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新時代監(jiān)獄體制改革的實踐探索與思考
一、新時期監(jiān)獄工作的發(fā)展狀況監(jiān)獄作為國家文明的重要窗口,在國家公共安全活動中發(fā)揮著重要作用。2017年10月,黨的十九大對新時代全面深化改革提出了一系列新要求新部署。而監(jiān)獄體系作為司法建設的重要組成部分,也在司法部認真貫徹落實十九大精神的推動下加快了深化監(jiān)獄體制機制改革的進程。現(xiàn)今生產(chǎn)力高速發(fā)展的新時代下,人民對政治、經(jīng)濟、文化等方面的需求日益提升,監(jiān)獄也需要承擔更多的社會責任。在確保社會安全穩(wěn)定、維護公平正義、保障人民利益的同時,監(jiān)獄在展現(xiàn)社會的文明風貌以及樹立國家的政治形象等方面面臨著更多期待。而在加強罪犯再社會化、提高罪犯改造質(zhì)量、最大限度減少社會不穩(wěn)定因素等方面,中央也對監(jiān)獄體系提出了更高的要求。為順應時代發(fā)展,更好地履行監(jiān)獄職能,自2008年始,我國全面實行監(jiān)獄體制改革。十余年來,監(jiān)獄改革取得了階段性成果,新型監(jiān)獄管理運行體制初步建立,影響和制約監(jiān)獄工作發(fā)展的體制性、機制性、保障性等問題正在被逐步解決。目前,監(jiān)獄改革已步入“保障有力、職能回歸、治本安全、質(zhì)量合格”的制度完善階段。隨著監(jiān)獄改革新階段的開始,在深入徹底推進監(jiān)獄體制改革的進程下,對于實現(xiàn)監(jiān)獄職能回歸、使監(jiān)獄企業(yè)更好地服務于監(jiān)管改造等方面,仍有諸多問題需要探索和思考。二、監(jiān)獄改革發(fā)展的現(xiàn)狀和問題(一)監(jiān)獄體制改革的階段性成效經(jīng)過十余年的監(jiān)獄體制改革,“全額保障、監(jiān)企分開、收支分開、監(jiān)社分開”規(guī)范運行的監(jiān)獄體制改革已取得如下的階段性成效:確立了監(jiān)獄經(jīng)費的全額保障制度,基本實現(xiàn)了監(jiān)獄財政經(jīng)費全額保障。監(jiān)企分開初步完成,建立了監(jiān)管改造和生產(chǎn)經(jīng)營兩套分管體系。財務分開管理機制初步形成,監(jiān)獄財政經(jīng)費收支與監(jiān)獄企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收支分賬核算。(二)監(jiān)獄改革對監(jiān)獄經(jīng)費的影響目前改革既定任務的落實仍然不夠徹底,監(jiān)獄體制改革還存在著一些不足和問題,主要表現(xiàn)在以下五點:監(jiān)獄經(jīng)費保障不全面,基本支出項目和科目不健全,且保障標準低,導致監(jiān)獄運維經(jīng)費緊張、監(jiān)獄基本建設資金和罪犯醫(yī)療救治費用存在較大缺口。監(jiān)企分開尚未完全到位,監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)經(jīng)費尚未實現(xiàn)真正意義上的收支分離,財政方面仍然存在經(jīng)費混用的現(xiàn)象。監(jiān)獄改革覆蓋的領域范圍不完全,監(jiān)獄的組織架構以及管理制度等方面依然存在部分功能性的缺失,在這些方面仍需優(yōu)化完善。過去監(jiān)獄企業(yè)以經(jīng)濟效益為主的舊思維未被根本轉變,監(jiān)獄企業(yè)的工作重心服務于監(jiān)獄改造的新思維仍不夠深入。導致在改良生產(chǎn)方式、創(chuàng)新職工管理等方面的改革較為乏力、監(jiān)獄改革成果作用發(fā)揮不夠充分,監(jiān)獄罪犯改造工作的中心地位亟待進一步強調(diào)提升。對監(jiān)獄和監(jiān)獄企業(yè)的分別考核評價體系還未建立,兩者長期共用一套考評體系直接導致了監(jiān)企難以分開的根本性問題等。三、重點難點問題的解決對策面對上述問題,在鞏固上階段改革成果的基礎上,仍需繼續(xù)深化改革,梳理總結目前監(jiān)獄實踐中存在的短板和問題,進一步完善監(jiān)獄管理體制。將重點難點問題作為深化改革的著力點和突破口,針對性地提出創(chuàng)新改革方略、踐行深化改革措施,在解決問題的過程中進一步增強改革實效,促使弱點存量變成優(yōu)勢增量,有效提升監(jiān)獄行刑效能。在監(jiān)獄改革的新階段,應重視以下幾個方面:(一).建立監(jiān)獄經(jīng)費增長機制根據(jù)實際需要,調(diào)整全額保障事項范圍和標準額度,協(xié)調(diào)建立監(jiān)獄經(jīng)費動態(tài)增長、分類保障制度,切實做到監(jiān)獄經(jīng)費足額保障。從而切斷企業(yè)提供的經(jīng)費保障渠道,促使監(jiān)獄工作更好地聚焦于罪犯改造等中心任務,發(fā)揮其根本職能作用。(二)完善法律保障堅持依法治監(jiān),建立科學完備的監(jiān)獄法律制度體系,提高監(jiān)獄科學決策水平,推進改革制度貫徹落實。(三)完善全面的特殊政策積極爭取確立相關的國家政策,出臺將罪犯文化教育和技能培訓納入社會統(tǒng)一規(guī)劃、大病統(tǒng)籌、基本醫(yī)保、養(yǎng)老保險、臨時性救助保障等一系列完善全面的特殊政策。同時,推動監(jiān)獄體制改革、布局調(diào)整、監(jiān)獄退危、政府采購、監(jiān)獄購買社會服務等政策盡快落地實施。(四)建立監(jiān)獄企業(yè)利潤流失管理制度,完善監(jiān)獄企業(yè)管理模式將監(jiān)獄企業(yè)納入公益類國有企業(yè)進行管理,完善監(jiān)獄企業(yè)利潤上繳管理體制,將監(jiān)獄企業(yè)從彌補提供監(jiān)獄經(jīng)費的職能地位中完全解放,使新監(jiān)獄企業(yè)圍繞監(jiān)獄改造職能規(guī)范運行。(五)加強監(jiān)獄人才培養(yǎng)健全完善監(jiān)獄管理、監(jiān)管改造、企業(yè)經(jīng)營管理,重視加強相關專業(yè)技術人才教育培訓,大力培養(yǎng)符合監(jiān)獄發(fā)展新方向的復合型、專業(yè)型、實用型人才。增強隊伍適應新時代監(jiān)獄工作發(fā)展的能力。(六)企業(yè)管理方面在保證監(jiān)獄安全的前提下,將監(jiān)獄企業(yè)建設成為改造罪犯的基地,實現(xiàn)服務職能的轉變,優(yōu)化以改造罪犯為中心的監(jiān)獄企業(yè)管理體系,以適應新時代監(jiān)獄行刑的需要,促進監(jiān)獄企業(yè)更好地服務于監(jiān)獄執(zhí)法改造。(七)監(jiān)獄企業(yè)職能評價目標依據(jù)監(jiān)獄改造罪犯的職能和監(jiān)獄企業(yè)服務監(jiān)獄改造的職能要求,改變以往以經(jīng)濟效益作為重要考核指標來評價監(jiān)獄和監(jiān)獄企業(yè)的固化思維,轉而以履行監(jiān)獄職能的成果和服務改造的效果作為評價體系的重要指標。四、監(jiān)獄改革的解決方案(一)服務職能轉變在現(xiàn)有的監(jiān)管改造和生產(chǎn)經(jīng)營兩套管理體系下,按照“分類、分設、分責、分考”的總體思路,推進“監(jiān)企分開”改革。監(jiān)獄、監(jiān)獄企業(yè)職能專門化,作為兩個平行主體,各自規(guī)范運行。監(jiān)獄不再承擔經(jīng)濟發(fā)展的責任,全力維護監(jiān)管秩序的安全與穩(wěn)定。監(jiān)獄資源、隊伍精力更多地投入到改造罪犯的中心任務中,提高罪犯改造質(zhì)量。監(jiān)獄企業(yè)則專注服務于改造罪犯,全力配合完成監(jiān)獄懲罰改造任務。監(jiān)獄企業(yè)應當既不脫離監(jiān)獄而獨立存在,又要作為相對獨立的運營主體,直接為監(jiān)獄罪犯勞動改造服務。因此監(jiān)獄企業(yè)應積極推動勞動生產(chǎn)轉型,構建與監(jiān)獄管理相適應的勞動生產(chǎn)項目體系。從而使監(jiān)獄和監(jiān)獄企業(yè)兩者協(xié)調(diào)運行、各盡其責、密切配合,高效高質(zhì)地履行監(jiān)獄職能,共同完成罪犯勞動改造的工作任務。(二)真正實行監(jiān)獄和監(jiān)獄企業(yè)黨監(jiān)獄法第8條規(guī)定:“國家保障改造罪犯所需經(jīng)費。監(jiān)獄的人民警察經(jīng)費、罪犯改造經(jīng)費、罪犯生活費、獄政設施經(jīng)費及其他專項經(jīng)費,列入國家預算?!痹诜蓪用嫔?,建立市場經(jīng)濟以來,長期困擾并日趨嚴峻的監(jiān)獄工作經(jīng)費保障問題已經(jīng)被解決。在監(jiān)獄改革的新階段,將全面實現(xiàn)監(jiān)獄經(jīng)費全額保障,監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)職能完成根本轉變,監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)嚴格執(zhí)行分賬核算的財務管理。監(jiān)獄執(zhí)法經(jīng)費各項支出全部納入政府財政經(jīng)費管理體系,與企業(yè)的收入、支出、資產(chǎn)、負債、權益等核算完全分開,執(zhí)行封閉運行管理。監(jiān)獄企業(yè)則無需再承擔補充監(jiān)獄經(jīng)費的任務,企業(yè)利潤全額上繳財政,從根本上實現(xiàn)監(jiān)獄經(jīng)費與監(jiān)獄企業(yè)利潤的完全分離。監(jiān)獄企業(yè)利潤與監(jiān)獄經(jīng)費支出分別納入政府財政資金管理體系,實現(xiàn)真正意義上的“收支兩條線”。從體制上,根本杜絕因“監(jiān)企不分”而導致的監(jiān)獄追求經(jīng)濟效益、監(jiān)獄職能弱化及錯位等問題,同時也能在一定程度上減少監(jiān)獄腐敗和權力尋租等問題的發(fā)生。(三)將監(jiān)獄企業(yè)的各項核心業(yè)務納入考核,明確目標導向根據(jù)監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)的各自職能不同,應分別建立與其職能相適應的考核評價管理體系。監(jiān)獄作為關押罪犯和改造罪犯的場所,其目標是將罪犯改造,使其成為合法公民、對社會有用的人,同時保障監(jiān)獄安全,實現(xiàn)社會安全的可持續(xù)發(fā)展。因此,以往注重追求監(jiān)獄企業(yè)的利潤,以及通過監(jiān)獄企業(yè)創(chuàng)造經(jīng)濟效益的高低、實現(xiàn)利潤的多寡來對監(jiān)獄進行考評的思維是片面且偏離的。在新階段的監(jiān)獄改革中,監(jiān)獄考核的內(nèi)容應突破過去的舊思維,去除對監(jiān)獄經(jīng)濟指標完成情況的考核,重點考核評價罪犯改造職能的完成情況、監(jiān)獄組織監(jiān)管改造的工作質(zhì)量、罪犯勞動改造質(zhì)量的提升程度等。主要考核內(nèi)容應著眼于罪犯職業(yè)技能的培訓情況、出監(jiān)罪犯的社會適應能力、罪犯再犯罪率等,將監(jiān)獄是否能向社會輸送守法的合格公民作為最終考核目標。對于監(jiān)獄企業(yè),應重點考核對監(jiān)管改造工作的服務質(zhì)量。具體而言,應將監(jiān)獄企業(yè)的生產(chǎn)運行規(guī)范程度、資金運行效率、成本節(jié)約情況、為監(jiān)獄提供服務的工作效率、資金收支操作的規(guī)范與否等納入考核內(nèi)容。即根據(jù)監(jiān)獄生產(chǎn)改造罪犯的需要,以企業(yè)的形式為監(jiān)獄提供物資供給、物資調(diào)配、產(chǎn)品銷售、產(chǎn)品儲存等服務。為保證監(jiān)獄改造期間的生產(chǎn)過程正常進行,監(jiān)獄企業(yè)應提供優(yōu)質(zhì)順暢的服務,例如物資的及時供應、人員服務及時到位等,確保企業(yè)規(guī)范運行。監(jiān)獄企業(yè)在為監(jiān)獄提供服務的過程中,還應注意節(jié)約開支、優(yōu)化各環(huán)節(jié)的管理,在提供優(yōu)質(zhì)服務的同時,堅持貫徹落實節(jié)約高效的原則,做好成本控制管理,爭取達到成本利用效率最優(yōu)。同時將監(jiān)獄企業(yè)資金運行管理納入監(jiān)督審計,對企業(yè)資金運行情況進行全過程規(guī)范監(jiān)督,確保企業(yè)利潤實現(xiàn)全額上繳。在新階段的監(jiān)獄改革中,應根據(jù)以上這些方面,建立起全新的監(jiān)獄企業(yè)考核評價體系,全面而針對性地考評監(jiān)獄企業(yè)的服務質(zhì)量。(四)優(yōu)化勞動配置監(jiān)獄的基本工作目標是使罪犯養(yǎng)成勞動習慣、矯正行為惡習、學會勞動技能,對罪犯進行再社會化教育,最后使其能夠順利回歸社會。同時監(jiān)獄也承擔著保障安全穩(wěn)定、維護公平正義、展現(xiàn)社會文明的重任。因此,監(jiān)獄應主動適應社會形勢的發(fā)展變化,與時代同頻共振,將改造罪犯的“刑期”轉變成改造其思想、培訓其技能、提高其素質(zhì)的“學期”。在監(jiān)獄改革的新階段新時期,要建立起有利于罪犯刑釋回歸社會的實訓基地、推行監(jiān)獄改造生產(chǎn)車間“課堂化”、強化與時俱進的監(jiān)獄職業(yè)技術教育、增加適應新時代發(fā)展要求的新內(nèi)容、加強對罪犯的創(chuàng)業(yè)培訓等。堅持以改造為導向,提供適宜勞動崗位。嚴格勞動項目準入、優(yōu)化項目結構布局。積極構建與監(jiān)獄類型、改造需求相適應的勞動項目體系,優(yōu)化勞動項目結構層次。加大新工藝、新技術、新裝備的引進力度,降低罪犯勞動強度,有效壓減罪犯勞動時間。促使罪犯勞動更好地適應現(xiàn)代職業(yè)要求,提高改造效能,提升罪犯勞動素養(yǎng)。使罪犯在服刑期間學習實踐的工作生活經(jīng)歷,成為罪犯回歸社會后就業(yè)謀生的基礎、保障生存生活的根本。通過不斷提高罪犯的勞動改造質(zhì)量,使其就業(yè)謀生及適應社會的能力有效提升,進而降低刑釋人員的再犯罪率,從根本上解決罪犯改造的問題,遏制刑釋人員再次犯罪的萌芽,促使刑釋人員步入穩(wěn)定的社會生活,達到社會可持續(xù)性長治久安的效果。五、注重自身改革,充分發(fā)揮社會資源支持監(jiān)獄經(jīng)濟體制改革是一場全新的、徹底的監(jiān)獄工作改革,是一項復雜的社會系統(tǒng)工程。這需要監(jiān)獄體系不斷深化改革,立足更高起點,保持改革定力,激發(fā)改革
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