城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險財政支持問題研究

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險財政支持問題研究

幾天前，國務(wù)院決定將農(nóng)村和城市社會養(yǎng)老保險制度合并，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老金制度。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度實行個人繳費和政府補貼相結(jié)合的籌資方式,繳費標(biāo)準(zhǔn)有所改變,以前是新農(nóng)保和城居保分別單獨設(shè)置,合并后統(tǒng)一調(diào)整為每年100元、200元至2000元12個檔次。新農(nóng)保和城居保這兩項制度之間的差別不大,合并相對容易,在制度設(shè)計上也都是采取社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的方式,社會統(tǒng)籌即基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分由中央和地方財政各分擔(dān)一部分。這樣的設(shè)計顯然是考慮了未來與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度相銜接的問題。本文旨在探討完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的財政支出結(jié)構(gòu),進而促進與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度相銜接。一、有利于提高城鄉(xiāng)統(tǒng)一質(zhì)量我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險起步比較晚,20世紀(jì)80年代之前都沒有針對農(nóng)民的養(yǎng)老保險,農(nóng)民主要依靠土地和家庭養(yǎng)老。直到1986年,民政部開始在部分地區(qū)試點農(nóng)村社會養(yǎng)老保險,首先在江浙一帶農(nóng)村試點,然后又選擇了山東的五個縣作為典范試行。1995年到1997年的兩年時間里,全國2900個縣中有2123個縣引進了此項制度,參保率為9.74%。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險于2011年7月1日啟動試點,試點范圍與新農(nóng)保試點基本一致。對年滿16周歲(不含在校學(xué)生),不符合城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保條件的城鎮(zhèn)非從業(yè)居民,可自愿在戶籍地參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險。目前,我國城市已經(jīng)建立起了包括養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障制度等的較為全面的社會保障體系,而農(nóng)村在此方面的保障體系并不完善,保障程度較低。如果不對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系進行改革,將進一步拉大城鄉(xiāng)差距,影響我國的城鎮(zhèn)化進程和城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會保障體系的構(gòu)建。此次合并新農(nóng)保和城居保有利于縮小城鄉(xiāng)差距,破解城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)。合并后提出的建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度以個人繳費和政府補貼相結(jié)合,中央財政和地方財政的資金補貼將發(fā)揮重要作用。二、“新農(nóng)?！钡呢斦?zé)任在新農(nóng)保和城居保的制度建設(shè)中,政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的責(zé)任和義務(wù),這些責(zé)任包括制度設(shè)計、制度實施、財政責(zé)任、管理監(jiān)督等。其中,財政責(zé)任主要體現(xiàn)在財政資金支持上,主要包括以下幾個方面:一是政府作為農(nóng)村養(yǎng)老保險的主體之一直接提供資金;二是逐步消化由“舊農(nóng)保”向“新農(nóng)?！边^渡的轉(zhuǎn)軌成本;三是為基礎(chǔ)養(yǎng)老金提供財政撥款;四是承擔(dān)養(yǎng)老保險的運營管理費用。(一)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支付方式在“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！敝贫鹊慕⒑桶l(fā)展中,中央政府和地方政府給予了極大的財力支持,主要體現(xiàn)在對繳費和領(lǐng)取都進行補助。中央政府的財政補貼主要負責(zé)“補出口”,即在養(yǎng)老金給付環(huán)節(jié)給予補助。新農(nóng)?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定,政府對符合參保條件的農(nóng)村居民全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金,標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元,其中中央財政對東部地區(qū)給予50%的補助,對中西部地區(qū)給予全額補助。有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,2009年中央財政對全國“新農(nóng)?！必斦a貼總額為382707.19萬元,占全國財政收入(68477億元)的5.59%。而地方政府的財政補貼既有“補出口”,又有“補入口”,“補出口”方面,東部地區(qū)需要對中央確定的最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金負擔(dān)50%,另外地方政府對長期繳費的參保農(nóng)民,可適當(dāng)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金?！把a入口”方面,就是對參保繳費環(huán)節(jié)給予補助,《指導(dǎo)意見》規(guī)定,地方政府應(yīng)對符合條件的參保人繳費給予財政補助,補貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元,另外對貧困或重度殘疾人等繳費群體,地方政府需要為其代繳全部或部分最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金。(二)基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼缺乏地域間差異,缺乏統(tǒng)一的補貼標(biāo)準(zhǔn)試點的新農(nóng)保和城居保,其基本目標(biāo)是保障居民的老年基本生活,國家財政支付最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金。中央將最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金定為每人每月55元,中央財政對東部地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予50%的補助,對中西部地區(qū)給予全額補助。雖然中央財政對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補貼政策可以緩解地方政府的財政負擔(dān),但由于中央財政的補貼比例缺乏科學(xué)的精算基礎(chǔ),導(dǎo)致各地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇相差懸殊。以新農(nóng)保為例,中央財政對東部地區(qū)所有省份的基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予50%的補助,這樣的政策安排基于普遍認為東部地區(qū)各省(直轄市)的人均財政收入較高,補貼50%就以足夠,并未考慮到實際上有些省份的人均財政收入較低,中央財政僅補貼50%是遠遠不夠的。對于中西部地區(qū)也是如此,有些省份實際上人均財政收入較高,中央財政補貼100%稍顯過度,因此從公平性和科學(xué)性的角度出發(fā),中央財政對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補貼比例應(yīng)以各省(直轄市)的人均財政收入為依據(jù)。若以2011年各省(直轄市)的人均財政收入與全國人均地方財政收入之比作為參照基數(shù),假設(shè)這個參照基數(shù)是新農(nóng)保中央財政對基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼標(biāo)準(zhǔn)的計算依據(jù),經(jīng)計算發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)應(yīng)補貼比例與現(xiàn)行補貼標(biāo)準(zhǔn)差距較大。有些地區(qū)中央財政承擔(dān)不足,例如東部地區(qū)的山東省和河北省,中央承擔(dān)的補貼比例只有50%,而這兩省應(yīng)補貼的比例分別為58%和88%;還有些地區(qū)中央財政承擔(dān)責(zé)任過度,主要在中西部部分地區(qū),中央財政補貼比例相對比較高,例如重慶和陜西省,中央財政多補貼的比例都達到了50%。中央財政沒有考慮未來中西部地區(qū)財政水平提高,或者農(nóng)村人口下降使得地方財政負擔(dān)有所緩解時,中央財政補貼應(yīng)作出何種調(diào)整(詳見附表1)。另外,在試點過程中,由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不一致,基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補貼來源也不相同,各地區(qū)最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇相差懸殊。最高的北京市,每人每月280元,而低的地區(qū)只有55元,大部分地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金還沒有穩(wěn)定的來源,其支付還帶有較大的不確定性。2.“政府+參保農(nóng)民”的參保模式城居保和新農(nóng)保制度類似,新農(nóng)保險實行個人繳費、集體補助和財政補貼相結(jié)合的方式,從目前我國農(nóng)村的實際情況來看,許多地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟實際上已經(jīng)沒有多少能力對參保農(nóng)民進行補助,責(zé)任落在了地方政府頭上。而城居保主要由個人繳費和政府財政補貼相結(jié)合。合并之后的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險仍然需要由地方政府對參保農(nóng)民進行補貼,對生活困難群體代繳全部或部分的最低標(biāo)準(zhǔn)保險費,還有對選擇較高檔次繳費標(biāo)準(zhǔn)的參保農(nóng)民給予適當(dāng)鼓勵。但制度目前僅僅規(guī)定了地方政府對個人繳費補貼的最低標(biāo)準(zhǔn),即每人每月30元,補貼標(biāo)準(zhǔn)沒有與當(dāng)?shù)厥杖胨揭约柏斦杖胨綊煦^,這使得補貼標(biāo)準(zhǔn)往往向最低標(biāo)準(zhǔn)看齊,即使在一些經(jīng)濟比較發(fā)達的東部沿海地區(qū),新農(nóng)保個人繳費財政補貼也往往按照中央規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)實行。另外,由于缺乏剛性的約束機制,地方財政未來能否進行可持續(xù)性的補貼也是需要關(guān)注的問題。3.部分地區(qū)的財政收入差距較大由于我國幅員遼闊,地區(qū)間財政收入水平差距較大,特別是東部地區(qū)與西部地區(qū)之間,以及農(nóng)業(yè)地區(qū)和工業(yè)地區(qū)之間。在取消了農(nóng)業(yè)稅后,以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)業(yè)縣地方財政收入明顯削弱,許多地方存在嚴(yán)重的財政困難,加之這些地方一般農(nóng)業(yè)人口所占比重較大,政府財政對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的負擔(dān)較重;反之,工業(yè)地區(qū)的農(nóng)業(yè)人口比重較小,而且這些地區(qū)的稅源比較多,地方財政對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的負擔(dān)較輕。地區(qū)間財政收入差距導(dǎo)致部分地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險只能依靠中央財政和地方財政投入,地方縣級政府補貼力度很小,標(biāo)準(zhǔn)很低。有數(shù)據(jù)顯示,2008年全國新農(nóng)保財政年補貼占地方財政收入比重平均為0.86%,其中東部地區(qū)為0.84,中西部地區(qū)為0.88%,雖然東部和中西部之間差異不大,但不同省份之間財政負擔(dān)水平差距較大,高的省份例如河北省為2.84,海南省為2.03%,低的省份上海市為0.06%,北京市也只有0.09%。4.各級政府間財權(quán)劃分不清首先,政府間事權(quán)劃分不清晰,導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體模糊?？茖W(xué)合理界定政府間事權(quán)的一個主要理論依據(jù)是政府職能分工,不同層級的政府職能側(cè)重面不一樣。公共產(chǎn)品理論是隨著國家干預(yù)經(jīng)濟的需要而逐步發(fā)展起來的,根據(jù)公共產(chǎn)品的特征和受益范圍差異可以將其劃分為全國性的公共產(chǎn)品和地方性的公共產(chǎn)品兩類。但不能推斷出中央政府提供的就一定是全國性的公共產(chǎn)品,地方政府提供的就一定是地方性公共產(chǎn)品,應(yīng)該依據(jù)哪一級政府行使事權(quán)所產(chǎn)生的受益區(qū)域來決定。就農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供來說,在20世紀(jì)80年代,農(nóng)村公共產(chǎn)品主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地方政府供給。雖然目前中央政府加大了對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給力度,但地方政府的事權(quán)仍然很大,導(dǎo)致政府間農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體模糊。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在實施過程中,中央和地方政府的事權(quán)劃分不明晰。其次,政府間財權(quán)劃分不清晰。在明確政府事權(quán)范圍后,各級政府需要擁有執(zhí)行這些事權(quán)的財政資源。政府的主要財政資源就是以強制性、無償性以及固定性為特征的稅收,在各級政府分別提供不同的公共產(chǎn)品的過程中,也需要對稅收進行適當(dāng)劃分。中央政府在財政資源分配中占主導(dǎo)地位,強調(diào)中央政府對經(jīng)濟的干預(yù)和影響,在稅收劃分上必然傾向集中于自身,地方政府處于相對被動的地位,因此適當(dāng)增強地方政府的財政收入是保障地方政府更有效率的提供公共產(chǎn)品的有力保證,但不能過分強調(diào)地方財政收入在全國財政收入的重要性,需要正確處理好中央和地方的財權(quán)分配關(guān)系,制定統(tǒng)一政策,分級管理,保證中央政府和地方政府的事權(quán)能有配套的財權(quán)保證。最后,政府間財權(quán)事權(quán)劃分不明晰。中央政府和地方政府的事權(quán)劃分不夠明確,存在交叉過多現(xiàn)象,在一些事務(wù)上的職責(zé)分工不明確。另外,財權(quán)與事權(quán)劃分不明晰,容易造成各級政府間財政支出范圍的劃分變動頻繁,影響各級政府的長遠規(guī)劃,從而降低財政資金的使用效率。新農(nóng)保和城居保都規(guī)定,對參保人的繳費,地方政府應(yīng)當(dāng)給予補貼,但并未明確規(guī)定由哪一級地方政府補貼。另外規(guī)定中央財政對東部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予50%的補助,但剩下的部分也沒有規(guī)定明確的支付主體。三、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險政府對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的財政責(zé)任是有限的,一方面社會保障是社會發(fā)展的“穩(wěn)定器”和“安全網(wǎng)”,決定了其只能為生活困難的人提供基本的生活保障,而不可能達到富裕的生活水平;另一方面,國家的財政能力和規(guī)模也決定了政府的財政承受能力是有限的,需要與該國的經(jīng)濟發(fā)展水平相一致。表2描述了2003-2012年我國財政收入、支出及社會保障財政支出狀況,通過該表可以從總體上對我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的政府財政承受能力做一個基本判斷:第一,我國財政收入總量持續(xù)增長,且增長速度較快,2011年和2012年的財政收入總量更是突破了10萬億人民幣。單從財政收入總量上看,政府是有能力承擔(dān)財政責(zé)任的;第二,財政總支出逐年增長,但政府社會保障財政支出占財政總支出的比重基本維持在11%左右,并未隨著財政總支出的增加而增加。這說明社會保障財政支出仍然有充足的提高空間,今后我國可以在有限的財政承受能力下,適當(dāng)優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),提高社會保障財政支出占總支出的比重,從而提高政府對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的財政支持力度。通過上述對財政承受能力的簡要分析,本文認為政府可以采取以下幾項措施完善財政支出結(jié)構(gòu),促進城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險一體化。(一)與地方財政收入相匹配建立地方財政比例補貼制可以進一步明確地方政府的財政責(zé)任,克服地方政府財政補貼不到位的問題,防止地方政府對中央財政的過度依賴,明晰中央政府和地方政府在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度中的財政責(zé)任。地方財政對參保人個人賬戶的補貼采取與地方財政收入相匹配的制度,如果當(dāng)年地方人均財政收入與全國人均地方財政收入之比大于1,即表明當(dāng)?shù)卣斦嵙Ρ容^雄厚,對個人賬戶的補貼金額應(yīng)該高于全國平均水平;如果小于1則表明當(dāng)年地方財政收入有限,對個人賬戶的補貼金額只能等于全國平均水平,沒有能力提高補貼額度。以浙江和貴州兩省為例,2011年我國地方財政收入共計52547.11億元,人口13.47億,可以計算出當(dāng)年全國人均地方財政收入大約為3900.03億元(全國地方財政收入/全國總?cè)丝?。2011年浙江省的人均財政收入為5775.98億元,貴州省的人均財政收入為2225.32億元,(二)加強對貧困地區(qū)和退休農(nóng)民的財政補貼2010年我國新農(nóng)保試點的參保人數(shù)達到10276.8萬人,2011年參保人數(shù)翻了兩番,達到32643.5萬人。(三)合理劃分地方各級政府之間的財政責(zé)任1994年的分稅制改革對中央和地方的事權(quán)與財權(quán)關(guān)系進行了明確劃分,但并未明確各級地方政府間的事權(quán)與財權(quán)關(guān)系,使得各地的財政資源主要向省市兩級政府靠攏,縣鄉(xiāng)基層財政力量薄弱,導(dǎo)致地方政府沒有足夠的財力行使所賦予的事權(quán)。因此在維護中央政府權(quán)威性和地方積極性的前提下,需要合理劃分地方各級政府之間的財政責(zé)任,確保各級財政服務(wù)于人民。要通過規(guī)章制度促進政府間財政關(guān)系的制度化和規(guī)范化,運用法律手段規(guī)范各級政府間的財政關(guān)系,努力實現(xiàn)財政資源在各級政府間的最優(yōu)配置。政府間清晰明確的財政關(guān)系有利于促進公共服務(wù)均等化、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。地方各級政府向城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度提供財政補貼的時候需要明確自身的財政責(zé)任,使財權(quán)和事權(quán)相匹配。在“新農(nóng)?！痹圏c的過程中,縣級政府承擔(dān)了重要的財政責(zé)任,但由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同,財政能力也不同,為了保證地方政府的財政補貼到位,可以針對省、市、縣制定不同標(biāo)準(zhǔn)的三級財政負擔(dān)指數(shù)。對于一些經(jīng)濟發(fā)展較好,財政收入較高的縣,縣級政府可以承擔(dān)多一點的財政補貼責(zé)任,對于財政收入較低的縣,可以只承擔(dān)部分財政補貼責(zé)任,剩余部分可以由市級和省級政府承擔(dān)。(四)完善財政轉(zhuǎn)移支付制度前文論述過“新農(nóng)?！痹圏c過程中政府對不同地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補貼制度帶有很大不合理性,一是體現(xiàn)在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),這些地區(qū)地方財政實力有限,如果完全依靠地方財政補貼農(nóng)民個人賬戶實現(xiàn)養(yǎng)老金替代率50%的目標(biāo),會加重地方政府財政負擔(dān);二是體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)地區(qū),農(nóng)業(yè)人口比重較高,地方政府的財政收入低,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險財政補貼負擔(dān)重。因此需要中央政府加大對欠發(fā)達地區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度,保障這些地區(qū)農(nóng)民的基本養(yǎng)老需要。財政轉(zhuǎn)移支付制度要規(guī)范化、制度化,其中應(yīng)包括完善中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付制度,以及中央對省以下財政轉(zhuǎn)移制度兩方面,重點是要增強縣鄉(xiāng)政府財政實力,努力改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給?，F(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移支付