法國行政法中的公共合同

法國行政法中的公共合同

在《法國行政法》中，政府條約和公共條約是一個非常充分的話題。原因正如本文下面將詳細(xì)介紹的,由公主體訂立的公共合同,長期以來至少在大部分案件中被認(rèn)為適用特殊規(guī)則。這些規(guī)則,既與普通合同法不同,也與適用于私主體之間訂立合同的民商事法律不同?；诖嗽?行政法院,特別是法國最高行政法院,發(fā)展了大量關(guān)于公共合同的判例法,從而形成了一系列精細(xì)的規(guī)則,并通過國內(nèi)立法和外部法律淵源(如歐盟法),被吸收到了多種多樣的成文立法中。因此,現(xiàn)在關(guān)于公共合同的法律是一個混合體,不僅包括大量的法理性解釋,還包括大量的成文規(guī)則。一、公共合同的管制在所有主要的工業(yè)化國家,我們可以發(fā)現(xiàn)一個共同的趨勢:行政機(jī)構(gòu)與社會之間的關(guān)系以及行政機(jī)構(gòu)自身之間的關(guān)系越來越多地被“契約化”。這種現(xiàn)象也同樣出現(xiàn)在法國的制度中。1.公主體與私主體之間合同運(yùn)用逐步擴(kuò)張,合同的數(shù)量及其中的經(jīng)濟(jì)性利益日益增多。在這些合同中,公共當(dāng)局同意由私人提供一些供應(yīng)品,如一些服務(wù)、工程建設(shè)等。這種合同一般被稱為公共采購合同。2.一個核心的現(xiàn)象是“外包”的興起。在這種外包合同中,公共當(dāng)局將法律上由其負(fù)責(zé)的一些職責(zé)委托給私人合同方。這些合同采取各種法律形式,并有著不同名稱,但共有的基本特點是都很好地表達(dá)了公私合伙的概念。由于他們在根本上均認(rèn)為,不管是私人或者公共的方式,還是經(jīng)濟(jì)或者法律手段,均為實現(xiàn)公共職責(zé)的手段,公共合同也正因此成為這樣的工具。3.與其他類似體制一樣,在法國也看到了這個現(xiàn)象:越來越頻繁地運(yùn)用合同作為管制的工具。首先,即使歐洲公共采購的相關(guān)規(guī)則也認(rèn)為公共合同作為一種間接追求公共政策目標(biāo)的方式不太可行,并不能實現(xiàn)主要的政策目的。因此,在公共合同授權(quán)時,通常采取公共采購的方式,但可能還有其他的合同類型,或者優(yōu)先面向小型工業(yè)國家,或者選擇面向位于特殊經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)的公司。4.最后,值得關(guān)注的是公主體之間正在頻繁地使用合同工具。在法國的行政體制中,這一現(xiàn)象似乎尋找不到任何起源。不同類型的協(xié)議在地方與國家之間、在不同類型的地方政府之間,以及相同類型的地方政府之間,已經(jīng)成為地方政府協(xié)調(diào)公共政策和公共服務(wù)事項的主要方法。其中,計劃合同已經(jīng)成為這些合同中的主要類型,并且他們在合同中就這種管理與國家財政支持等目標(biāo)達(dá)成一致已長達(dá)數(shù)年。二、公法上的合同類型即使與歐洲大陸法系的其他國家相比,關(guān)于公共合同的法國法律也具有很強(qiáng)的獨(dú)特性,不過這與其他歐洲國家還是有一些共通之處的,主要體現(xiàn)為對公法合同概念的認(rèn)可。我們將對這個概念作一些分析。1.必須著重強(qiáng)調(diào)的是,在法國行政法中,行政合同通常(或至少大部分)受特殊規(guī)則調(diào)整(相應(yīng)的訴訟通常是在行政法院管轄范圍內(nèi)),而不是一般民法或商法。這并非對所有行政合同都適用,但適用于其中的大部分,因為被認(rèn)為是行政合同應(yīng)當(dāng)遵從的、從而能夠合格地使行政合同或者公法合同區(qū)別于行政部門的私法合同的公法標(biāo)準(zhǔn),是非常開放的。而包含這樣標(biāo)準(zhǔn)的條款,會將公共服務(wù)職責(zé)委托給締約當(dāng)事人。進(jìn)一步來說,這一現(xiàn)象主要來自最近的成文立法規(guī)定。該立法將所有公共采購合同規(guī)定為公法合同,而無論其合同的內(nèi)容。2.應(yīng)當(dāng)予以說明的其他兩個重要的特征。一是對標(biāo)準(zhǔn)化程度相對較高的合同,公共機(jī)構(gòu)具有追索權(quán)。我們將在下面描述不同的合同類型。在這里我想強(qiáng)調(diào)的是愿意簽訂合同的公共機(jī)構(gòu)通常不能夠選擇使用合同的類型。行政法院被賦予權(quán)力對合同的類型進(jìn)行重構(gòu),這一權(quán)力本應(yīng)當(dāng)屬于它。二是法國與歐盟內(nèi)的所有公共合同法律共同具有,即都受到了歐洲法的強(qiáng)烈影響。這一觀點可以從下面四個方面來闡釋。首先,歐洲法律規(guī)范中最重要的部分來自于各種指令。在關(guān)于政府采購合同問題上,這些指令是歐盟法的一種次要性立法工具。在這種關(guān)于采購合同的規(guī)定中,有的是關(guān)于服務(wù)合同的規(guī)定,有的是關(guān)于貨物合同的規(guī)定,有的是關(guān)于工程合同的規(guī)定,以及前三種合同類型在特殊領(lǐng)域的適用,比如供水、電信、能源等,還有的是關(guān)于司法行動的規(guī)定。其次,歐洲立法對工程特許的規(guī)定,例如與公共工程相關(guān)的合同類型。實施該工程的對價或者單獨(dú)存在于開發(fā)該工程的權(quán)利中,或者存在于該開發(fā)權(quán)利的取得權(quán)利之中。第三,歐洲判例法的影響。在這些判例法中,產(chǎn)生一些經(jīng)濟(jì)影響的所有公共合同必須遵循一些根本原則,比如對透明度以及締約過程中最低競爭度的規(guī)定。最后,歐洲委員會已經(jīng)為今后可能的立法做了一定時間的準(zhǔn)備工作,這些未來可能出現(xiàn)的立法提供了歐洲法尚未涉及的不同類型的公私合作關(guān)系。三、法國公共合同的特點在法國行政法中,行政合同事實上的范圍是很寬的,而且它變得越來越寬。行政合同的主要類型如下:1.在經(jīng)濟(jì)、法律方面不斷顯示出它的重要性的最重要的一種行政合同,就是公共采購合同。立法中將這類合同定義為為金錢上的利益,私人與公共主體締結(jié)的,為滿足公共主體在貨物、供給以及服務(wù)方面的需要的合同。但事實上,這個定義不是很完整。因為通過司法裁判來看,這類合同的特點是承包商接受來自公共機(jī)構(gòu)的支付,但是并沒有從他所提供的服務(wù)或者開發(fā)的工程中獲得利潤。2.公共服務(wù)委托合同,它是指訂約方被委托提供公共服務(wù),從而完成公共任務(wù)的合同。與采購合同不同的是訂約方對提供的服務(wù)負(fù)責(zé),而且訂約方將從他提供服務(wù)的過程中獲得報酬。一般來說,這些費(fèi)用應(yīng)當(dāng)來自服務(wù)的使用者,但是相反,事實上,除了其中很少的一部分來自使用者,大部分卻由合同簽訂的另一方即公共機(jī)構(gòu)支付。3.經(jīng)過很長一段時間的爭論,法國仿照英國PFI合同的例子,給予了公私伙伴合作關(guān)系一種特別的地位。這一合同類型法語稱為合伙合同。這種合同有三個主要的特點。第一個是簽訂合同的人被賦予一項全球性的任務(wù),包括預(yù)算、建立公共設(shè)施并且維護(hù)和運(yùn)營它。第二個是合同訂立一方從合同訂立另一方,即公共機(jī)構(gòu)所支付的款項中得到他的報酬。第三個是公私伙伴關(guān)系在通過合同降低確認(rèn)的風(fēng)險,以及在公私主體之間權(quán)責(zé)分配方面特別精確。4.另外一類公共合同是私主體被允許在一定時間內(nèi)使用公共資產(chǎn)(經(jīng)營合同),作為交換有規(guī)律的租用并付費(fèi)給公共業(yè)主。大部分關(guān)于這類合同的規(guī)則來源于判例法,其中一些通過書面立法規(guī)范,特別體現(xiàn)在公法人財產(chǎn)的一般規(guī)定中,最近編纂的大部分關(guān)于公有資產(chǎn)的法規(guī)都在這部法規(guī)中得到體現(xiàn)。5.在規(guī)劃法領(lǐng)域,我們可以找到特別類型的合同。它的目的是為了市民而委托公共或者私人開發(fā)者創(chuàng)造新的城區(qū),或者修復(fù)現(xiàn)有的城區(qū)。這類合同被稱為城區(qū)管理合同,它遵循一些特殊的規(guī)則,目前主要是依照2005年7月20日的法案。6.最后,我們將描述公共雇傭合同。在法國的體系中,大部分行政人員都是公務(wù)員,他們與雇傭者的關(guān)系并不是合同關(guān)系。但是在某些領(lǐng)域內(nèi),公共機(jī)構(gòu)可以通過合同來雇傭工作人員。這些合同遵循不同的法律,他們的地位因不同的行政部門而有所不同,這些立法特別規(guī)定諸如可以簽訂哪些內(nèi)容,以及如何終止合同等事項。四、公法合同的適用公共合同在實施中也存在許多法律問題,被涉及的主要包括期間單方修改、單方中止、對意外事件的處理等。1.一般來說,公共當(dāng)局在確定合同期限事項上有著較大的裁量權(quán)。盡管在一些案例中,這種裁量權(quán)一定程度上受到限制。2.有一條規(guī)范公共合同的非常原始的原則,就是行政機(jī)關(guān)基于公共利益的考慮,可以單方面終止合同。這種單方面終止的權(quán)力是被判例法賦予的一項一般原則,適用于所有的公法合同。例如,它允許一個已經(jīng)簽訂承攬合同的政府當(dāng)局,如需放棄這個工程計劃,即可以單方面取消合同。3.與上文提到的原則相似,還有一種一般原則,適用于所有的公法合同,那就是簽訂合同的政府當(dāng)局為了公共利益,有權(quán)單方面修改合同(法國最高行政法院,1983年,公共交通聯(lián)盟)。在上面那個案例中,當(dāng)政府當(dāng)局認(rèn)為在與公共汽車運(yùn)輸機(jī)構(gòu)簽訂的合同中修改合同內(nèi)容能夠更好地提供公共服務(wù)時,它將單方面地把行車路線、停站次數(shù)等內(nèi)容的改變強(qiáng)加于公共汽車運(yùn)輸機(jī)構(gòu)。4.在公共合同實施中會遇到一些預(yù)料外的困難,對于這些問題的相關(guān)法律包含若干特殊規(guī)則,這些規(guī)則中的兩條特別值得我們注意。第一,如果公共當(dāng)局的決定將使合同簽訂遭遇困難(這里的公共當(dāng)局包括任何公共機(jī)構(gòu),包括簽訂合同的機(jī)構(gòu),但不包括境外的