第十三講問題與爭(zhēng)論

公共行政管理學(xué)

北京大學(xué)政府管理學(xué)院張國(guó)慶教授PublicAdministration12第十三講問題與爭(zhēng)論第一節(jié)關(guān)于“企業(yè)家政府”的批評(píng)

第二節(jié)政府職能與“鐘擺”

第三節(jié)公共行政（學(xué)）的任務(wù)

3第一節(jié)關(guān)于“企業(yè)家政府”的批評(píng)“企業(yè)家政府”概括了20世紀(jì)后二十年關(guān)于改革政府或政府改革的基本的和主要的價(jià)值訴求。以?shī)W斯本和蓋布勒的《改革政府—企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門》為代表的“企業(yè)家政府”改革理論廣泛受到了贊譽(yù)，但從來(lái)不乏批評(píng)之聲。批評(píng)者指出：在理論上“重塑”具有太多的難以解釋的模糊性，在實(shí)踐上“重塑”的某些做法已近乎違法。關(guān)于本節(jié)詳細(xì)內(nèi)容，請(qǐng)參見教材第682頁(yè)。4根本不存在一個(gè)注定了要凌駕于其它價(jià)值或利益之上的價(jià)值或利益，即使是顧客取向的公共服務(wù)觀?！罢桥c眾不同的”，因?yàn)檎毁x予了保證競(jìng)爭(zhēng)性權(quán)力中心、個(gè)人權(quán)利保障、定期選舉、聯(lián)邦主義、分權(quán)等獨(dú)特的憲法責(zé)任。除非人類不再需要國(guó)家，否則，試圖把一個(gè)政府機(jī)構(gòu)變成一個(gè)企業(yè)，并相應(yīng)用利潤(rùn)或“盈虧底線”取代公共利益，只能是一種不現(xiàn)實(shí)的浪漫烏托邦。用企業(yè)家精神改革公營(yíng)部門或從本質(zhì)上在政府內(nèi)部建立企業(yè)家動(dòng)機(jī)固然誘人，但是，美國(guó)政府真的可以像麥當(dāng)勞一樣經(jīng)營(yíng)嗎？批評(píng)意見5從現(xiàn)在的情況看，并不存在什么“重塑政府”或“政府再造”，已經(jīng)發(fā)生的一切在本質(zhì)上只是一場(chǎng)關(guān)于政府管理的改革，或許，稱之為“政府管理革命”更為符合實(shí)際狀況。6第二節(jié)政府職能與“鐘擺”

在過去的二十多年里，各種關(guān)于政府的理論層出不窮、豐富多彩，修正政策或政策修正，改革政府或政府改革成為世界性的一種思潮、一種價(jià)值追求、一種政策選擇、一種運(yùn)動(dòng)，甚至一種時(shí)尚。不論從什么角度觀察和解析，人們都可以同意，在過去的二十多年里，世界經(jīng)歷了一場(chǎng)大變革。關(guān)于本節(jié)詳細(xì)內(nèi)容，請(qǐng)參見教材第682～690頁(yè)。7（一）變革的性質(zhì)、原因和政府的角色變革的本質(zhì)：重新劃定國(guó)家和市場(chǎng)之間的邊界。變革的原因：對(duì)國(guó)家所有制和干預(yù)的幻滅感促成了這場(chǎng)變革，促成了全球向傳統(tǒng)自由主義的回歸。政府的角色：國(guó)家創(chuàng)造并維持市場(chǎng)運(yùn)作的邊界，這就是新的方向。國(guó)家接受市場(chǎng)的約束；政府不再充當(dāng)生產(chǎn)者、控制者和干預(yù)者——無(wú)論通過所有制還是嚴(yán)厲的管制。政府將轉(zhuǎn)變成一個(gè)裁判，制訂確保競(jìng)爭(zhēng)的游戲規(guī)則。8（二）歷史會(huì)發(fā)生逆轉(zhuǎn)嗎

鐘擺原理：

16世紀(jì)，意大利物理學(xué)家伽利略發(fā)現(xiàn)了鐘擺原理：鐘擺自最高點(diǎn)往下運(yùn)動(dòng)，來(lái)回?cái)[動(dòng)達(dá)到的高度點(diǎn)絕不會(huì)高于最高點(diǎn)，并且，擺動(dòng)的周期與其重量無(wú)關(guān)，每擺動(dòng)一次的時(shí)間都完全相同。上述改革運(yùn)動(dòng)會(huì)持久或者說(shuō)會(huì)發(fā)生逆轉(zhuǎn)，即重新劃分或調(diào)整國(guó)家與市場(chǎng)的邊界嗎？9關(guān)鍵問題1、可持續(xù)發(fā)展問題2、社會(huì)公平和正義問題3、民族特性問題4、環(huán)境問題5、人口問題

從歷史發(fā)展的軌跡看，在國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、效率與公平的關(guān)系問題上，“鐘擺”是必然的，問題只在于時(shí)間、地點(diǎn)和方式。美國(guó)經(jīng)濟(jì)史家約翰?戈登(JohnGordon)《資本的冒險(xiǎn)》從建國(guó)到19世紀(jì)中期，“淘金時(shí)代”，經(jīng)濟(jì)起飛“淘金時(shí)代”美國(guó)政府的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)及其政策選擇：沒有利用土地所有權(quán)的壟斷優(yōu)勢(shì)，禁止或限制人們進(jìn)入，相反，政府放任人們的冒險(xiǎn)精神，鼓勵(lì)人們的尋求財(cái)富的創(chuàng)業(yè)激情，沒有與民爭(zhēng)利，而且讓利于民，以利益為紐帶，積極導(dǎo)引社會(huì)資本全面進(jìn)入大開發(fā)；與此同時(shí)，以界定、明晰和保護(hù)產(chǎn)權(quán)為基本點(diǎn)，積極全面構(gòu)造美國(guó)的法律制度。其結(jié)果，在使美國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施，包括公共設(shè)施得到了極大的發(fā)展的同時(shí)，大大延伸了美國(guó)的產(chǎn)業(yè)鏈，形成了許多新的、強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)群，進(jìn)而全面推動(dòng)了美國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展發(fā)展。10以美國(guó)為例美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家華爾特·羅斯托（WaltRostow）：每個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都需要經(jīng)過傳統(tǒng)社會(huì)階段、為起飛創(chuàng)造條件階段、起飛階段、向成熟推進(jìn)階段、高額群眾消費(fèi)階段五個(gè)階段。（1971年《政治和成長(zhǎng)階段》增加了第六個(gè)階段即追求生活質(zhì)量階段。其中，“起飛”是五個(gè)階段的分水嶺。“起飛時(shí)期，新興工業(yè)迅速擴(kuò)大張，……在10年或20年后，經(jīng)濟(jì)的基本結(jié)構(gòu)和社會(huì)的社會(huì)和政治結(jié)構(gòu)都發(fā)生了轉(zhuǎn)變，致使今后穩(wěn)定增長(zhǎng)率能夠正常地維持下去。”也就是說(shuō)，工業(yè)化直接與生產(chǎn)方式的急劇變革相聯(lián)系，是經(jīng)濟(jì)“起飛”的重要支撐點(diǎn)和轉(zhuǎn)折點(diǎn)。按照羅斯托的標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)在1860年前已經(jīng)起飛（takeoff）了。20世紀(jì)“瘋狂的20年代”，技術(shù)革命和管理革命，進(jìn)入大眾高消費(fèi)時(shí)代。三任共和黨總統(tǒng)：沃倫·哈定(WarrenHarding)（1921.3—1923.8）、卡爾文·柯立芝(CalvinCoolidge)（1923.8—1929.3月）、赫伯特·胡佛(HerbertHoover)（1929.3—1933.3），都是信奉放任自由和無(wú)為而治的“企業(yè)家總統(tǒng)”。歷史經(jīng)驗(yàn)證明：美國(guó)式資本主義發(fā)展的黃金時(shí)期，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)繁榮，完成工業(yè)化，進(jìn)入現(xiàn)代國(guó)家行列以至成為世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)的同時(shí)，也醞釀著深刻的矛盾和危機(jī)。經(jīng)濟(jì)起飛愈快、經(jīng)濟(jì)發(fā)展愈迅速、經(jīng)濟(jì)愈繁榮，則經(jīng)濟(jì)危機(jī)越嚴(yán)重、持續(xù)的時(shí)間越長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇越困難，即一側(cè)的“鐘擺”點(diǎn)越高，那么，回蕩的力量就越大，另一側(cè)的“鐘擺”點(diǎn)相應(yīng)越高。而社會(huì)危機(jī)與經(jīng)濟(jì)危機(jī)如影相隨。20世紀(jì)30年代，“羅斯福新政”：財(cái)政擴(kuò)張、政府管制、社會(huì)福利

“新政”以《緊急銀行法令》、《農(nóng)業(yè)救濟(jì)與通貨膨脹法令》、《1933年銀行法》和《全國(guó)產(chǎn)業(yè)復(fù)興法》等法律為政策依據(jù)，通過“3R”方式進(jìn)行國(guó)家干預(yù)，其“有形的手”的政策舉措主要集中在3個(gè)方面：

（1）財(cái)政擴(kuò)張。政府以巨額財(cái)政赤字為代價(jià)，發(fā)行國(guó)債，籌集了公共資本，繼而投入大規(guī)模的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過“國(guó)家銀行”向市場(chǎng)“注資”，借以激活社會(huì)存量資本和存量資產(chǎn)，實(shí)際上用國(guó)家行為部分替代了社會(huì)資本的自由市場(chǎng)行為。

（2）政府管制。管制，即制定規(guī)則，它出于許多目的，包括從健康、安全、環(huán)境保護(hù)到工作條件、平等公正和社會(huì)政策等廣泛的內(nèi)容?！薄霸S多經(jīng)濟(jì)管制都集中于一個(gè)問題——如何對(duì)付大企業(yè)和壟斷?！际菫榱私鉀Q兩個(gè)共同的問題——市場(chǎng)失靈和壟斷?！薄靶抡_立了一個(gè)管制市場(chǎng)，確立了美國(guó)式的管制資本主義?！?/p>

（3）社會(huì)福利。通過建立包括救濟(jì)在內(nèi)的社會(huì)福利制度，拯救窮人，緩和勞資之間的矛盾，緩和財(cái)富收入分配嚴(yán)重不均的狀況，維持社會(huì)的基本穩(wěn)定。人們?cè)u(píng)論說(shuō)：“羅斯福政府給予這種援助，不是作為施舍，而是作為政府職責(zé)?！薄傲_斯福新政”與馬克思主義無(wú)關(guān)，但同樣是以反思資本主義自由經(jīng)濟(jì)制度的缺陷開始的，在形式或手段上也受到了蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的某些影響?！傲_斯福新政”“使19世紀(jì)的個(gè)人自由主義讓位于強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障和集體行動(dòng)”，改變了美國(guó)宏觀公共政策的價(jià)值基點(diǎn)，開創(chuàng)了國(guó)家直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活的先河，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家職能的重大的結(jié)構(gòu)性的變化，進(jìn)而為資本主義制度注入了活力。作為一種制度創(chuàng)新或制度安排，“羅斯福新政”確立的制度原則和制度架構(gòu)影響是深遠(yuǎn)的。此后，盡管歷屆美國(guó)政府的政策多有“鐘擺”式搖擺，但國(guó)家從此開始擔(dān)負(fù)起充分就業(yè)、社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的責(zé)任。“里根革命”與未來(lái)思考隨著時(shí)間的推移，在長(zhǎng)達(dá)35年主導(dǎo)美國(guó)公共政策價(jià)值取向的過程中，“羅斯福新政”的某些局限性逐步顯現(xiàn)：多個(gè)領(lǐng)域、多種形式的政府干預(yù)抑制了社會(huì)的創(chuàng)造新的財(cái)富的欲望和熱情，淡化了美國(guó)人的奮斗精神，降低了美國(guó)的勞動(dòng)生產(chǎn)率、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，惡化了國(guó)家的財(cái)政狀況，造就了龐大而缺乏效率的政府機(jī)構(gòu)。“里根革命”應(yīng)運(yùn)而生?，F(xiàn)在的問題是，“新自由主義”的影響正在消退，或曰已經(jīng)消失，那么，“里根革命”的“運(yùn)道”還有多長(zhǎng)？“第三條道路”或“和諧社會(huì)”將是新的、可靠的價(jià)值和公共政策選擇嗎？17第三節(jié)公共行政（學(xué)）的任務(wù)

1980年，美國(guó)著名行政學(xué)家德懷特·沃爾多針對(duì)當(dāng)時(shí)公共行政的現(xiàn)狀提出了一個(gè)嚴(yán)肅的問題，即公共行政往何處去？繼而提出了14個(gè)相關(guān)的問題。關(guān)于本節(jié)詳細(xì)內(nèi)容，請(qǐng)參見教材第691～692頁(yè)。181、如何應(yīng)付未來(lái)成長(zhǎng)減緩及資源漸趨稀少的情況？2．如何在此新而困難的行政環(huán)境下，重新解釋經(jīng)濟(jì)、效能、和效率？3．如何在硬性價(jià)值（hardvalues）——秩序、安全、國(guó)防、生存等，與軟性價(jià)值（softvalues）——自由、平等、正義等之間作取舍？4．如何調(diào)和專家及知識(shí)的權(quán)威與民選官員所代表的權(quán)威？5．如何應(yīng)付公部門或公務(wù)界的“工會(huì)”（unionism）問題？6．如何平衡集權(quán)與分權(quán)的主張及機(jī)能問題？7．如何應(yīng)付各種族的倫理價(jià)值問題與男女平等問題？198．如何應(yīng)付公共行政知識(shí)過時(shí)的問題？9．如何應(yīng)付在政府體制內(nèi)及由行政人員制定政策的問題？10．如何平衡目前或即將來(lái)臨的需要與長(zhǎng)期未來(lái)的需要？11．如何設(shè)置、管理、與控制新型的組織結(jié)構(gòu)？12．如何適當(dāng)發(fā)展較少獨(dú)斷及較少結(jié)構(gòu)化的組織？13．如何應(yīng)付倫理道德漸壞的復(fù)雜性及混亂的問題？14．如何應(yīng)付沖突與危機(jī)的問題？20公共行政（學(xué)）發(fā)展前景的四個(gè)思考角度1、發(fā)展方向與價(jià)值選擇的關(guān)系（1）公共行政（學(xué)）是否需要“典范革命”以及新的、適應(yīng)發(fā)展的主體理論、研究領(lǐng)域、研究方法？（2）公共行政（學(xué)）是否需要、需要什么樣的價(jià)值基點(diǎn)以及價(jià)值體系？（3）公共行政學(xué)在基本特征上應(yīng)當(dāng)是“應(yīng)然的”還是“實(shí)然的”？（4）公共行政學(xué)應(yīng)當(dāng)更多地注重理論研究還是實(shí)務(wù)研究，或者二者并重？（5）公共行政（學(xué)）是否存在普遍適用的“范式”、是否需要更多地注重差異性？（6）是否需要以及通過什么方式實(shí)現(xiàn)“政府”與“學(xué)界”的融通？212、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系（1）應(yīng)當(dāng)弱化還是強(qiáng)化政府的政治職能、社會(huì)職能？（2）如何更好地兼顧公平與效率的不同的價(jià)值觀、不同的邏輯、不同標(biāo)準(zhǔn)？（3）如何把握“公共權(quán)力約束”與“市民社會(huì)自治”的雙重需求？（4）如何在進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)民參政權(quán)力的條件下制定和執(zhí)行公共政策？（5）如何在利益進(jìn)一步趨于多元化的條件下實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的整合？（6）如何實(shí)現(xiàn)“公共權(quán)利”、“專業(yè)權(quán)利”、“公民（群眾）權(quán)利”之間的平衡？223、政府與市場(chǎng)的關(guān)系（1）應(yīng)當(dāng)弱化還是轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟(jì)職能？（2）如何看待、界定和處理政府“規(guī)范市場(chǎng)”與“干預(yù)市場(chǎng)”的界限？（3）如何實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“促動(dòng)”作用與市場(chǎng)對(duì)資源的基礎(chǔ)配置作用之間的平衡？（4）政府是否需要繼續(xù)扮演“公共經(jīng)濟(jì)巨物”的角色？（5）政府對(duì)“創(chuàng)新”承擔(dān)什么責(zé)任，或應(yīng)當(dāng)發(fā)揮什么作用？（6）世界需要什么樣的和如何建立、維持“國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序”？234、政府行政制度與公共管理有