公安教育訓(xùn)練中教官權(quán)益保障問(wèn)題研究

公安教育訓(xùn)練中教官權(quán)益保障問(wèn)題研究

公共安全教育培訓(xùn)是公共安全工作的基本前提和戰(zhàn)略。這是提高公共安全部隊(duì)素質(zhì)、提高執(zhí)法司法質(zhì)量和可靠性的重要基礎(chǔ)。而教官是公安教育訓(xùn)練持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和源動(dòng)力，是決定公安教育訓(xùn)練質(zhì)量的關(guān)鍵因素。我國(guó)《人民警察法》中沒(méi)有關(guān)于教官的規(guī)定，《公安機(jī)關(guān)人民警察訓(xùn)練條令》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)公安教育訓(xùn)練工作的意見(jiàn)》《關(guān)于公安院校教師參加公安業(yè)務(wù)實(shí)踐和選聘公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)骨干到公安院校任教的暫行辦法》等部門(mén)規(guī)章和政策性文件，對(duì)于教官的法律地位均語(yǔ)焉不詳，一定程度上制約了教官制的發(fā)展。而在實(shí)務(wù)中，近年來(lái)各級(jí)公安機(jī)關(guān)民警培訓(xùn)基地建立了人員數(shù)量龐大的教官庫(kù)，但存在教官資格認(rèn)證不規(guī)范、專(zhuān)職教官缺少崗位設(shè)置和人員編制、兼職教官的調(diào)度缺乏權(quán)威性、教官政治待遇和經(jīng)濟(jì)待遇缺乏保障等問(wèn)題。我國(guó)公安院?；径计鹪从?950年左右成立的民警培訓(xùn)學(xué)校，教官制是其辦學(xué)特色和優(yōu)勢(shì)，但至今仍然存在“學(xué)院教官不被實(shí)戰(zhàn)部門(mén)認(rèn)可、實(shí)戰(zhàn)部門(mén)教官招不進(jìn)來(lái)”的問(wèn)題。這些問(wèn)題的核心和基礎(chǔ)就是教官的法律地位，這決定了其權(quán)利義務(wù)、待遇、保障、救濟(jì)等，也決定了教官與公安機(jī)關(guān)、公安教育訓(xùn)練機(jī)構(gòu)、學(xué)員的法律關(guān)系。在新時(shí)代國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，有必要從法律層面對(duì)教官的地位及身份進(jìn)行界定，以探索公安教育訓(xùn)練的公權(quán)與私權(quán)的合作治理路徑。一、教習(xí)、教務(wù)、官教官，亦稱(chēng)學(xué)官，是指封建官學(xué)中的教育者。最早提到教官名稱(chēng)的文獻(xiàn)是《周禮·地官司徒》，“乃立地官司徒，使帥其屬而掌邦教，以佐王安擾邦國(guó)。教官之屬：大司徒、卿一人”。為什么在我國(guó)封建社會(huì)中，從事教學(xué)工作的人員也與從事地方教育行政管理工作的官員一樣被稱(chēng)為“官”？這是由于在儒家德治思想的影響下，教育主要承擔(dān)政治職能，從事教學(xué)工作的人員與行政官員一樣，履行以德化民的職責(zé)，維護(hù)政權(quán)的統(tǒng)治?？梢哉f(shuō)，官師合一，政教不分。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后，特別由于洋務(wù)運(yùn)動(dòng)的興起，教習(xí)的稱(chēng)謂逐漸代替教官。洋務(wù)派面對(duì)保守派“奉夷人為師”的詰難，認(rèn)為洋學(xué)只向洋人學(xué)習(xí)技藝，而非傳道和以德化民。教習(xí)是教習(xí)庶吉士的簡(jiǎn)稱(chēng)，是動(dòng)詞改作名詞用，意為教授、練習(xí)。教習(xí)已經(jīng)脫離了封建官僚體系，不具有官員的身份，只是一種社會(huì)職業(yè)。教官多為任命制，而教習(xí)是聘任制的。戊戌變法失敗后，中國(guó)開(kāi)始全面學(xué)習(xí)迅速崛起的日本，許多日本詞匯沒(méi)有經(jīng)過(guò)改造直接進(jìn)入漢語(yǔ)，這就包括教員。教員最早出現(xiàn)在羅振玉創(chuàng)辦的《教育世界》雜志上，“五曰培養(yǎng)教員，教員者，嬰兒之乳母、植物之種子也?！弊钤缭诠苍盒Ｖ袑?shí)行教官制的是上海公安高等專(zhuān)科學(xué)校，其在2002年開(kāi)始了教學(xué)改革，從實(shí)戰(zhàn)部門(mén)選拔優(yōu)秀民警從事民警培訓(xùn)教學(xué)工作，后來(lái)逐步推廣到整個(gè)公安系統(tǒng)。2003年2月，公安部在深圳建立第一個(gè)警務(wù)技能與戰(zhàn)術(shù)訓(xùn)練基地，來(lái)自全國(guó)公安機(jī)關(guān)的40名警察成為首批受訓(xùn)教官。之后，公安部依托地方公安院校，在全國(guó)各地建立了一大批警務(wù)技能與戰(zhàn)術(shù)訓(xùn)練基地，并實(shí)施“十百千”警務(wù)實(shí)戰(zhàn)教官培訓(xùn)工程、建立教官庫(kù)，這些教官在警務(wù)技能與戰(zhàn)術(shù)訓(xùn)練上發(fā)揮著重要作用。上海警院、浙江警院、江蘇警院、重慶警院等還探索建立了“駐校教官”制度，選拔教官到公安院校全脫產(chǎn)1-3年，承擔(dān)學(xué)歷教育任務(wù)。全國(guó)公安院校和各地各級(jí)公安機(jī)關(guān)政工部門(mén)及訓(xùn)練基地在教官制的實(shí)施上做出了許多有益探索，但是教官制在法制化、規(guī)范化上還有較多缺失。教官資格認(rèn)證制度沒(méi)有普遍實(shí)施，尚未形成統(tǒng)一穩(wěn)定的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，教官的選拔和任用還依靠人情關(guān)系。教官的身份地位尚未明確，權(quán)利義務(wù)不明，課酬受到政策限制，專(zhuān)職與兼職不確定，教官與教師相割裂，難以實(shí)施有效管理。二、香港警察教育培訓(xùn)的現(xiàn)狀美國(guó)司法部社區(qū)導(dǎo)向警務(wù)辦公室（CommunityOrientedPolicingServices，簡(jiǎn)稱(chēng)COPS）面向全美社區(qū)警察提供培訓(xùn)項(xiàng)目以及培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。歐盟各成員國(guó)的警察教育培訓(xùn)包括基礎(chǔ)警察教育、高級(jí)警察教育等，都屬于警察職業(yè)教育，沒(méi)有學(xué)歷教育。在歐盟，有的成員國(guó)只有一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家警察教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，而有的成員國(guó)則設(shè)置了多個(gè)獨(dú)立的警察教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。歐盟大多數(shù)警察教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不受政府直接控制，與警察機(jī)關(guān)也沒(méi)有直接的從屬關(guān)系，一般由內(nèi)政部、內(nèi)務(wù)部、司法部或教育部等提供財(cái)政支持。在管理人員中，絕大多數(shù)隸屬于行政機(jī)關(guān)，少數(shù)是文職人員。絕大多數(shù)教師有警察職業(yè)經(jīng)歷，少部分是文職人員。多數(shù)警察教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)教師有最低資格要求，對(duì)于文職教師要求有碩士或大學(xué)學(xué)歷，對(duì)于警察教師則要求是5年以上警察從業(yè)經(jīng)歷的高級(jí)警官。日本《警察法》規(guī)定，國(guó)家公安委員會(huì)和警察廳統(tǒng)一管理各級(jí)警察教育，包括教官資格標(biāo)準(zhǔn)等。日本《警察教養(yǎng)規(guī)則》規(guī)定，警察教育以警察學(xué)校的教育培訓(xùn)為主，承擔(dān)新入警培訓(xùn)、晉升培訓(xùn)和專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)等。日本有高、中、初級(jí)各類(lèi)警察學(xué)校56所，包括警察廳下屬的警察大學(xué)校、皇宮警察本部下設(shè)的皇宮警察學(xué)校、都道府縣設(shè)立的警視廳警察學(xué)校、管區(qū)警察局設(shè)立的管區(qū)警察學(xué)校等。警察學(xué)校的人員包括校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)、校長(zhǎng)助理、教官，助教等，還邀請(qǐng)著名的學(xué)者、實(shí)業(yè)家、法官等專(zhuān)家進(jìn)行講座。香港警察教育訓(xùn)練工作由人事及訓(xùn)練處主管，主要訓(xùn)練任務(wù)由香港警察學(xué)院承擔(dān)，下設(shè)基礎(chǔ)訓(xùn)練學(xué)校、專(zhuān)業(yè)發(fā)展學(xué)校、專(zhuān)項(xiàng)研修學(xué)校等。香港警察學(xué)院與香港警隊(duì)有完善的教官雙向交流機(jī)制，通常從實(shí)戰(zhàn)部門(mén)選調(diào)實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)豐富、教學(xué)能力較強(qiáng)的業(yè)務(wù)骨干到學(xué)校擔(dān)任教官。除少數(shù)特殊專(zhuān)業(yè)或高科技人才教官可以長(zhǎng)期任職外，一般教官任職不能超過(guò)3年，期滿(mǎn)后必須再交流到實(shí)戰(zhàn)部門(mén)任職。選調(diào)教官的程序非常嚴(yán)格，包括個(gè)人申請(qǐng)、警區(qū)推薦、人事部考察等，參加考核委員會(huì)的嚴(yán)格考試并成績(jī)合格后才能取得教官資格。三、在公安機(jī)關(guān)的管理中明確警察職責(zé)，建立民警培訓(xùn)班的事業(yè)單位身份從本質(zhì)主義與建構(gòu)主義上理解包括個(gè)體特征和群體特征，一方面反映個(gè)體的角色，體現(xiàn)了個(gè)體與他人的區(qū)別；另一方面反映了個(gè)體在群體中的社會(huì)關(guān)系。根據(jù)《公安機(jī)關(guān)人民警察訓(xùn)練條令》第二十八條規(guī)定，民警培訓(xùn)基地屬于公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或直屬單位，政工部門(mén)與訓(xùn)練基地實(shí)行“一體化”領(lǐng)導(dǎo)管理體制，這就明確了基地屬于行政機(jī)關(guān)。根據(jù)全國(guó)各地實(shí)際情況看，民警培訓(xùn)基地基本上按照行政機(jī)關(guān)編制設(shè)置。而《條令》第三十三條規(guī)定，教官實(shí)行聘任制。同時(shí)第三十三條又規(guī)定，教官在聘任期內(nèi)完成年度訓(xùn)練教學(xué)任務(wù)，享受相應(yīng)課酬、學(xué)習(xí)資料費(fèi)、課程研發(fā)費(fèi)等待遇，并在晉職晉級(jí)、評(píng)優(yōu)評(píng)先時(shí)予以?xún)?yōu)先考慮。這造成了一定的混亂，一方面，行政機(jī)關(guān)與人民警察之間是任命制關(guān)系；而另一方面，行政機(jī)關(guān)與人民警察之間又訂立了民事聘用合同，并在工資之外支付報(bào)酬。實(shí)際上，我國(guó)《干部教育培訓(xùn)工作條例》已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施官辦分離的改革，干部教育培訓(xùn)管理部門(mén)只負(fù)責(zé)管理，培訓(xùn)任務(wù)則由黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院和社會(huì)主義學(xué)院等事業(yè)單位承擔(dān)。干部教育培訓(xùn)管理部門(mén)采取直接委托、招標(biāo)投標(biāo)等方式確定承擔(dān)教育培訓(xùn)任務(wù)的事業(yè)單位，這形成公開(kāi)平等、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)機(jī)制。而人民警察屬于公務(wù)員，《干部教育培訓(xùn)工作條例》是《公安機(jī)關(guān)人民警察訓(xùn)練條令》的上位法。因此，有必要“教”“官”分離，將民警培訓(xùn)基地設(shè)置為具有獨(dú)立法人資格的事業(yè)單位，這不僅可以剝離公安機(jī)關(guān)的非行政職能，建立民警培訓(xùn)市場(chǎng)機(jī)制，節(jié)約行政資源，還可以發(fā)揮公安院校的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，對(duì)于解決全國(guó)各地方公安院校普通存在的學(xué)生少、規(guī)模小的問(wèn)題具有重要意義。《公安機(jī)關(guān)人民警察訓(xùn)練條令》第三十一條規(guī)定，教官是指從事公安機(jī)關(guān)人民警察訓(xùn)練教學(xué)及研究工作的人民警察。從字面上理解，教官是類(lèi)似于交警、刑警等人民警察中的一個(gè)警種。而《干部教育培訓(xùn)工作條例》則將從事干部教育培訓(xùn)工作的稱(chēng)之為教師。我國(guó)《教師法》把各類(lèi)學(xué)歷教育學(xué)校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)中從事教育教學(xué)工作的專(zhuān)業(yè)人員都統(tǒng)稱(chēng)之為教師，這也必然包括民警培訓(xùn)基地的教官。另外，公安部也認(rèn)可教官就是教師的說(shuō)法。特別是，經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)的變遷是公安教育訓(xùn)練發(fā)展的重要推動(dòng)力，隨著人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等警務(wù)技術(shù)的發(fā)展，民警培訓(xùn)的內(nèi)容發(fā)生了深刻變革，其基本特征是以人工智能代替和減輕警察的腦力勞動(dòng)和體力勞動(dòng)。知識(shí)產(chǎn)品和智力產(chǎn)品在公安工作中占據(jù)重要地位。培養(yǎng)創(chuàng)新型警察成了信息化經(jīng)濟(jì)時(shí)期公安教育訓(xùn)練的基本使命。教官不再是傳遞經(jīng)驗(yàn)的重復(fù)性職業(yè)者，而是能夠“轉(zhuǎn)識(shí)成慧”的創(chuàng)造性專(zhuān)業(yè)人員。教官來(lái)源的多元化成為時(shí)代的必然，因此有必要?jiǎng)冸x教官身份中“官”的濃厚行政色彩，將從事公安教育訓(xùn)練的人員統(tǒng)稱(chēng)為教師，明確其身份為聘用制的專(zhuān)業(yè)人員，不再把來(lái)自公安機(jī)關(guān)的教官與來(lái)自一般行政機(jī)關(guān)、黨校、普通高等學(xué)校、公安院校的教師相區(qū)分，這也解決了警察同時(shí)兼有公務(wù)員身份和專(zhuān)業(yè)人員身份的體制障礙和紀(jì)律風(fēng)險(xiǎn)。四、公安教育訓(xùn)練治理是多元主體參與合作治理的路徑《公安機(jī)關(guān)人民警察訓(xùn)練條令》第五條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)人民警察有接受訓(xùn)練的權(quán)利和義務(wù)，這說(shuō)明教育權(quán)既是公權(quán)也是私權(quán)。公安教育訓(xùn)練管理中的突出問(wèn)題，就是私權(quán)主體的參與不足，公安教育訓(xùn)練機(jī)構(gòu)、教官、學(xué)員的利益訴求缺乏充分表達(dá)與有效整合。公安教育訓(xùn)練的治理，就是從單一主體的公安機(jī)關(guān)管理走向多元主體的合作治理，這必然意味著向公安教育訓(xùn)練機(jī)構(gòu)、教官、學(xué)員的放權(quán)、分權(quán)、授權(quán)。其中，教官作為公權(quán)主體和私權(quán)主體的雙重身份以及相關(guān)法律關(guān)系，決定著教育訓(xùn)練行政權(quán)力配置和治理體系結(jié)構(gòu)。教官在整個(gè)公安教育訓(xùn)練體制中是教育訓(xùn)練活動(dòng)的從事者，也是國(guó)家公安教育訓(xùn)練法規(guī)和政策的執(zhí)行者。作為公安教育訓(xùn)練活動(dòng)的從事者，教官是教育訓(xùn)練法規(guī)和政策的規(guī)范對(duì)象；而作為執(zhí)行者，教官本身又是該行政體系延伸的最后一環(huán)。公安教育訓(xùn)練的治理是多元主體參與的合作治理，明確相互法律關(guān)系是前提條件。因此，必須從法律上厘清這種相互沖突對(duì)立角色的復(fù)雜關(guān)系。（一）教育訓(xùn)練行政權(quán)力的主體任命制下，國(guó)家對(duì)教官直接進(jìn)行支配和管理，作為國(guó)家公權(quán)力行使者的公安機(jī)關(guān)與教官之間屬于內(nèi)部行政法律關(guān)系。聘任制則改變了公安機(jī)關(guān)與教官之間的單一隸屬關(guān)系，教官的身份逐步發(fā)生了“從身份到契約”的轉(zhuǎn)變。教育行政權(quán)力是國(guó)家在教育訓(xùn)練領(lǐng)域享有的公權(quán)力，是國(guó)家權(quán)力的一種表現(xiàn)形式。而在公安系統(tǒng)，目前代表國(guó)家行使教育訓(xùn)練行政權(quán)力的主體是公安機(jī)關(guān)。《公安機(jī)關(guān)人民警察訓(xùn)練條令》第五條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)人民警察有接受訓(xùn)練的權(quán)利和義務(wù)，教官和學(xué)員也都屬于教育權(quán)的主體。從法治精神和現(xiàn)代教育學(xué)理念來(lái)看，公安機(jī)關(guān)應(yīng)該主要在教育訓(xùn)練設(shè)施設(shè)備、教官人事與條件保障、教育訓(xùn)練預(yù)算、教學(xué)環(huán)境、教育訓(xùn)練制度等外部事項(xiàng)上發(fā)揮公權(quán)力的作用，而對(duì)于教學(xué)內(nèi)容與方法、教學(xué)計(jì)劃、教材選定、成績(jī)?cè)u(píng)定等內(nèi)部事項(xiàng)，則應(yīng)采取指導(dǎo)、建議等非權(quán)力行政方式。非權(quán)力行政方式相對(duì)于以命令、強(qiáng)制為特征的權(quán)力行政方式，是一種公權(quán)與私權(quán)合作的治理，實(shí)際上是在給付行政、服務(wù)行政條件下發(fā)展形成的一種新型行政行為方式。（二）來(lái)源三：公安教育訓(xùn)練機(jī)構(gòu)的辦學(xué)自主權(quán)是公安院校、民警培訓(xùn)班公安院校、民警培訓(xùn)基地的權(quán)力關(guān)系包括兩層，一方面是教育訓(xùn)練機(jī)構(gòu)的辦學(xué)自主權(quán)與公安機(jī)關(guān)的政府權(quán)力、用人單位權(quán)利之間的外部關(guān)系；另一方面是教育訓(xùn)練機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力與教官的教育學(xué)術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系。公安教育訓(xùn)練既是公安機(jī)關(guān)提高隊(duì)伍戰(zhàn)斗力的需要，也是人民警察自我發(fā)展的權(quán)利。公安教育訓(xùn)練歸根到底是一項(xiàng)公共事業(yè)，因此公安院校、民警培訓(xùn)基地作為獨(dú)立的法人，應(yīng)當(dāng)具有一定的辦學(xué)自主權(quán)。公安院校、民警培訓(xùn)基地的權(quán)力主要包括聘任教官、評(píng)價(jià)教官、處分教官、管理教學(xué)的權(quán)力等。而教官則享有教學(xué)權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)、民主管理權(quán)、參加培訓(xùn)權(quán)、獲取報(bào)酬待遇權(quán)等。（三）系統(tǒng)內(nèi)的學(xué)員與一物一權(quán)，立教官與學(xué)員的法律關(guān)系絕不是雇員與顧客的民事法律關(guān)系，這是對(duì)師生關(guān)系的庸俗化、片面化理解。公安教育訓(xùn)練是一項(xiàng)公共事業(yè)，這是由教育的公益性決定的。教官的職業(yè)具有公共性，承擔(dān)立德樹(shù)人的責(zé)任，其所有教育教學(xué)活動(dòng)必須符合國(guó)家公安教育訓(xùn)練法規(guī)和政策的要求，不得違背國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。教官與學(xué)員之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系不是完全由當(dāng)事人雙方意思自治決定的，有些是法律法規(guī)事先預(yù)設(shè)好的，教官與學(xué)員的義務(wù)不得隨意拋棄。教官與學(xué)員之間應(yīng)該是平等的合作關(guān)系，而不是附庸關(guān)系。公安教育訓(xùn)練中配方的“元治理”克拉克·克爾認(rèn)為，“從實(shí)際意義講，教師是學(xué)校的生產(chǎn)要素，是它全部榮譽(yù)的來(lái)源和承受者，可以說(shuō)教師就是學(xué)校本身，而學(xué)校就是教師的合伙”。可以說(shuō)，在公安教育訓(xùn)練系統(tǒng)中，教官是非常有特色又非常關(guān)鍵的主體，而教師的法律地位是教官制度的核心問(wèn)題，關(guān)乎其權(quán)利義務(wù)、待遇、保障、救濟(jì)途徑等。本文從公私法融合治理的視角，對(duì)教官的法律地位進(jìn)行了探討。教育權(quán)的公權(quán)屬性和私權(quán)屬性決定了公安教育訓(xùn)練事業(yè)的公益性和私權(quán)性，也決定了教官的公權(quán)主體和私權(quán)主體地位。關(guān)于教官法律地位的有關(guān)問(wèn)題，既要從公法的角度探討，也要從私法的角度進(jìn)行分析。法律地位的問(wèn)題實(shí)際上是提供一種方法，借此公權(quán)主體和私權(quán)主體共同“自創(chuàng)生”一種治理體系，并吸納所有規(guī)制資源進(jìn)行共同治理。公安教育訓(xùn)練的治理是公權(quán)主體和私權(quán)主體共同推動(dòng)教育公共事業(yè)的過(guò)程，直接目標(biāo)是“善治”，即“好的治理”。公安教育訓(xùn)練的治理是對(duì)傳統(tǒng)管理方式和教學(xué)方式的超越，是教育的現(xiàn)代形態(tài)。治理體系主要回答兩個(gè)問(wèn)題：公安教育訓(xùn)練的治理主體是誰(shuí)，公安教育訓(xùn)練的治理主體之間的關(guān)系是怎樣的？厘清教官的法律地位和相關(guān)法律關(guān)系，是推動(dòng)公安教育訓(xùn)練治理的關(guān)鍵，其核心就是通過(guò)分權(quán)和限權(quán)兩種方式調(diào)整優(yōu)化公權(quán)主體和私權(quán)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，解決公安教育訓(xùn)練中私人