俄羅斯教育督導(dǎo)體制的演變

俄羅斯教育督導(dǎo)體制的演變

俄羅斯的教育監(jiān)督歷史可以追溯到沙皇俄羅斯時(shí)期。蘇聯(lián)時(shí)期的教育督導(dǎo)在其整個(gè)教育中起著重要的作用,并形成了一套完整的行之有效的系統(tǒng)。隨著蘇聯(lián)解體、俄羅斯社會(huì)的轉(zhuǎn)型,其現(xiàn)今的教育督導(dǎo)體制與先前相比有了很大的變化。2004年8月新修改的俄聯(lián)邦《教育法》對(duì)聯(lián)邦教育行政管理體制作了大幅調(diào)整,對(duì)聯(lián)邦、地區(qū)和地方上每級(jí)的管理權(quán)限和職能進(jìn)行了重新分配。這樣就使受教育行政管理制度密切影響的教育督導(dǎo)制度也呈現(xiàn)相應(yīng)的變化。一、蘇聯(lián)教育督導(dǎo)的職能和做法從俄羅斯歷史的角度來(lái)看，中央和地方各級(jí)教育機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期以來(lái)一直采用監(jiān)督和檢查教育體系。1869年沙俄就已經(jīng)設(shè)置了國(guó)民學(xué)校檢查機(jī)構(gòu),作為沙皇專制御用工具的國(guó)民學(xué)校檢查機(jī)構(gòu)實(shí)際上是執(zhí)行督導(dǎo)職能的部門(mén)。十月革命后舊的督導(dǎo)制度被廢除,取而代之的是新的蘇維埃教育督導(dǎo)制度。蘇聯(lián)時(shí)期，隨著教育的發(fā)展，新的學(xué)校監(jiān)督和管理體系的建立具有蘇聯(lián)國(guó)家利益的重要制度非常重要。1926年在一些國(guó)民教育局開(kāi)始設(shè)置第一批學(xué)校督導(dǎo)員。1945年,俄羅斯聯(lián)邦人民委員會(huì)批準(zhǔn)頒布了《學(xué)校督導(dǎo)條例》,隨后,蘇聯(lián)的教育督導(dǎo)不斷完善。1972年頒布的《蘇聯(lián)教育部系統(tǒng)普通教育學(xué)校督導(dǎo)機(jī)構(gòu)條例》蘇聯(lián)時(shí)代的教育監(jiān)督職能可以概括為三個(gè)方面：第一，監(jiān)督。對(duì)于各級(jí)國(guó)民教育機(jī)關(guān)和學(xué)校進(jìn)行監(jiān)督,其監(jiān)督的內(nèi)容包括對(duì)黨和政府方針、政策的執(zhí)行、教學(xué)計(jì)劃和教學(xué)大綱,以及其它文件的執(zhí)行情況。第二,檢查。是指對(duì)各類學(xué)校和教育機(jī)構(gòu)的教學(xué)、師資、財(cái)務(wù)、設(shè)施保障等的檢查。第三,指導(dǎo)和幫助。對(duì)于檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和缺點(diǎn)給以指導(dǎo)和幫助,以便被檢查機(jī)構(gòu)更好地開(kāi)展工作。蘇聯(lián)非常重視監(jiān)督機(jī)構(gòu)在各級(jí)教育管理中的作用。經(jīng)過(guò)多年的積累和總結(jié),蘇聯(lián)教育督導(dǎo)形成了一套行之有效的工作程序、方法和形式。其實(shí)踐證明,分級(jí)設(shè)置的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)的三大職能是保證和加強(qiáng)各級(jí)教育行政機(jī)關(guān)對(duì)全國(guó)普通教育領(lǐng)導(dǎo)和管理的重要因素。蘇聯(lián)時(shí)期的督導(dǎo)工作在提高普通學(xué)校的教學(xué)、教育質(zhì)量方面起了比較大的作用。但是隨著國(guó)情的變化,以及教育行政體制的改革,現(xiàn)今俄羅斯的教育督導(dǎo)制度也發(fā)生了相應(yīng)的變化。二、俄羅斯普通教育的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)自蘇聯(lián)解體以來(lái)，俄羅斯聯(lián)邦各級(jí)教育監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置發(fā)生了兩次變化。首先，在蘇聯(lián)成立后，教育部直接隸屬于教育部的國(guó)家教育監(jiān)督委員會(huì)改為俄羅斯聯(lián)邦教育部設(shè)立的國(guó)家教育評(píng)估委員會(huì)。評(píng)估委員會(huì)（。認(rèn)證、評(píng)估和評(píng)定司(Департаментлицензи-рования,аккредитациииаттестации)直屬于俄聯(lián)邦教育部副部長(zhǎng)。對(duì)普通教育的督導(dǎo)功能主要由國(guó)家教育評(píng)定督導(dǎo)署、評(píng)定委員會(huì)、鑒定委員會(huì)以及認(rèn)證、評(píng)估和評(píng)定部門(mén)來(lái)完成。第二，近年來(lái)，隨著俄羅斯聯(lián)邦政府的行政改革而發(fā)生了相應(yīng)的變化。目前的俄羅斯聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)由三個(gè)層次組成。第一層次是聯(lián)邦外交部（。它們之間是相互合作的關(guān)系,署和局同處一個(gè)等級(jí),教育與科學(xué)部部長(zhǎng)是署和局的直接領(lǐng)導(dǎo)。在這種改革精神導(dǎo)引下,俄聯(lián)邦對(duì)教育行政及管理部門(mén)作了重新調(diào)整,作為教育管理部門(mén)重要組成部分的教育督導(dǎo)系統(tǒng)也進(jìn)行了調(diào)整。(一)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置蘇聯(lián)教育管理的顯著特點(diǎn)是集中管理，國(guó)家對(duì)教育進(jìn)行垂直和統(tǒng)一的管理。這種體制雖有很多優(yōu)點(diǎn),但其弊端也非常明顯。在當(dāng)今俄羅斯教育體制的不斷改革和探索中,過(guò)去的中央集權(quán)統(tǒng)一管理被改為聯(lián)邦、地區(qū)和地方三級(jí)的分級(jí)管理,每一級(jí)都有其明確的權(quán)限。目前俄羅斯教育督導(dǎo)體制依然延續(xù)蘇聯(lián)時(shí)期的教育督導(dǎo)與教育管理體制相適應(yīng)這一傳統(tǒng):俄羅斯從聯(lián)邦到地方設(shè)立了三級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦教育與科學(xué)督察署;各聯(lián)邦主體(共和國(guó)、邊疆區(qū)、州和聯(lián)邦直轄市)教育局中的督察機(jī)構(gòu);地區(qū)和市教育行政管理局中的督察機(jī)構(gòu)。2004年3月9日，俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)令發(fā)布了“聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的制度和結(jié)構(gòu)”。、評(píng)估和評(píng)估管理機(jī)構(gòu)（。教育質(zhì)量監(jiān)督辦公室（。行政法律事務(wù)辦公室（。俄羅斯聯(lián)邦教育監(jiān)督和律師法監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)國(guó)家監(jiān)督辦公室和教育監(jiān)督組織辦公室。國(guó)家科學(xué)評(píng)估辦公室（ii）：人文社會(huì)科學(xué)部、自然科學(xué)部、生態(tài)醫(yī)學(xué)和農(nóng)業(yè)科學(xué)部、國(guó)防科技司、評(píng)估辦公室、反應(yīng)委員會(huì)和職位。除了上述行政機(jī)構(gòu)外，監(jiān)管辦公室還設(shè)有五個(gè)直屬研究機(jī)構(gòu)：聯(lián)邦教育評(píng)估研究所、聯(lián)邦測(cè)試中心、國(guó)家教育評(píng)估全球評(píng)估中心、國(guó)家教育評(píng)估辦公室、，教育組織評(píng)估信息和教育法中心。這五個(gè)研究機(jī)構(gòu)是監(jiān)督、管理和監(jiān)督部門(mén)履行監(jiān)督職能的理論研究場(chǎng)所。這次行政改革糾正了俄羅斯原教育機(jī)構(gòu)設(shè)置的混亂局面。教育管理機(jī)構(gòu)不屬于教育和科學(xué)部長(zhǎng)的權(quán)力，而是由教育和科學(xué)部長(zhǎng)的統(tǒng)一指導(dǎo)。此次建立的這種督導(dǎo)組織結(jié)構(gòu),按照一定的職能專業(yè)分工,每個(gè)部門(mén)建立職能機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)相關(guān)專業(yè)方面的管理和研究工作,每個(gè)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)又都有職能機(jī)構(gòu)作為助手,從而有利于發(fā)揮職能機(jī)構(gòu)的專業(yè)管理作用。新的教育監(jiān)測(cè)體系更強(qiáng)調(diào)每個(gè)部門(mén)的內(nèi)部責(zé)任，每個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)每個(gè)部門(mén)的任務(wù)。比如許可證檢查、評(píng)定和認(rèn)可的檢查,等等。具體明確的分工以及專業(yè)化的檢查,反映了俄羅斯督導(dǎo)體制工作的細(xì)致與周密。(二)職責(zé)權(quán)限:監(jiān)督和檢查當(dāng)代教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職能教育監(jiān)督和行政機(jī)構(gòu)的職責(zé)是實(shí)現(xiàn)教育監(jiān)督和行政任務(wù)的基本工具，是其工作的基礎(chǔ)。蘇聯(lián)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)建立之初,其主要的職責(zé)是監(jiān)督。但隨著教育事業(yè)的發(fā)展,國(guó)家教育管理體制日臻完善,以國(guó)家權(quán)力為后盾的教育監(jiān)督和控制主要由教育立法、教育司法、教育行政部門(mén)進(jìn)行,而教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)主要轉(zhuǎn)向?qū)＜沂降囊晫?dǎo),以導(dǎo)為主,以監(jiān)為輔。那么改革后的俄羅斯新的教育督導(dǎo)組織的職責(zé)權(quán)限是否也發(fā)生了同樣的變化呢?聯(lián)邦教育和科學(xué)監(jiān)督辦公室的主要任務(wù)主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：。與蘇聯(lián)的監(jiān)督和行政機(jī)構(gòu)職責(zé)相比，監(jiān)督和檢查仍然是監(jiān)督和監(jiān)督教育機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要職能。在蘇聯(lián)和俄羅斯時(shí)期，我們必須監(jiān)督和管理教育機(jī)構(gòu)和學(xué)校的國(guó)家政策、法規(guī)以及教育質(zhì)量。同時(shí)我們也發(fā)現(xiàn),改革后的俄羅斯教育與科學(xué)督察署所涵蓋的職能范圍比蘇聯(lián)時(shí)期的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)更為寬泛,實(shí)施許可證、鑒定和認(rèn)證程序都是督導(dǎo)工作的重要內(nèi)容,這不但為督導(dǎo)工作的順利展開(kāi)提供了更廣闊的空間,而且進(jìn)一步增強(qiáng)了督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。與蘇聯(lián)相比，俄羅斯聯(lián)邦教育和科學(xué)監(jiān)督辦公室在規(guī)定的活動(dòng)領(lǐng)域的權(quán)力能力和知識(shí)范圍內(nèi)的權(quán)能變化很小，但規(guī)定更為詳細(xì)。新規(guī)定的督導(dǎo)權(quán)限為:對(duì)在規(guī)定活動(dòng)領(lǐng)域進(jìn)行檢查和監(jiān)督所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題開(kāi)展必要的調(diào)查、試驗(yàn)、鑒定、分析、評(píng)價(jià)和研究;向法人和自然人解釋屬于本署活動(dòng)領(lǐng)域的問(wèn)題;按規(guī)定程序吸引科學(xué)組織和其它組織、學(xué)者和專家參與研究屬于本署規(guī)定活動(dòng)領(lǐng)域的問(wèn)題;制止在規(guī)定活動(dòng)領(lǐng)域違反俄羅斯聯(lián)邦法律的事件;依據(jù)俄羅斯聯(lián)邦法律所規(guī)定的限制性、預(yù)警性、預(yù)防性采取措施,以便抵制和消除因法人和公民違反規(guī)定活動(dòng)領(lǐng)域的要求所造成的后果;成立規(guī)定活動(dòng)領(lǐng)域的咨議會(huì)和鑒定機(jī)構(gòu)(理事會(huì),委員會(huì),工作小組,協(xié)議會(huì))。(三)關(guān)于學(xué)校教育質(zhì)量監(jiān)控為了提高俄羅斯國(guó)民教育的質(zhì)量，確保居民享受高質(zhì)量的教育，教育評(píng)估機(jī)構(gòu)主要通過(guò)頒發(fā)學(xué)校許可證，評(píng)估學(xué)生的培訓(xùn)質(zhì)量，并通過(guò)國(guó)家認(rèn)證進(jìn)行監(jiān)督和管理學(xué)校的教育質(zhì)量。如果蘇聯(lián)時(shí)代的監(jiān)督活動(dòng)以其詳細(xì)的程序、方法和形式而為特點(diǎn)，那么改革后的俄羅斯教育和科學(xué)監(jiān)督部門(mén)的工作將更加明顯。目前,俄羅斯教育與科學(xué)督察署以及相應(yīng)教育機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)校質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估的主要途徑就是進(jìn)行許可證發(fā)放、學(xué)校質(zhì)量鑒定和國(guó)家認(rèn)證。督導(dǎo)委員會(huì)頒發(fā)許可證的評(píng)估,主要是對(duì)學(xué)校的基本辦學(xué)條件進(jìn)行控制,主要檢查校舍教室、設(shè)備設(shè)施等的建筑和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、師資保障情況等。學(xué)校質(zhì)量鑒定主要是對(duì)學(xué)校的畢業(yè)生培養(yǎng)質(zhì)量進(jìn)行控制,主要通過(guò)國(guó)家統(tǒng)考、專門(mén)測(cè)試等途徑檢查學(xué)生的知識(shí)、技能、技巧和整體文明素養(yǎng)的水平。國(guó)家認(rèn)證,主要是對(duì)學(xué)校辦學(xué)的綜合水平進(jìn)行等級(jí)評(píng)定,不僅評(píng)估內(nèi)容比鑒定評(píng)估更全面,而且標(biāo)準(zhǔn)也更高。一般來(lái)說(shuō),只有獲得教育活動(dòng)許可證才可以進(jìn)行學(xué)校質(zhì)量鑒定,而學(xué)校質(zhì)量鑒定又是進(jìn)行國(guó)家認(rèn)證的前提,各個(gè)步驟環(huán)環(huán)相扣,前一個(gè)條件達(dá)不到就無(wú)資格申請(qǐng)更高一級(jí)的認(rèn)證。俄羅斯的教育監(jiān)督不是教育監(jiān)督機(jī)構(gòu)直接前往各地區(qū)和學(xué)校進(jìn)行監(jiān)督和檢查，而是由監(jiān)督專家組成的監(jiān)督委員會(huì)（專家小組）組成的監(jiān)督委員會(huì)。委員會(huì)為了圓滿完成一次督導(dǎo)任務(wù),須經(jīng)過(guò)督導(dǎo)前的組織準(zhǔn)備階段、執(zhí)行督導(dǎo)階段和督導(dǎo)結(jié)果處理階段。俄羅斯教育監(jiān)督活動(dòng)的普遍性可以體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：例如，確定與監(jiān)督期限、委員會(huì)主席任命、監(jiān)測(cè)主題、監(jiān)測(cè)方法、制定總結(jié)論文件的規(guī)定期限和委員會(huì)主席制定的監(jiān)督計(jì)劃。這些問(wèn)題在監(jiān)測(cè)前10天通知教育機(jī)構(gòu)和教育行政機(jī)構(gòu)。除此之外,在督導(dǎo)前5天內(nèi)委員會(huì)還要將它發(fā)給教育部下設(shè)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)以征得同意。在督導(dǎo)檢查活動(dòng)中督導(dǎo)者和被督導(dǎo)者之間是平等的關(guān)系,這樣在實(shí)施過(guò)程中形成了為提高教育質(zhì)量而共同努力的氣氛。三、俄羅斯督導(dǎo)體制的沿革作為教育和科學(xué)監(jiān)督的重要職能，教育監(jiān)督的職能是教育和科學(xué)監(jiān)督的重要職能。從1869年俄羅斯成立的國(guó)家學(xué)校監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)到蘇聯(lián)成立的國(guó)家教育和科學(xué)監(jiān)督委員會(huì)，再到2004年新成立的教育和科學(xué)監(jiān)督辦公室，俄羅斯的監(jiān)督制度發(fā)生了重大變化。在每個(gè)時(shí)期，教育和監(jiān)督的職能都受到不同的意義，并表現(xiàn)出相應(yīng)的特點(diǎn)。新修改的俄聯(lián)邦教育督導(dǎo)體制除了具有原有的監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)的特點(diǎn)外,其所體現(xiàn)的法制性、獨(dú)立性的特征十分突出。(一)蘇俄教育督導(dǎo)工作法律化的傳統(tǒng)在總結(jié)蘇聯(lián)教育、監(jiān)督和開(kāi)發(fā)的歷史之后，我們可以發(fā)現(xiàn)，它的發(fā)展和運(yùn)作具有良好的傳統(tǒng)。這個(gè)傳統(tǒng)是在蘇聯(lián)時(shí)期形成的。當(dāng)時(shí)的教育督導(dǎo)工作嚴(yán)格按照法律依據(jù)執(zhí)行,頒布了很多有關(guān)法令和條例,對(duì)督導(dǎo)工作提供法律依據(jù)和保證,例如《蘇聯(lián)教育部系統(tǒng)學(xué)校督導(dǎo)機(jī)構(gòu)條例》、《蘇聯(lián)和各加盟共和國(guó)教育立法綱要》、《普通中學(xué)章程》等都為教育督導(dǎo)工作順利開(kāi)展提供了法律依據(jù)。所謂法律化，是指以下幾點(diǎn)：新的組織結(jié)構(gòu)、下屬關(guān)系和權(quán)力分享的相應(yīng)的教育法規(guī)和政策規(guī)定。自蘇聯(lián)解體以來(lái),俄聯(lián)邦主要頒布了《學(xué)校評(píng)定和國(guó)家認(rèn)定條例》(1998)、《國(guó)立和市立學(xué)校教師和領(lǐng)導(dǎo)者評(píng)定程序條例》(2000)、《聯(lián)邦教育與科學(xué)督察署條例》(2004)等,這些都為督導(dǎo)工作順利執(zhí)行提供了明確的法律準(zhǔn)則,而以此為依據(jù)所制定的各類具體評(píng)價(jià)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),更是教育督導(dǎo)實(shí)施層面的具體參照。(二)獨(dú)立的教育督導(dǎo)體制新俄羅斯聯(lián)邦的教育監(jiān)督體系也具有獨(dú)立性的特點(diǎn)。聯(lián)邦的教育督導(dǎo)體制雖然是教育管理體制的一部分,但是它不完全屬于教育行政體制,在一定意義上它與教育行政管理體制是并列的。這與蘇聯(lián)時(shí)期相比發(fā)生了很大的變化,蘇聯(lián)時(shí)期在中央教育部?jī)?nèi)設(shè)有國(guó)民教育視導(dǎo)總局,負(fù)責(zé)檢查各加盟共和國(guó)和自治共和國(guó)、邊疆區(qū)和州的教育情況,而改革后俄羅斯教育與科學(xué)督察署在教育行政中的獨(dú)立性更加明顯。2005年6月15日,俄聯(lián)邦教育與科學(xué)部部長(zhǎng)安德烈·富爾先科在俄聯(lián)邦杜馬會(huì)議上作了題為“教育發(fā)展主要任務(wù)”的報(bào)告。部長(zhǎng)在介紹即將出臺(tái)的一系列法律法規(guī)中提到,必須“保證聯(lián)邦主體教育監(jiān)管部門(mén)獨(dú)立于教育主管部門(mén)和學(xué)校,以履行督察的職責(zé)”。中國(guó)與俄羅斯有類似的制度和時(shí)代特征，這對(duì)借鑒俄羅斯成為了有益的參考。俄羅斯在教育督導(dǎo)制度上發(fā)生的新變化,起碼清楚地表明其對(duì)督導(dǎo)工作重視程度的提升,對(duì)教育督導(dǎo)的法制性、權(quán)威性和獨(dú)立性的