法治背景下治理土地閑置的對策選擇

法治背景下治理土地閑置的對策選擇

地方是政治的源泉。但我國土地利用率低、土地粗放利用造成了大規(guī)模的土地浪費,目前已出讓的土地有2/3處于閑置狀態(tài)一、根據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)社會關(guān)系經(jīng)法律規(guī)范調(diào)整即抽象為法律關(guān)系。土地管理法律關(guān)系同樣如此。為便于探討,首先要搞清楚閑置土地彰顯的法律關(guān)系,即其權(quán)利基礎(chǔ)。閑置土地使用權(quán)人享有的城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)屬私權(quán)范疇的財產(chǎn)權(quán)無疑。附著于閑置土地之上的除國家和集體的土地所有權(quán)之外,大體包括用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)兩類,城鎮(zhèn)國有已出讓土地,即閑置土地使用權(quán)人之權(quán)利表現(xiàn)為具有用益物權(quán)屬性的土地使用權(quán)。我國物權(quán)法第三編第十一章至第十四章明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)四類用益物權(quán)。理論上,除地役權(quán)外均可能出現(xiàn)土地閑置情形。就土地承包經(jīng)營權(quán)而言,出現(xiàn)土地閑置現(xiàn)象的可能性較小,除非原先依附于土地的農(nóng)民擺脫了土地的束縛,通過勞務(wù)輸出解決了自身生存和社會保障問題,如撂荒地。同時,基于土地承包經(jīng)營權(quán)的土地閑置現(xiàn)象亦不可能構(gòu)成上文所指已出讓的2/3處于閑置狀態(tài)的土地,因城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下的農(nóng)村土地流通市場并未完全建立。對于宅基地使用權(quán),我國控制較為嚴(yán)格,通常以戶為單位在局部范圍內(nèi)進行分配,且宅基地使用權(quán)的獲得有成員權(quán)要求,其地幅相對較小,不可能構(gòu)成閑置土地的主體部分。而承載建設(shè)用地使用權(quán)的土地,處于國有土地規(guī)劃范圍內(nèi),其地幅廣大、易形成規(guī)模,且通常屬于各城市發(fā)展中所謂的產(chǎn)業(yè)帶或一小時經(jīng)濟圈,或者本身即處于城市黃金地段,開發(fā)潛力大、前景廣闊,結(jié)果此類土地成為開發(fā)商等各用地單位儲備土地的最佳地段。也正是由于其巨大的利潤空間,承載建設(shè)用地使用權(quán)的城鎮(zhèn)國有土地業(yè)已成為土地閑置的重災(zāi)區(qū)。下文即以城鎮(zhèn)國有已出讓土地閑置為研究對象展開討論。二、增設(shè)土地閑置稅對于閑置土地,各級政府及相關(guān)部門傾向于通過增收城鎮(zhèn)土地使用稅或者收取土地閑置費,甚至增設(shè)土地閑置稅或直接無償收回土地使用權(quán),以治理土地的大面積閑置問題。然而,從目前情況看,土地閑置問題似乎并未得到很好的解決。(一)面積定額征收的一種稅城鎮(zhèn)土地使用稅是對在城市和縣城占用國家和集體土地的單位和個人,按使用土地面積定額征收的一種稅。新修訂的《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》今年1月1日起施行,提高了城鎮(zhèn)土地使用稅稅額幅度。國稅總局表示,調(diào)整后的土地使用稅……稅額標(biāo)準(zhǔn)提高了2倍,增加了用地的成本,可以引導(dǎo)土地使用者合理節(jié)約使用土地”(二)“國八條”明確閑置土地的征收途徑2005年3月底出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實穩(wěn)定住宅價格的通知》(以下簡稱“國八條”)就已采用征收土地閑置費和“無償回收”的方法對閑置土地進行清理和盤活。2004年10月底出臺《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》被業(yè)界形容為“最嚴(yán)厲的土地政策”,而此前的1994和1999年,國家曾2次以《城市房地產(chǎn)管理法》和《閑置土地處置辦法》的形式嚴(yán)禁閑置土地,并提出“征收閑置費和無償‘收回制’”。而“國八條”的出臺,明確規(guī)定了“對超過出讓合同約定動工開發(fā)日期滿1年而尚未開發(fā)的,征收土地閑置費;滿2年未動工開發(fā)的,將無償收回土地使用權(quán)?！钡?征收土地閑置費甚至直接無償收回閑置土地,有悖法理。閑置土地權(quán)利人之權(quán)利屬物權(quán)法上之用益物權(quán)。依據(jù)《物權(quán)法》第一百二十條“所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利?！钡谝话偎氖龡l“建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押,但法律另有規(guī)定的除外?！蔽餀?quán)法的基本理念是強調(diào)尊重和保護用益物權(quán)人的私權(quán)自治,除非法律另有規(guī)定。按謝懷拭先生的理解,私法自治包含有3層含義:(1)廢除古代的形式主義;(2)不許國家干涉?zhèn)€人意思自由;(3)講求個人的真實意思另對于閑置土地由政府直接無償收回土地使用權(quán),亦違法理,除非城鎮(zhèn)國有土地出讓合同已有約定。其一,此舉可能侵犯私權(quán),違背私權(quán)自治的民法精神。薩維尼和溫德塞2位法學(xué)家在權(quán)利的概念上首先提出了意思力(Willensmacht)或意思支配(Willens-herrschaft)說,認(rèn)為權(quán)利為個人意思自由活動或個人意思所能支配的范圍(三)《物權(quán)法》規(guī)定2004年7月1日,國土資源部副部長鹿心社在接受媒體采訪時透露,“我們要研究開征不動產(chǎn)稅或者說是物業(yè)稅,加大土地的保有成本。企業(yè)獲得土地之后,閑置不用的話,要按照土地面積、價值逐年收稅?！庇袑W(xué)者亦持此種見解。如“要治理(閑置土地)就要從多個方面增加開發(fā)商囤積土地的成本。在財政政策方面,可以通過征收土地閑置稅來控制囤積土地;通過征收土地增值稅來打擊投機行為。英國曾經(jīng)征收過100%的土地增值稅,讓想投機賺取差價的人顆粒無收,從而有效地扼制了土地投機行為?！笔紫?對閑置土地的征稅依據(jù)是什么?難脫變相罰款嫌疑!其次,土地閑置稅性質(zhì)為何?現(xiàn)行稅法主要包括流轉(zhuǎn)稅、收益稅、財產(chǎn)稅、資源稅和行為稅5類,土地閑置稅屬于哪一稅類?資源稅抑或行為稅?若將其納入資源稅范疇,則可能在城鎮(zhèn)土地使用稅的基礎(chǔ)上形成重復(fù)征稅。若將其歸于行為稅,則違背行為稅法理論基礎(chǔ),因行為稅是以積極的作為行為作為征稅客體,如筵席稅、車船使用稅、屠宰稅等。綜觀世界,何曾見對消極的不作為之行為納稅?增設(shè)土地閑置稅必然造成理論混亂。最后,增設(shè)土地閑置稅,可能面臨操作障礙,如應(yīng)納稅額如何確定?是從量征收抑或是從價征收?稅率多少?其核心是如何保證不使閑置土地使用權(quán)人因土地市場自身價格機制作用而獲得非投資性收益,即通常所言炒地皮所得。問題在于,依據(jù)稅收法定義的事先確定的土地閑置稅及其稅率和征收方式等要素必然無法完全反映閑置土地的市場收益。因此,欲借土地閑置稅抑制市場主體惡意閑置土地行為可能無法達到預(yù)期目的。此即所謂法律的有限性和不完全性。綜上,現(xiàn)行相關(guān)法律治理閑置土地的基本思路是通過行政權(quán)的介入,提高閑置土地的保有成本,直至無償收回城鎮(zhèn)國有已出讓土地。需要明確的是,附著于閑置土地之上的土地使用權(quán)屬私域范圍內(nèi)的私權(quán),而私法自治是公民的基本民事權(quán)利……是各種民事權(quán)利的基點,是各種民事權(quán)利的權(quán)源之一,與“一般人格權(quán)”類似。凸顯私法自治的這一性質(zhì),可以使它與憲法中的公民基本權(quán)利對接,也可以在實踐中用作個人抵抗來自各種權(quán)力不正當(dāng)干預(yù)的依據(jù)三、市場化手段—閑置土地市場化策略對于閑置土地的治理,不外乎加強政府干預(yù)(行政手段)和推動市場化(市場手段)2類對策,單純的行政手段或單純的市場化手段必然有所不及。只有博采兩者所長的、行政引導(dǎo)下的市場化手段才是治理閑置土地的最佳選擇。市場經(jīng)濟在現(xiàn)代社會中具有基礎(chǔ)性。市場發(fā)展了,國家就退卻。好的市場經(jīng)濟首先是法治經(jīng)濟,私法自治應(yīng)當(dāng)是好的市場經(jīng)濟的最高行為準(zhǔn)則?；诖?治理閑置土地,指導(dǎo)思想有二:第一,尊重和保護私權(quán),強調(diào)私權(quán)自治;第二,土地資源使用權(quán)以市場優(yōu)化配置為主,只有市場失靈后國家方可以行政權(quán)方式介入。閑置土地治理必須在尊重城鎮(zhèn)土地使用權(quán)人私權(quán)的基礎(chǔ)上,通過市場優(yōu)化手段配置土地資源使用權(quán),并由政府予以保障。具體包括申請延期開發(fā)、重組開發(fā)、移轉(zhuǎn)開發(fā)和無償收回土地4個步驟。(一)根據(jù)約定或法定延遲期限內(nèi)實際履行讓土地使用權(quán)人之承諾延期開發(fā)是閑置土地使用權(quán)人私力救濟的第1步。當(dāng)出現(xiàn)土地閑置情形時,受讓方即城鎮(zhèn)土地使用權(quán)人應(yīng)根據(jù)土地使用權(quán)出讓合同和相關(guān)法律,如《閑置土地處置辦法》履行法定告知、說明和舉證義務(wù)。若有繼續(xù)開發(fā)的可能,則政府部門可依據(jù)出讓合同約定或者根據(jù)法律規(guī)定確定遲延開發(fā)期限,城鎮(zhèn)土地使用權(quán)人應(yīng)承諾在約定或法定的延展期限內(nèi)實際履行出讓合同約定的開發(fā)義務(wù),并由土地出讓方之代表公告之。政府部門公告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括該幅地塊的基本情況和具體法律關(guān)系,其目的是給其他市場主體可能的公平競爭機會,同時給閑置土地使用權(quán)人積極開發(fā)土地的推動力。對于未履行告知、說明義務(wù)或無法舉證證明其主張的,期限屆滿,有關(guān)政府部門可依法將該幅地塊土地使用權(quán)移轉(zhuǎn)。無法移轉(zhuǎn)的,則直接收回。需要注意的是,出讓合同約定或者政府確定的延期開發(fā)的期限宜短不宜長,避免使用權(quán)人長期閑置土地的投機行為,提高土地資源的利用效率。(二)私域范疇適用法律適用依據(jù)重組開發(fā)是閑置土地使用權(quán)人私力救濟的第2步。當(dāng)事人的自由選擇是私域范疇適用法律的首要依據(jù)。因受讓方意志之外的客觀原因造成的已閑置土地,若受讓方有繼續(xù)開發(fā)意愿且具備一定的繼續(xù)開發(fā)條件的,可通過申請變更出讓合同方式吸收符合法定條件的第3人共同開發(fā)已閑置土地。(三)閑置土地的利用移轉(zhuǎn)開發(fā)是對閑置土地使用權(quán)人私權(quán)自治的合理限定,是閑置土地市場化策略的核心內(nèi)容。為實現(xiàn)土地資源的合理利用和土地資源效益的最大化,閑置土地使用權(quán)人私力救濟窮盡后仍未開發(fā)的土地可移轉(zhuǎn)開發(fā)。對于延期開發(fā)的閑置土地,符合土地開發(fā)資質(zhì)條件的市場主體可在第1步中政府部門公告之日起的一定時期,如30日內(nèi)到有權(quán)部門登記,說明開發(fā)意向,依法定程序登記后的此類市場主體由此成為閑置土地的利害關(guān)系人。對于第1步中延期開發(fā)的期限屆滿仍未開發(fā)的閑置土地,該利害關(guān)系人可申請土地使用權(quán)的移轉(zhuǎn)。但是,土地使用權(quán)移轉(zhuǎn)所得超出閑置土地使用權(quán)人支付的土地出讓金的部分應(yīng)由該幅地塊的原出讓方受領(lǐng),并上繳國庫。移轉(zhuǎn)開發(fā)法律制度的意義在于其他市場主體將會成為閑置土地使用權(quán)人的監(jiān)督主體和潛在的競爭對手,有利于推動閑置土地者對土地的開發(fā)應(yīng)用。(四)《閑置土地處置辦法》第4條規(guī)定公共利益賦予了國家干預(yù)以獨一無二的合法性。在尊重城鎮(zhèn)土地使用權(quán)人私權(quán)的基礎(chǔ)上,窮盡可能的救濟途徑后,閑置土地的原出讓方可依據(jù)公共利益原則收回已出讓的城鎮(zhèn)建設(shè)用地,避免土地資源配置的低效率。對于土地閑置期間造成的土地資源的浪費或地力下降,出讓方可依據(jù)土地出讓合同追究閑置土地使用權(quán)人的違約責(zé)任。同時,有權(quán)政府部門應(yīng)依據(jù)閑置土地處置辦法追究相關(guān)主體的法律責(zé)任?？傊?相關(guān)法律,如《閑置土地處置辦法》可明確構(gòu)成閑置土地的情形,或者閑置土地的構(gòu)成條件(如1999年4月28日國土資源部頒布《閑置土地處置辦法》之規(guī)定),要求使用權(quán)人之土地出現(xiàn)閑置時履行告知、說明義務(wù),并舉證證明。政府部門可借鑒合同法違約形態(tài)理論區(qū)別處置。若屬土地使用權(quán)人不履行或拒絕履行合同開發(fā)義務(wù),則可經(jīng)出讓方同意后延期開發(fā),并進行第1次公告。延期期限屆滿仍未開發(fā)的,出讓方進行第2次公告,一定期限內(nèi)利害關(guān)系人(即根據(jù)比較優(yōu)勢原則確定的更能夠合理、充分利用土地的其他市場主體)可申請土地使用權(quán)的移轉(zhuǎn)。若無利害關(guān)系人申請移轉(zhuǎn)開發(fā),閑置土地則由出讓方無償收回,重新進入土地儲備,或通過招拍掛再次出讓;若受讓方屬不能履行合同開發(fā)義務(wù)情形,出讓方應(yīng)準(zhǔn)其在限期內(nèi)吸收投資、重組開發(fā),無法實現(xiàn)重組開發(fā)的,同樣由政府公告之,利害關(guān)系人即可申請移轉(zhuǎn)閑置土地使用權(quán)。未果,則該幅地塊由出讓方依據(jù)出讓合同或者法律規(guī)定無償收回,并根據(jù)市場原則重新分配;若屬權(quán)利人遲延履行受讓地塊的主要開發(fā)義務(wù),則可依次延期開發(fā)、重組開發(fā)、移轉(zhuǎn)開發(fā),乃至最終無償收回閑置土地。應(yīng)當(dāng)明確,上述“四步走”策略是在城鎮(zhèn)國有土地出讓合同約定不明確的情況下治理閑置土地的思考。法律關(guān)系之權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的依據(jù)是法律規(guī)定或當(dāng)事人約定。若出讓合同中已明確土地使用權(quán)人閑置受讓土地時出讓方可采取相應(yīng)措施,則應(yīng)遵從之,因為依法成立的契約對于締約當(dāng)事人雙方具有相當(dāng)于法律的效力。四、土地閑置之效果對閑置土地的政府干預(yù)應(yīng)當(dāng)遵循行政法依法行政的基本原則。為治理土地閑置而單純依靠行政手段,增收