俄羅斯外來移民的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢

俄羅斯外來移民的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢

在本文中，作者研究了20世紀90年代以來俄羅斯移民政策的發(fā)展變化和總體情況。一、俄羅斯移民政策的制定是規(guī)范近幾年,俄陸續(xù)增補和修訂了一些移民法規(guī),對外來移民入境、居留、就業(yè)的方方面面做出不同于以往的規(guī)定,目的是使移民的行為更規(guī)范,更有序。(一)不同收費、標準、考試內(nèi)容和收費標準2014年4月份,俄增補移民法,規(guī)定從2015年1月1日起,每一個在俄申領(lǐng)工作許可證、勞務(wù)特許證、臨時居留許可證、俄科教部授權(quán)五所大學(xué)負責(zé)考試的準備工作。這五所大學(xué)分別是莫斯科國立大學(xué)、俄羅斯民族友誼大學(xué)、普希金俄語學(xué)院、圣彼得堡國立大學(xué)和太平洋國立大學(xué)。綜合考試分為三科,視外來移民考試目的不同,考題的數(shù)量、難易程度和收費標準也各有不同。為申領(lǐng)勞務(wù)特許證而進行的考試,收費最低(官方建議價為4900盧布),考題最簡單,答題時間最長。為申領(lǐng)臨時居留許可證和居住證而進行的考試,考題數(shù)量較多,內(nèi)容較難,答題時間較短,而且收費標準較高(官方建議價為5300盧布)?？荚囃ㄟ^后會取得合格證,其有效期為五年。(二)外國公民營造工國法上的交通小2014年6月17日,俄總理梅德韋杰夫簽署相關(guān)法令,規(guī)定從2015年1月1日起,外國公民出入俄羅斯國境必須持有出國用的護照,不能僅憑其在國內(nèi)使用的身份證。但這項規(guī)定并不涉及關(guān)稅同盟和歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟的成員國———亞美尼亞、哈薩克斯坦、吉爾吉斯和白俄羅斯。此外,法令規(guī)定,如果外國公民入境時,未在移民卡上“入境目的”一欄填寫“工作”,則不能獲得在俄聯(lián)邦境內(nèi)就業(yè)的許可。如果外國公民的入境目的寫的是旅游或者別的,那么在申領(lǐng)工作許可證或者勞務(wù)特許證時會遭到拒絕。顯然,上述規(guī)定所針對的都是那些來自與俄羅斯之間有互免簽證協(xié)議的國家的移民。(三)獲得俄羅斯作為俄聯(lián)邦國駕駛執(zhí)照的限制2014年8月份,俄出臺法令規(guī)定,擁有其他國家國籍的俄羅斯公民,須在60日內(nèi)向聯(lián)邦移民局報備此事,否則將面臨20萬盧布的罰款,直至被追究刑事責(zé)任。此外,根據(jù)俄2013年5月出臺的《道路交通安全法》,從2015年1月1日起,俄公共交通領(lǐng)域以駕駛員為職業(yè)的外國公民(出租車司機、公共汽車司機和無軌電車司機等)應(yīng)當取得俄羅斯的駕駛執(zhí)照,僅持有本國的駕駛執(zhí)照不可以。這項禁令只涉及公共交通領(lǐng)域的外國司機,如果駕駛私家車,持有本國駕照是可以的。之后俄又出臺了這項法規(guī)的增補案,允許外國公民在出示本國駕照且通過了理論考試之后,即可獲得俄羅斯駕照。在沒有按照規(guī)定辦理俄羅斯駕照的情況下,外國司機將面臨5萬盧布罰款,同時其本國駕照將被檢驗真?zhèn)巍?四)權(quán)利救濟的種類2013年俄增補勞動法,規(guī)定每一個外國工作人員都必須要有一份自愿醫(yī)療保險單,期限是實施勞務(wù)活動期間的,即至少是一年的。相關(guān)保險信息應(yīng)載入與雇主簽署的勞務(wù)合同中。如果外來勞務(wù)移民沒有自愿醫(yī)療保險,雇主無權(quán)與其簽署合同。在保險的有效期結(jié)束的情況下,雇主應(yīng)終止合同。在申領(lǐng)勞務(wù)特許證時,保險單據(jù)須與其他證件一起提交,必不可少。只有在雇主能提供證明,證實自己可以出資為外國工作人員提供醫(yī)療保障的情況下,移民可以不提交保單。此外,俄相關(guān)法律規(guī)定,從2014年1月1日起,雇主必須將外勞工資的1.8%提交給俄聯(lián)邦社會保險基金,用以保障外國公民在臨時喪失勞動力的情況下獲得補助。而且,必須連續(xù)提交6個月以上,外勞才可以享受補助,換言之,外勞在雇主那里的工作期限不能少于半年。二、俄羅斯的移民政策變得越來越嚴厲(一)外國移民禁止準入措施2013年7月份,俄增補出入境法規(guī),旨在對違犯移民法的行為進行嚴懲。新法規(guī)定,從2014年年初起,外國公民在俄有兩次及以上行政違法行為,便將面臨罰款和驅(qū)逐出境。簡言之,如果外國人在俄被發(fā)現(xiàn)有了兩次違規(guī)行為,如違犯了道路交通規(guī)則,違犯了逗留(居住)規(guī)則(沒有進行登記,超期不歸等),或者違犯了實施勞務(wù)活動的秩序(沒有工作許可證、逃稅、漏稅等),那么其將被罰款和被驅(qū)逐出境,并被禁止再次入境。首次驅(qū)逐將被禁止入境三年,第二次驅(qū)逐將被禁止入境五年,第三次驅(qū)逐將被禁止入境十年。針對違規(guī)移民的罰款額度,視移民所在地區(qū)不同而有所差別。在莫斯科、圣彼得堡、莫斯科州和列寧格勒州,罰款額度較高,為5000—7000盧布;在俄其他地區(qū)罰款額度較低,為2000—5000盧布。據(jù)俄聯(lián)邦移民局局長康斯坦丁·羅莫達諾夫所說,禁止入境是打擊違犯移民法者最有效的手段。據(jù)他所說,到2014年年底,已有110萬外國人被禁止進入俄境。根據(jù)聯(lián)邦移民局的官方數(shù)據(jù),僅莫斯科州一地在2014年就有22.2287萬外國公民被禁止入境,2015年第一季度則有81156人被禁入。俄有權(quán)對移民做出禁止入境決定的部門有9個之多,包括內(nèi)務(wù)部、聯(lián)邦安全局、國防部、外偵局、聯(lián)邦移民局、聯(lián)邦毒品監(jiān)督局、外交部、聯(lián)邦處罰執(zhí)行局和聯(lián)邦海關(guān)局。需要重點強調(diào)的是,2015年5月23日,俄關(guān)于禁止入境再次出臺新規(guī):如果外國公民參與了外國的或者國際的非政府組織的活動,而這些組織的活動在俄羅斯境內(nèi)是被視為不受歡迎的,那么其將被限制入境。目前來看,俄針對外來移民實施的禁止入境機制已經(jīng)趨于完善,但取消禁入的機制還相當籠統(tǒng),尚無統(tǒng)一的解禁標準。取消禁入的合法程序有二,一是行政的,二是司法的。走行政程序須向針對外國人做出禁入決定的國家機關(guān)遞交申請,在其中闡明要求解禁的原因。司法程序意味著要向法院遞交訴訟申請。這需要時間,需要請律師和委托人,還要提供一些證明。于是,有很多已被禁止進入俄境的人選擇了其他規(guī)避辦法,如更改姓名、出生日期等身份信息,重新辦理護照并再次入境。但在這種情況下,根據(jù)俄刑法322條,一旦被抓,其將面臨罰款、強制勞動或者2—6年的徒刑。許多人為了解禁而去“求助”于不良組織或者個人,結(jié)果陷入騙局,損失慘重。(二)合法留居規(guī)定2013年年末,俄出臺新的移民法規(guī)———《俄聯(lián)邦出入境秩序法》和《俄聯(lián)邦外國公民法律地位法》(增補案),規(guī)定在不持有其他居留許可證的情況下,免簽入俄的外國公民(主要來自獨聯(lián)體國家),其居留期限在180天內(nèi)不得超過90天。此前,在不持有其他居留許可證的情況下,免簽入俄的外國公民在俄合法居留期限為三個月。因此,俄羅斯境內(nèi)約有10%的外國公民,其慣常做法是每三個月出境一次,然后重新進入俄境,再合法居留三個月。新規(guī)定的出臺使得這條合法居留的途徑被堵死,外國公民若想在俄合法居留三個月以上,必須辦理其他證件,包括勞務(wù)特許證、工作許可證、臨時居留證和居住證等。否則,如果違犯了此項規(guī)定,輕者罰款5000—7000盧布(在莫斯科和圣彼得堡)或者3000—5000盧布(在俄聯(lián)邦其他地區(qū)),在重的情況下會被驅(qū)逐出境和禁止入境,初犯禁入三年,重犯禁入十年。(三)錯誤登記將受到重罰（1）根據(jù)俄現(xiàn)行移民法規(guī),身處俄境的外國公民必須按居住地點進行登記,三、俄羅斯的移民法趨于理性化(一)勞務(wù)移民的監(jiān)管2014年年末,俄增補《外國公民法律地位法》,規(guī)定從2015年1月1日起,免簽入俄的外國公民在法人那里工作,已不必辦理工作許可證,但須申領(lǐng)勞務(wù)特許證。這意味著先前針對免簽入俄的勞務(wù)移民實行了幾年且暴露出許多弊端的配額機制被取消了。特許證機制是俄移民當局2010年開始實行的,當時是為縮減非法移民規(guī)模的權(quán)宜之計。勞務(wù)移民購買該證后,每月預(yù)付數(shù)額為1000盧布的自然人收入稅,便可獲得在俄合法居留且在自然人那里打工的權(quán)利。但這項機制實行一段時間后,暴露出一些問題。例如,當時規(guī)定持有特許證只能為自然人打工,若在公司工作,必須辦理工作許可證?？墒鞘聦嵣?在法人那里(工地上和市場上)工作的人也在利用購買特許證獲得合法居留機會。此外,還存在購買了特許證的勞務(wù)移民是否有必要體檢的問題,對持有特許證的勞務(wù)移民如何加以監(jiān)管的問題等。這次出臺的新法規(guī)對上述所有問題都有了更為理性的解決方案。首先,對于雇主不再用法人和自然人來加以區(qū)分。持有特許證的外來勞務(wù)移民,既可以做家政,也可以在公司打工。其次,在申領(lǐng)特許證時,與之前相比附加了一些條件,起到了對申領(lǐng)人進行監(jiān)管、篩查的作用。這其中有兩條特別重要,一是需要體檢并提交健康證明,二是要參加檢驗移民俄語、俄羅斯歷史和法律知識的考試并提交合格證。根據(jù)新法規(guī),辦理特許證需要提交的證件如下:1.辦證申請;2.護照;3.移民卡(卡上“入境目的”一欄須填寫“工作”);4.健康證明(證明申領(lǐng)人沒有毒癮或者傳染病、艾滋病等);5.自愿醫(yī)療保險單(實施勞務(wù)活動期間的,即為期一年的);6.俄語、歷史、法律三科考試的合格證;7.登記證明。(二)對正當人員進行實踐2013年7月,普京批準了《外國公民法律地位法》修訂案,規(guī)定從2014年1月1日起,留學(xué)生可擁有正式就業(yè)的機會。申請工作許可的留學(xué)生,只需提交少量證件,其申請將得到快速審理,且在每年規(guī)定的配額之外發(fā)放。此外,留學(xué)生應(yīng)在其就讀的高校所在的城市(或者州)的境內(nèi)進行勞務(wù)活動。其就讀的學(xué)校應(yīng)是有國家認證的全日制大學(xué)。此前,在俄留學(xué)的外國公民沒有權(quán)利在校外工作,只可以假期或者課余時間在自己學(xué)校從事低薪工作,如擔任實驗員、清掃工、助理人員等。但由于獎學(xué)金水平不高、公費學(xué)習(xí)機會有限以及俄羅斯大城市消費水平高等種種原因,相當一部分留學(xué)生需要通過兼職補貼留學(xué)花費。由于不能辦理正式的工作許可,許多人只能按照口頭協(xié)議為雇主工作,這大大降低了其權(quán)益保障程度。另一方面,苦于人才不足的企業(yè)和機構(gòu)準備接收他們,但卻不能通過正式的勞務(wù)合同與他們建立勞務(wù)關(guān)系?？梢?這次出臺的新規(guī)在某種程度上算是面對現(xiàn)實,對癥下藥,很實用,很理性。(三)其他國家的教育2014年,俄對留學(xué)移民和投資移民加入俄羅斯國籍有了新的規(guī)定。外國留學(xué)生在俄羅斯高校畢業(yè)后,工作三年以上,可以通過簡便程序加入俄羅斯國籍。為俄羅斯經(jīng)濟投入1000萬盧布以上的外國投資者,也可以通過簡便程序加入俄羅斯國籍。上述規(guī)定是面向所有外國留學(xué)生和外來投資者的,包括來自后蘇聯(lián)空間之外的。對于來自獨聯(lián)體一系列國家的留學(xué)移民來說,這項規(guī)定與之前相比趨于嚴格了。因為在此之前,這類留學(xué)移民畢業(yè)后,在9—12個月內(nèi)便可入籍,而且沒有工作經(jīng)驗方面的要求。可見,這是俄為吸引投資和人才而做出的相當理性的舉措。四、俄羅斯移民政策的靈活性(一)禁止由當?shù)孛貢L控制在關(guān)于以特許證替代工作許可證的法規(guī)中,有專門條款載明:禁止向某一聯(lián)邦主體(二)列出被禁止的學(xué)生名單的學(xué)生隨著俄對禁止入境機制的強化,被列入禁入黑名單的不僅有勞務(wù)移民,也有留學(xué)移民,即留學(xué)生。(三)專家和媒體工作的專四化綜合考試2014年6月份,俄出臺了一系列法律的修正案,規(guī)定某些類別的外國記者和IT專家可通過簡化程序在俄聯(lián)邦獲得從事勞務(wù)活動的許可,不需要進行俄語、俄羅斯歷史和法律這三科綜合考試。不必參加考試的有在信息技術(shù)領(lǐng)域工作的俄羅斯公司的高技能專家和在媒體工作的專門用外語傳播信息的記者。上述專家在申領(lǐng)暫住證和居住證時也不用參加考試。(四)基礎(chǔ)稅率、地區(qū)系數(shù)前文曾介紹過,特許證機制剛剛推行時,持有者每個月只要預(yù)付數(shù)額為1000盧布的自然人收入稅,就能延長特許證的有效期。現(xiàn)在自然人收入稅的稅額已不再是1000盧布,而是由三個部分構(gòu)成:一是基礎(chǔ)稅率,由俄聯(lián)邦稅法規(guī)定;二是聯(lián)邦系數(shù),由經(jīng)濟發(fā)展部規(guī)定,相當于通貨膨脹扣除率;三是地區(qū)系數(shù),由每個聯(lián)邦主體自行規(guī)定,反映的是該地區(qū)勞務(wù)市場的特點。這三個部分的數(shù)額都不是固定的,每年都可以重新調(diào)整。特許證總價格的具體計算方法是基礎(chǔ)稅率乘以聯(lián)邦系數(shù)再乘以地區(qū)系數(shù)。這種設(shè)計既考慮了通貨膨脹的因素,又兼顧了地方勞務(wù)市場的情況,而且每年都可以重新調(diào)整,應(yīng)該說靈活性很大。2016年,特許證的基礎(chǔ)稅率與2015年持平,仍為1200盧布;聯(lián)邦系數(shù)提高了15%;地區(qū)系數(shù)在多數(shù)聯(lián)邦主體或者沒變,或者有所下調(diào),如接收勞務(wù)移民最多的莫斯科市將地區(qū)系數(shù)從2015年的2.55下調(diào)至2016年的2.312?？偟膩砜?由于聯(lián)邦系數(shù)增幅較大,2016年特許證的價格與2015年相比在絕大多數(shù)聯(lián)邦主體都要更貴一些(如在莫斯科,2015年特許證的價格是4000盧布,2016年為4200盧布),只在個別地區(qū),特許證的價格與2015年持平(如在圣彼得堡,特許證價格與2015年一致,為3000盧布)。(五)對雇主的影響2015年10月初,俄聯(lián)邦移民局宣布將通過增補現(xiàn)有法律為移民和雇主免除向移民局通報雙方已經(jīng)簽署勞務(wù)合同的義務(wù)。根據(jù)增補前的法律規(guī)定,勞務(wù)移民得到的特許證,最初的有效期是三個月(自入境時算起,包括為申領(lǐng)特許證而花費的時間),在此期間其應(yīng)為自己找到工作并與雇主簽署勞務(wù)合同,簽完合同后三天之內(nèi)必須向移民局通報此事,并提交一整套證明材料和書面申請,其特許證的有效期才能在每個月預(yù)付自然人所得稅的基礎(chǔ)上延期至兩年,兩年后還須重新辦證。如果移民和雇主沒有在三天之內(nèi)向移民局通報簽署合同一事,則雇用移民的公司可能會面臨行政罰款,罰款金額為40萬—50萬盧布。這項規(guī)定因其過于嚴苛而從一開始就飽受雇主詬病。移民當局顯然是注意到了這一點,于是決定增補法律為雇主和移民免除這項負擔。待到相關(guān)法律增補和生效之后,移民局會從稅務(wù)機關(guān)獲取關(guān)于勞務(wù)移民就業(yè)的相關(guān)資料,而特許證將在移民納稅后自動延期。這項措施能夠一舉兩得,一方面可為雇主掃除行政障礙,另一方面也會大大減輕聯(lián)邦移民局地方機構(gòu)公職人員的負擔。五、俄羅斯移民當局的政治服務(wù)更加便捷(一)是否已被禁入俄羅斯2013年11月29日,俄聯(lián)邦移民局宣布,移民局官網(wǎng)開通了新的信息查詢服務(wù),任何外國公民只要在網(wǎng)站上輸入自己的身份信息,都可以在赴俄前事先查驗自己是否已被禁入俄羅斯。查驗時需要輸入個人資料———名字、父稱、出生日期,護照信息等。這項服務(wù)可使外國公民避免已經(jīng)到了機場才發(fā)現(xiàn)已被俄方禁止入境的糟糕情形。(二)新的政策背景和后蘇聯(lián)空間移民的管理如果說2013年年末,在俄聯(lián)邦移民局的網(wǎng)站上還只能查驗特許證或工作許可的真?zhèn)我约笆欠癖唤谷刖?則2015年以來,俄移民當局為外國人開通的在線服務(wù)的數(shù)量已經(jīng)越來越多。例如,從2015年起,在莫斯科從事勞務(wù)活動的移民,需要去距離莫斯科環(huán)形公里60公里的多功能移民中心辦理特許證。如果辦理的人多,就會花費很多時間排隊。于是開通了一項可以實時在線查看該中心排隊人數(shù)的網(wǎng)上服務(wù)。通過事先查詢就可以避開高峰期,在人少的時候去