算的原則6.1幾個相關(guān)的概念公共預(yù)算必須具有完整性公共預(yù)算必須具有統(tǒng)一性公共預(yù)算必須具有年度性公共預(yù)算必須具有可靠性公共預(yù)算必須具有公開性6.1.4公共預(yù)算的原則6.1幾個相關(guān)的概念公共預(yù)算必須6.2.1編制和提出6.2公共預(yù)算決策程序聯(lián)邦支出預(yù)算的編制——行政管理和預(yù)算局聯(lián)邦收入預(yù)算的編制——財政部6.2.1編制和提出6.2公共預(yù)算決策程序聯(lián)邦支出預(yù)算6.2.2審議和批準(zhǔn)以兩院的預(yù)算委員會為主，向國會提出兩次決議，經(jīng)過批準(zhǔn)完成立法手續(xù)。6.2公共預(yù)算決策程序6.2.2審議和批準(zhǔn)以兩院的預(yù)算委員會為主，向國會提出兩次6.2.3執(zhí)行6.2公共預(yù)算決策程序收支預(yù)算的執(zhí)行——執(zhí)行收入預(yù)算——執(zhí)行支出預(yù)算授權(quán)額和支出額銀行代理國庫制度6.2.3執(zhí)行6.2公共預(yù)算決策程序收支預(yù)算的執(zhí)行6.2.4執(zhí)行的監(jiān)督6.2公共預(yù)算決策程序美國聯(lián)邦預(yù)算的監(jiān)督：財政監(jiān)督——總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)，財政機(jī)關(guān)進(jìn)行審計監(jiān)督——國會及其專門機(jī)關(guān)（總會計署）進(jìn)行6.2.4執(zhí)行的監(jiān)督6.2公共預(yù)算決策程序美國聯(lián)邦預(yù)算我國中央部門預(yù)算編制流程1.預(yù)算編制總體流程——中央預(yù)算編制程序?qū)嵭小岸隙隆钡幕玖鞒?。我國中央部門預(yù)算編制流程1.預(yù)算編制總體流程——中央預(yù)算編2.部門編報預(yù)算的流程2.部門編報預(yù)算的流程3.財政部審核和上報預(yù)算的流程3.財政部審核和上報預(yù)算的流程4.財政部批復(fù)預(yù)算的流程4.財政部批復(fù)預(yù)算的流程6.3公共預(yù)算決策：機(jī)會成本分析公共預(yù)算決策的經(jīng)濟(jì)分析：宏觀角度：就整體的預(yù)算決策對社會資源配置的影響進(jìn)行分析——采用機(jī)會成本分析法。微觀角度：就某一項目或方案的公共預(yù)算決策對社會資源配置的影響進(jìn)行分析——采用成本—效益分析法。6.3公共預(yù)算決策：機(jī)會成本分析公共預(yù)算決策的經(jīng)濟(jì)分析6.3.1機(jī)會成本分析的含義6.3公共預(yù)算決策：機(jī)會成本分析以預(yù)算資金的社會機(jī)會成本作為評價公共預(yù)算決策效率的依據(jù)。預(yù)算資金的機(jī)會成本——一筆資金由非政府部門轉(zhuǎn)移到公共部門而導(dǎo)致的非政府部門的效益損失。如果一筆特定的資金交由公共部門使用所能達(dá)到的效益，大于留在非政府部門使用所能達(dá)到的效益，這筆資金的公共預(yù)算決策是具有效率的。6.3.1機(jī)會成本分析的含義6.3公共預(yù)算決策：機(jī)會成本6.3.2進(jìn)一步的說明：

資源在公共物品和私人物品之間的配置6.3公共預(yù)算決策：機(jī)會成本分析邊際效益邊際效益MN00D’ABB’CC’DA’公共物品私人物品圖6-1資源在公共物品和私人物品之間的配置6.3.2進(jìn)一步的說明：

資源在公共物品和私人物品之間的配6.4.1成本—效益分析的含義6.4公共預(yù)算決策的經(jīng)濟(jì)分析：

成本—效益分析從微觀的角度，對某一項目或方案的公預(yù)算決策對社會資源配置的影響進(jìn)行的分析。把公共預(yù)算資金的作用劃分為若干項目或方案，分別就每個項目或方案核算其效益和成本。對不同項目和不同方案之間進(jìn)行比較，確定其優(yōu)先采用的次序，并摒棄那些社會邊際成本超過社會邊際效益的項目或方案。6.4.1成本—效益分析的含義6.4公共預(yù)算決策的經(jīng)濟(jì)分6.4.2成本—效益分析的步驟計算各個項目或方案的效益和成本計算各個項目或方案的效益和成本的比率確定各個項目或方案的優(yōu)劣次序進(jìn)行各個項目或方案的抉擇和決策6.4公共預(yù)算決策的經(jīng)濟(jì)分析：

成本—效益分析6.4.2成本—效益分析的步驟計算各個項目或方案的效益和6.4.3時間因素的考慮：貼現(xiàn)成本—效益分析中必須考慮時間因素“效益流”和“成本流”通過貼現(xiàn)，將發(fā)生在若干年間的“效益流”和“成本流”折算成現(xiàn)值，加減后比較分析6.4公共預(yù)算決策的經(jīng)濟(jì)分析：

成本—效益分析6.4.3時間因素的考慮：貼現(xiàn)成本—效益分析中必須考慮時間6.4.4成本—效益分析的作用與局限性6.4公共預(yù)算決策的經(jīng)濟(jì)分析：

成本—效益分析作用：有助于糾正只顧需要不管成本的傾向，也有助于糾正只考慮成本不考慮效益的傾向。局限：一般適用于效益主要是經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的、有形的，且可以測量的公共支出項目。6.4.4成本—效益分析的作用與局限性6.4公共預(yù)算決策長江三峽工程的成本—收益分析20世紀(jì)80年代中期，中國政府組織了四百多位專家和數(shù)千名勘測、調(diào)查、試驗、設(shè)計和研究人員參加了三峽工程的重新論證工作，對三峽工程的成本收益進(jìn)行了深入系統(tǒng)的分析，并于1988年重新編寫了三峽工程可行性研究報告。長江三峽工程的成本—收益分析20世紀(jì)80年代中期，中國政府1.三峽工程的效益分析（1）防洪作用。長江中下游地區(qū)，有耕地9000余萬畝，人口7500萬，是中國重要的商品糧、棉、油基地，又是工商業(yè)較發(fā)達(dá)的地區(qū)。由于地面高度普遍低于洪水位幾米至十幾米，該地區(qū)歷史上洪災(zāi)頻繁而且嚴(yán)重。三峽工程地理位置優(yōu)越，可控制荊江河段洪水來量的95%、武漢以上洪水來量的2／3左右。三峽工程建成后，有防洪庫容221.05億立方米，可使荊江河段的防洪標(biāo)準(zhǔn)從10年一遇提高到100年一遇；遇到1000年一遇和類似1870年的洪水，配合分蓄洪工程，可避免荊江兩岸發(fā)生毀滅性災(zāi)害；遇到類似1931年、1935年、1954年的洪水，可攔洪120-200億立方米，減少中下游淹沒農(nóng)田250-300萬畝，并可減輕武漢市的洪水威脅，為洞庭湖區(qū)的根本治理創(chuàng)造條件。1.三峽工程的效益分析（1）防洪作用。長江中下游地區(qū)，有耕地（2）發(fā)電效益。三峽水電站裝機(jī)容量1768萬千瓦，年發(fā)電量840億千瓦時，主要供應(yīng)華東、華中地區(qū)，小部分送川東，每年可替代煤炭約4000-5000萬噸，是供華中、華東地區(qū)的一個最優(yōu)電源點。它將為華東、華中地區(qū)供應(yīng)可靠、廉價、清潔和可再生的能源，并對緩和兩地區(qū)的能源供應(yīng)緊張、煤炭運輸巨大壓力和減少環(huán)境污染起到重大的作用。

華東、華中地區(qū)工農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)，但能源不足制約著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，兩地區(qū)煤炭資源分別只占全國的3.6%和3.2%。目前即需從北方調(diào)入煤炭，進(jìn)一步發(fā)展火電受到煤炭生產(chǎn)和運輸?shù)闹萍s。華東地區(qū)水能資源開發(fā)殆盡，華中地區(qū)剩余的水能資源70%集中在三峽河段。據(jù)兩地區(qū)電力發(fā)展規(guī)劃，從1986年起，5年內(nèi)兩地區(qū)需新增電力8000萬千瓦，30年內(nèi)需新增1.7億千瓦，按興建三峽電站并盡可能建設(shè)核電，預(yù)測2000年兩地區(qū)從區(qū)外調(diào)入的煤炭仍分別達(dá)8500萬噸和4475萬噸，2015年分別達(dá)到l.7億噸和1.15億噸。若不建三峽，煤炭運輸將更為困難.1.三峽工程的效益分析（2）發(fā)電效益。三峽水電站裝機(jī)容量1768萬千瓦，年發(fā)電量8（3）航運方面。據(jù)有關(guān)方面預(yù)測，川江下水運量2030年為5000萬噸。目前川江通過能力僅約1000萬噸。主要原因是川江航道坡陡流急，在重慶至宜昌660公里航道上，落差120米，共有主要礙航灘險139處，單行控制段46處。三峽工程修建后，航運條件明顯改善，萬噸級船隊可直達(dá)重慶，運輸成本可降低35%-37%。不修建三峽工程，雖可采取航道整治輔以出川鐵路分流，滿足5000萬噸出川運量的要求，但工程量很大，且無法改善川江坡陡流急的現(xiàn)狀，萬噸級船隊不能直達(dá)重慶，運輸成本也難以大幅度降低。1.三峽工程的效益分析（3）航運方面。據(jù)有關(guān)方面預(yù)測，川江下水運量2030年為5在1985—1986年國家計委、國家科委組織水位論證的基礎(chǔ)上，對正常蓄水位150米、160米、170米、180米，以及“兩級開發(fā)”和“一級開發(fā)、分期建設(shè)”等3種類型共6個方案進(jìn)一步論證比較后，推薦“一級開發(fā)，一次建成，分期蓄水，連續(xù)移民”的建設(shè)方案，即壩頂高185米，一次建成；初期蓄水位156米，最終正常蓄水位175米；移民按統(tǒng)一規(guī)劃，20年連續(xù)移完。

三峽大壩位于湖北省宜昌縣三斗坪鎮(zhèn)，為混凝土重力壩，最大壩高175米。水電站位于河床溢流壩兩側(cè)壩后。通航建筑物包括雙線多級船閘和垂直升船機(jī)，均位于左岸。

工程總工期18年，其中準(zhǔn)備工程3年，從正式開工至第一批機(jī)組發(fā)電的工程為9年。2.推薦的三峽工程方案

在1985—1986年國家計委、國家科委組織水位論證的基礎(chǔ)上3.三峽工程技術(shù)上可行三峽工程設(shè)計所需的基本資料，包括水文、泥沙、地形、地質(zhì)等，經(jīng)過幾十年來的收集、勘測、整編、分析和審查，比較完整可靠。這次重新論證中，又補(bǔ)充進(jìn)行了調(diào)查、勘測、設(shè)計和試驗研究工作，對近年來各方面提出的問題和意見，都進(jìn)行了比較深入的研究，得出了明確的結(jié)論，認(rèn)為工程在技術(shù)上是可行的。3.三峽工程技術(shù)上可行三峽工程設(shè)計所需的基本資料，包括水文、4.水庫淹沒與移民安置可行性研究三峽水庫淹沒區(qū)有耕地35.7萬畝（其中水田11萬畝），柑橘地7.44萬畝，人口72.6萬人，其中農(nóng)業(yè)人口約占46%。推算到2008年，包括自然增長、新城鎮(zhèn)占地移民等，規(guī)劃可能需遷安的移民總?cè)藬?shù)為113.2萬人。

三峽水庫淹沒耕地和農(nóng)業(yè)移民的總量雖大，但分散在沿庫岸長達(dá)2000公里的范圍內(nèi)，分屬于19個縣（市），淹沒耕地占各縣耕地的0.15%-5.88%。根據(jù)調(diào)查和初步規(guī)劃，移民安置區(qū)361個鄉(xiāng)內(nèi)，有需要改造的低產(chǎn)地200多萬畝，荒山草坡300余萬畝，可以改造、開發(fā)，用以安置移民；還可以利用水庫發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖，因地制宜地實行防護(hù)，結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源興辦第二、第三產(chǎn)業(yè)等。移民安置的環(huán)境容量是足夠的，只要實行開發(fā)性移民方針并采取一系列相應(yīng)的政策，結(jié)合庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，移民就可以得到妥善的安置。此外，建議三峽電站發(fā)電后，每千瓦時電費中提取3厘錢作為庫區(qū)（含壩區(qū)）建設(shè)基金，促進(jìn)庫區(qū)改變貧困面貌。目前，庫區(qū)19個縣（市）均已完成了初步的移民規(guī)劃，并已進(jìn)行了74項移民工程試點，取得了積極的成效。4.水庫淹沒與移民安置可行性研究三峽水庫淹沒區(qū)有耕地35.5.環(huán)境影響評價建壩引起的水庫淹沒和河流水文、水力情勢的變化是影響生態(tài)與環(huán)境的基本原因。三峽水庫是一座典型的河道型水庫，全長600余公里，平均寬度1.1公里，較天然江面寬度均增加約一倍。庫容系數(shù)（總庫容與壩址年水量的比值）為0.09，而埃及阿斯旺水庫為2，丹江口水庫為0.55，因此，三峽水庫對河流天然徑流的調(diào)節(jié)不大，水庫各月下泄平均流量僅在枯水季節(jié)有變化，其余月份均在天然流量的變化幅度范圍之內(nèi)。

生態(tài)與環(huán)境專家組的綜合結(jié)論認(rèn)為，大壩興建對生態(tài)與環(huán)境的有利影響主要在中游，不利影響主要在庫區(qū)，其中庫區(qū)移民環(huán)境容量是工程決策中比較敏感的制約因素，需要認(rèn)真對待、慎重處理，并提出了對策和建議。5.環(huán)境影響評價建壩引起的水庫淹沒和河流水文、水力情勢的變6.工程投資估算按照中國水電工程投資估算的有關(guān)政策、規(guī)程、規(guī)范、定額和1986年末物價水平，估算三峽項目的靜態(tài)總投資為361.1億元，其中樞紐工程投資為187.7億元，水庫移民投資為110.6億元，電網(wǎng)的輸變電投資為62.8億元。第一批機(jī)組發(fā)電前的靜態(tài)投資為169.2億元，其中樞紐工程投資111.1億元，移民投資43億元，輸變電投資15.1億元。經(jīng)反復(fù)研究，這個投資估算數(shù)作為綜合經(jīng)濟(jì)評價的基礎(chǔ)是可靠的。6.工程投資估算按照中國水電工程投資估算的有關(guān)政策、規(guī)程、7.三峽工程的綜合經(jīng)濟(jì)評價(1）國民經(jīng)濟(jì)評價。按影子價格和10%的社會折現(xiàn)率，對三峽工程本身的投入、產(chǎn)出和早建、晚建、不建三峽工程進(jìn)行了動態(tài)經(jīng)濟(jì)分析。

計算結(jié)果表明，三峽工程的凈現(xiàn)值（即產(chǎn)出總現(xiàn)值減投入總現(xiàn)值）為131.2億元，經(jīng)濟(jì)內(nèi)部收益率為14.5%。按規(guī)定，凈現(xiàn)值大于零，或經(jīng)濟(jì)內(nèi)部收益大于10%，建設(shè)項目是可以接受的。說明從國民經(jīng)濟(jì)總體角度衡量，興建三峽工程是有利的。

對早建（假定1989年開工）、晚建（假定2001年開工）、不建（以其他工程替代）進(jìn)行綜合分析，成果表明，三峽工程早建方案費用總現(xiàn)值最小，晚建方案費用現(xiàn)值大于早建方案，但小于不建方案。說明三峽工程建比不建好，早建比晚建有利。7.三峽工程的綜合經(jīng)濟(jì)評價(1）國民經(jīng)濟(jì)評價。按影子價格和（2）國家承受能力分析。三峽工程的總投資僅占工程建設(shè)期（1989—2000年）國民生產(chǎn)總值、國民收入（均以