集體土地所有權(quán)獨立性的法律分析

集體土地所有權(quán)獨立性的法律分析

新中國成立以來，土地所有權(quán)在制度變遷中得到了充分保障，并逐步形成。改革開放后，土地所有權(quán)被納入《民法典》、《行政法》和《行政法》等法律文本，并獲得了具體的法律地位。尤其是《物權(quán)法》通過后,集體土地所有權(quán)才被冠以“集體所有權(quán)”的類稱,與國家所有權(quán)、私人所有權(quán)相并列。然而,立法者卻始終未在法律條文中作集體土地所有權(quán)的直接表述。在此背景下,惟有梳理并有效詮釋集體土地所有權(quán)的本質(zhì),才為有效解讀和研究集體土地法律制度奠定基礎(chǔ)。一、集體土地所有權(quán)屬性的科學界定長期以來,集體土地所有權(quán)屬性是我國土地法學者研究的重要命題。相關(guān)研究主要集中于20世紀90年代初期至《物權(quán)法》頒布之前。實際上,集體土地所有權(quán)屬性同樣是一個復雜命題,不可避免地涉及到經(jīng)濟學、政治學、法學以及其他相關(guān)學科知識的綜合運用。目前,我國已有相當部分的學者注意到集體土地所有權(quán)屬性研究的寶貴價值,并大致形成了五類主要觀點。1.“共有”不完全符合集體土地所有權(quán)的基本特征即依據(jù)“共同共有”理論來分析集體土地所有權(quán),也有學者基于兩者之間的差異而對“共同共有”作了一定程度的修正。該類學說又包括“集合共有”、(溫世揚、林曉鎳,1999)“新型合有”(王鐵雄,2003)、“特殊共同共有”(肖方揚,1999)等觀點。不過,“共有說”并不完全符合集體土地所有權(quán)的基本特征。我國《憲法》及相關(guān)法律所確立的集體土地所有權(quán)主體,實際上既包括現(xiàn)存的所有集體成員,也包括潛在的集體成員;同時,集體土地所有權(quán)也是不能夠被分割和處分的,集體成員數(shù)量變動原則上不影響集體土地所有權(quán)主體的存在與否。2.“總有”不屬于我國集體土地所有權(quán)屬性越來越多的學者將“總有”作為集體土地所有權(quán)屬性研究的切入點,(南國慶,2002)甚至直接將集體土地所有權(quán)歸為日耳曼法上的“共有”。也有的認為,盡管“總有”最接近我國集體土地所有權(quán)屬性,但是,兩者在理論背景、權(quán)利內(nèi)容、集體成員以團體身份共同擁有集體土地等方面仍然存在一定差異。為此,該理論仍然存在兩大屆時困境:第一,現(xiàn)行法律文本已明確集體土地所有權(quán)屬于成員集體所有,如果依據(jù)“新型總有”來完善集體土地所有權(quán)制度,那么,仍然會面臨主體缺位、權(quán)利虛化等困境;第二,仍然脫離了“權(quán)利的性質(zhì)”而探索集體土地所有權(quán)屬性。3.“來源”集體之間的股權(quán)等權(quán)利義務(wù)即將“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”或“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人”作為集體土地的所有者(關(guān)濤,1999)。該說認為,從外部看來,集體財產(chǎn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人所有(孔祥俊,1996),或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有(溫世揚、廖煥國,2005);從內(nèi)部來看,集體成員對集體土地擁有相應(yīng)的股權(quán)等權(quán)利(孔祥俊,1996)。然而,不管是把集體土地所有權(quán)主體界定為“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”,還是“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人”,都是違背現(xiàn)行法律規(guī)定的。同時,即使采取法人制度來定位或改造集體土地所有權(quán)主體,同樣會面臨將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)換為公司資產(chǎn)所有權(quán)的理論與實踐障礙,甚至存在將集體土地私有、違背生產(chǎn)資料公有制之嫌。4.“新財產(chǎn)形態(tài)”即集體土地所有權(quán)是由成員集體享有的一種新型所有權(quán)。5.村、村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)所享有的所有權(quán)該說認為集體土地所有權(quán)在客觀上帶有傳統(tǒng)“總有”理論的些許“印跡”,根本上屬于私法上的權(quán)利。有部分學者認為,集體土地所有權(quán)是村、村民小組、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級主體所依法享有的所有權(quán),村、村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是我農(nóng)村集體土地的所有者(譚慶康、潘智慧,2003)。該說以公、私法的劃分為切入點,將集體土地所有權(quán)界定為私權(quán),是符合集體土地所有權(quán)實際的,但卻沒有揭示集體土地所有權(quán)與其他私權(quán)的本質(zhì)差異。二、集體土地所有權(quán)對上述相關(guān)學說的研究最大價值,在于尋求借鑒價值。一是集體土地所有權(quán)屬于全部集體成員所有,不僅限于作為集體成員的現(xiàn)有自然人;二是集體土地所有權(quán)是被《民法通則》第五章第74條、《物權(quán)法》第二編予以確認的所有權(quán),集體土地所有權(quán)屬性應(yīng)當在所有權(quán)的維度內(nèi)考察;三是集體土地所有權(quán)及其主體屬于不同的概念范疇,交集在于集體土地權(quán)屬的法律設(shè)定。本文在此基礎(chǔ)上認為,判斷集體土地所有權(quán)的屬性,應(yīng)以其基本特征為前提,而后厘清法域歸屬及其地位,進而確定權(quán)利屬性。1.與法律范疇中的所有權(quán)生產(chǎn)資料公有制作為生產(chǎn)資料所有制的重要類型,在馬克思主義經(jīng)典著作中得以確立并發(fā)展。馬克思、恩格斯通過對資本主義制度的批判,提出通過生產(chǎn)資料公有制來解決生產(chǎn)資料私人占有與社會化大生產(chǎn)需要這一對根本矛盾。生產(chǎn)資料公有制的核心在于重要生產(chǎn)資料由全體勞動者共同占有,從而形成由社會全體成員所有的公共財產(chǎn),促進聯(lián)合起來的勞動者與社會占有的生產(chǎn)資料的有機結(jié)合(賈后明、丁長青,2009)。作為政治經(jīng)濟學范疇中的生產(chǎn)資料公有制,與法律范疇中的所有權(quán)同樣存在辯證關(guān)系:一方面,兩者屬于不同的范疇,在內(nèi)涵、外延、實現(xiàn)形式、基本價值等方面具有較大差異;另一方面,生產(chǎn)資料公有制與所有權(quán)之間又存在關(guān)聯(lián)。生產(chǎn)資料公有制是社會主義社會的“經(jīng)濟基礎(chǔ)”,從根本上決定了作為上層建筑的所有權(quán)制度,法律中的所有權(quán)制度成為生產(chǎn)資料公有制的法律實現(xiàn)形式。盡管我國的生產(chǎn)資料公有制與馬克思、恩格斯所提出的社會主義生產(chǎn)資料公有制,在理論背景等方面存在較大差異,但是,有關(guān)生產(chǎn)資料公有制的思想精髓已然植入到我國相關(guān)政治、法律之中。生產(chǎn)資料公有制并非現(xiàn)代法治社會中的法律或法學概念、術(shù)語,無法直接轉(zhuǎn)變成法律規(guī)范,其必須依托于相應(yīng)法律規(guī)則設(shè)計,將生產(chǎn)資料公有制的思想精髓轉(zhuǎn)換為法律語言和法律規(guī)則,進而獲得合法性并獲得法律的權(quán)威保護。為此,設(shè)定權(quán)利主體、權(quán)利客體也就成為我國法律實現(xiàn)生產(chǎn)資料公有制的基本方式。集體所有制中的“集體”被轉(zhuǎn)換為法律上的全體集體成員,并依法享有集體土地所有權(quán);集體土地相應(yīng)成為集體土地所有權(quán)的客體。從部門法的主要內(nèi)容、使命等方面來看,《物權(quán)法》最適宜成為生產(chǎn)資料集體所有制法律化的主要載體。2.將個體福利的法律納入私法真正意義上的公法與私法的劃分,形成于古羅馬中后期。蓋尤斯最早將人法和物法排列在《法學階梯》內(nèi)容的最前面;烏爾比安則是公法、私法兩大部門法的首創(chuàng)者,其在《學說匯纂》中明確將有關(guān)國家穩(wěn)定的內(nèi)容作為公法,將有關(guān)個體福利的法律納入私法;查士丁尼則在《法學階梯》中提及,將法律學習分為公法和私法兩部分。古羅馬時期所形成的公法、私法二元劃分,被大陸法系所繼承和發(fā)揚。盡管大陸法系學者們并未對具體劃分標準達成共識,但仍形成了“目的說”(有學者稱為“利益說”)、“主體說”、“意思說”、“調(diào)整關(guān)系說”四種主要的分類標準。本文在此基礎(chǔ)上認為,所有權(quán)自蓋尤斯所提出的“物法”以來,一直都屬于民法的特有范疇。我國的集體土地所有權(quán)作為社會主義公有制的法律實現(xiàn)形式,在做法律設(shè)計時同樣遵循了私法上所有權(quán)的相關(guān)立法技術(shù)要求。集體土地所有權(quán)主體在集體資產(chǎn)經(jīng)營管理中的平等地位,恰好說明了集體土地所有權(quán)的私權(quán)性質(zhì)。3.集體土地所有權(quán)不動產(chǎn)法作為集體所有制的法律實現(xiàn)形式,集體土地所有權(quán)已經(jīng)寫入了《憲法》以及《民法通則》、《土地管理法》等法律,實際成為被法律認可的財產(chǎn)權(quán)。1982年《憲法》第10條原則規(guī)定了土地的集體所有;1986年頒布的《中華人民共和國民法通則》(簡稱“《民法通則》”)在結(jié)構(gòu)上,將集體土地所有權(quán)納入第五章(“民事權(quán)利”)之第一節(jié)(“財產(chǎn)所有權(quán)和與財產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財產(chǎn)權(quán)”)中,這實際上是從基本法律的層面確立了集體土地所有權(quán)作為財產(chǎn)所有權(quán)或與財產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財產(chǎn)權(quán)(簡稱“財產(chǎn)權(quán)”)的法律地位;2007年頒布的《物權(quán)法》則在文本結(jié)構(gòu)上,將集體土地所有權(quán)納入“第二編所有權(quán)”。同時,《物權(quán)法》第58條還將其與國家所有權(quán)、私人所有權(quán)相并列(“第五章國家所有權(quán)和集體所有權(quán)、私人所有權(quán)”),明確將其作為不動產(chǎn),由集體所有。相應(yīng)地,基于集體土地的歸屬和利用而產(chǎn)生的集體土地所有權(quán)關(guān)系屬于民事關(guān)系,集體土地所有權(quán)主體依法對集體土地享有直接支配以及排他的權(quán)利。此外,還有許多地方性法規(guī)將集體土地作為“集體資產(chǎn)”予以規(guī)定。例如:1996年通過的《廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》“第二章資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)”之第7條規(guī)定,“法律規(guī)定屬于農(nóng)村集體所有的耕地、荒地、山地、森林、林木和林地、草場、水面、灘涂等自然資源”屬于農(nóng)村社區(qū)合作經(jīng)濟組織的集體資產(chǎn),屬于集體所有?！?000年通過的《重慶市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》第3條、第8條同樣將集體土地作為“農(nóng)村集體資產(chǎn)”,規(guī)定為“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組集體經(jīng)濟組織全體成員集體所有”。為切實保護集體土地所有權(quán),我國近年來在全國范圍內(nèi)開展了集體土地所有權(quán)登記頒證工作。截至2012年底,全國94.7%的集體土地所有權(quán)已得以登記頒證。三、“社會義務(wù)”的存在,僅有三種我國集體土地所有權(quán)負有維護和實現(xiàn)特定公共利益的重要使命,立法者進而對集體土地所有權(quán)施加“社會義務(wù)”(或稱“社會性責任”)。不過,這種“社會義務(wù)”的存在并不能成為肯定或否定其集體土地所有權(quán)性質(zhì)的主要理由。盡管集體土地所有權(quán)被附加社會義務(wù)的思想根源、社會背景與西方社會中所有權(quán)社會化理論存在較大出入,但是,在實現(xiàn)公共利益這一層面,兩者仍然在很大程度上具有一致性。正因此,本文仍然使用“社會義務(wù)”一詞來描述集體土地所有權(quán)促進公共利益實現(xiàn)之責任。1.國有土地所有權(quán)主體的理性思考依據(jù)《憲法》,國家實行社會主義制度,集體土地所有權(quán)作為集體所有制的法律實現(xiàn)形式,負有促進社會主義發(fā)展的“義務(wù)”。盡管集體土地所有權(quán)是成員集體的財產(chǎn)權(quán),但在實現(xiàn)過程中卻不能純粹以實現(xiàn)所有者利益為主要訴求。我國現(xiàn)行立法限制集體土地所有權(quán)實現(xiàn),理應(yīng)以保障集體土地所有權(quán)所負“社會義務(wù)”的有效實現(xiàn)為主要目標。集體土地所有權(quán)負有“社會義務(wù)”主要原因如下:一是社會主義公有制。消滅剝削、實現(xiàn)權(quán)利平等,是社會主義公有制的核心訴求。將土地這一重要生產(chǎn)資料的占有、支配、使用和收益完全納入共同意志予以考量、滿足各種利益均衡實現(xiàn)的需要,是實現(xiàn)土地公有制的重要內(nèi)容。以此為基礎(chǔ)所建立起來的集體土地所有權(quán),理所應(yīng)當承擔起消滅剝削、實現(xiàn)權(quán)利平等之重要“責任”。這便是社會主義公有制為集體土地所有權(quán)設(shè)定的重要“社會義務(wù)”。然而,集體土地所有權(quán)在缺乏有效外部制約的情況下,極易被異化為成員群體的私利,以致違背集體所有制的根本思想。這就需要立法者在賦予集體土地所有權(quán)財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)與地位的同時,制定出符合社會主義公有制實現(xiàn)需要的法律規(guī)則,以“治愈”集體成員、成員集體自身存在的“非集體理性”。二是集體土地的資源稀缺性?！笆晃濉逼陂g,盡管我國基本農(nóng)田保護面積穩(wěn)定在15.6億畝以上(夏珺,2010),但全國農(nóng)業(yè)土地的質(zhì)量和數(shù)量都呈下降趨勢。截至2006年10月31日,全國耕地面積為18.27億畝,比上年度末凈減少460.2萬畝,人平均耕地僅為1.39畝(林英,2007)。隨著土地資源問題日益嚴峻,土地對于國家經(jīng)濟社會發(fā)展的重要性日益突顯。在此背景下,基于對公共利益的維護和實現(xiàn),這就需要對作為財產(chǎn)權(quán)的集體土地所有權(quán)予以合理限制。盡管國有土地的所有權(quán)主體具有全民性,國有土地所有權(quán)負擔“社會義務(wù)”具有應(yīng)然性和必然性。相較之下,雖然集體土地屬于集體成員集體所有,在理論上屬于部分人民所有,但是,集體土地仍然負擔了維護和實現(xiàn)公共利益的“責任”。這就需要立法者從維護和實現(xiàn)公共利益出發(fā),實現(xiàn)集體土地所有權(quán)“社會義務(wù)”的合法性、強制性。三是所有權(quán)非絕對性理論。一般而言,任何所有權(quán)都是主體的私權(quán),所有權(quán)主體依法享有選擇如何行使、實現(xiàn)所有權(quán)的自由。不過,作為集體土地所有權(quán)主體的成員集體,卻是由具有有限理性的自然人(集體成員)構(gòu)成,并且所討論、決定的相關(guān)重大事項仍然難以擺脫有限理性制約。這就容易導致成員集體有關(guān)集體土地所有權(quán)的決策不符合自身理性,抑或雖然符合自身理性,但卻違背集體理性。對于集體土地所有權(quán)主體欠缺集體理性問題,現(xiàn)代法治社會實際上否定了純粹以獲取財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入為目標的“自由所有權(quán)”,而是強調(diào)所有權(quán)應(yīng)當受到國家基于特定目的而給予的適當限制([美]克里斯特曼,2004)。立法者所欲實現(xiàn)的集體土地所有權(quán)主體之集體理性,主要體現(xiàn)為對集體利益、公共利益的維護。就集體利益而言,保障集體成員的基本生存權(quán)、促進集體福利水平的逐步提高,是集體土地所有權(quán)原本應(yīng)當承擔的責任。就公共利益而言,服從于國家經(jīng)濟社會發(fā)展的基本需要,是法律為集體土地所有權(quán)附加的重要責任。四是相關(guān)立法實踐的實證。實際上,我國早就存在嚴格限制集體土地上所有者權(quán)利的“傳統(tǒng)”。國家對集體土地所有權(quán)的限制,覆蓋了土地報酬、土地使用、土地保有與分割等幾乎所有方面。例如:《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第16條規(guī)定,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社應(yīng)當抽出一定數(shù)量的土地分給社員種植;不過,具體標準仍然受到嚴格限制,即必須按照每戶社員人口多少決定,一般不應(yīng)當超過本地人均土地數(shù)量的5%?，F(xiàn)在,即使法律認可了集體土地所有權(quán),也仍然對其施加較為嚴格的限制。例如:《土地管理法》第2條就直接否定了集體土地所有權(quán)主體的處分權(quán);《土地管理法》第43條禁止集體土地直接用于開發(fā)建設(shè)。再如:《國家土地管理局對浙江省土地管理局關(guān)于村與村之間調(diào)換土地有關(guān)問題的請示的答復》(國土函字第71號)將村與村之間調(diào)換土地的情形限定為兩種:一是相鄰成員集體之間為了方便生產(chǎn)和生活,可以自愿地適當調(diào)換土地,但須報經(jīng)縣級以上人民政府審查批準;二是對于部分歷史遺留問題,如目前雙方仍愿意繼續(xù)調(diào)換土地的,可以通過在補辦批準手續(xù)后,辦理土地所有權(quán)變更登記。2.集體土地所有權(quán)發(fā)揮自身社會功能集體土地所有權(quán)的“社會義務(wù)”并不屬于法理學上與權(quán)利相對應(yīng)的“義務(wù)”范疇,而是更多地體現(xiàn)為通過對集體土地所有權(quán)的法律限制,促進公共利益的實現(xiàn)。依據(jù)不同標準,集體土地所有權(quán)所負“社會義務(wù)”可做不同類型劃分。本文則主要以性質(zhì)為標準,從如下方面解析集體土地所有權(quán)“社會義務(wù)”:一是維護生產(chǎn)資料集體所有制的政治性“義務(wù)”。生產(chǎn)資料的社會主義公有制是社會主義的經(jīng)濟基礎(chǔ)。生產(chǎn)資料的集體所有制與公有制在法律上的差異,主要體現(xiàn)為所有權(quán)及其主體不同。集體土地所有制即部分勞動群眾集體所有制,是通過將土地這一重要生產(chǎn)資料賦予特定范圍內(nèi)的勞動群眾集體所有,逐步實現(xiàn)社會主義。在實現(xiàn)集體所有制過程中,法律的重要使命在于有效協(xié)調(diào)集體土地所有權(quán)作為全體集體成員的財產(chǎn)權(quán)與維護社會主義公有制之間的沖突。如何在維護社會主義的基礎(chǔ)上,有效協(xié)調(diào)上述沖突、平衡相關(guān)主體利益格局,則成為立法者為集體土地所有權(quán)實現(xiàn)相關(guān)法律規(guī)則所設(shè)定的“社會義務(wù)”。二是保障集體成員基本生存權(quán)以及發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的經(jīng)濟性“義務(wù)”。首先,集體土地所有權(quán)負有特定的“保障功能”。從單純的集體成員生存保障到集體成員生存保障與發(fā)展保障并行,是當下集體土地所有權(quán)保障功能發(fā)展的主要方向。對集體成員基本生存權(quán)的保障以及發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的促進,主要依賴于集體成員直接獲取集體土地上收益、參與集體土地所有權(quán)收益分配以及享受集體范圍內(nèi)公共產(chǎn)品等方式來實現(xiàn)。其次,集體土地所有權(quán)承載了促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要使命。隨著農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展,盡管第一產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中所作貢獻已大幅降低,但集體土地仍然是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中最重要的基礎(chǔ)性稀缺資源、市場要素以及重要資本。只有在農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)、健康發(fā)展中有效實現(xiàn)集體土地所有權(quán),才能夠更好均衡個體利益、集體利益、社會利益以及國家利益。三是維護國家和社會安全的社會性“義務(wù)”。土地作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性生產(chǎn)資料,是國民經(jīng)濟基礎(chǔ)之基礎(chǔ)。集體土地主要具有進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、集體建設(shè)等重要用途,關(guān)系到國家和社會糧食安全、農(nóng)村社會穩(wěn)定等重大社會問題。就糧食安全而言,集體土地的質(zhì)與量直接關(guān)系到糧食的產(chǎn)出,影響社會中可供消費的糧食總量。尤其是在經(jīng)濟社會全球化背景下,對于糧食安全的重視和保障已成為各國關(guān)注的焦點。許多國家往往除了刺激糧食生產(chǎn)、增加糧食產(chǎn)出外,還在法律上嚴格限制土地用途、控制土地的規(guī)模、保護土地質(zhì)量,制止破壞、浪費土地行為。此外,集體土地還負有為國民經(jīng)濟發(fā)展輸送原材料的“義務(wù)”。倘若允許集體土地所有權(quán)完全適用私權(quán)的行使規(guī)則,那么,國民經(jīng)濟的發(fā)展勢必會面臨嚴峻挑戰(zhàn)。為此,國家往往嚴格限制集體土地所有權(quán)實現(xiàn)。四是塑造合作文化的文化性“義務(wù)”。一定的文化往往影響或作用于一定的社會政治和經(jīng)濟。集體土地所有權(quán)作為社會主義公有制的法律實現(xiàn)形式,與中國特色社會主義文化發(fā)展具有內(nèi)在的一致性。集體土地所有權(quán)同樣負有促進中國特色社會主義文化發(fā)展的“社會義務(wù)”(對合作文化的傳承與發(fā)揚)。一方面,集體土地所有權(quán)事實上形成于互助合作文化發(fā)展時期是國家通過互助合作的方式自上而下推動而形成。在互助合作組織的發(fā)展過程中,互助合作文化得以形成和傳承,并成為中國特色社會主義文化的重要內(nèi)容。另一方面,集體土地所有權(quán)主體具有集合性特征,內(nèi)含了全體集體成員互助合作的重要思想。四、集體土地所有權(quán)立法救濟集體土地所有權(quán)“社會義務(wù)”作為立法者基于公共利益而對作為私權(quán)的集體土地所有權(quán)的限制,需要從理論上升到立法,再通過實施由立法轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。1.“集體決策、集體土地所有權(quán)行使義務(wù)”的解釋力集體土地所有權(quán)“社會義務(wù)”并非純粹意義上的“法律義務(wù)”,不宜直接在法律中規(guī)定為特定主體應(yīng)當為或不應(yīng)當為一定行為的約束。集體土地所有權(quán)“社會義務(wù)”同樣是對所有權(quán)絕對性的揚棄,是對集體土地所有權(quán)主體行為以及集體土地所有權(quán)的限制。盡管集體土地所有權(quán)實現(xiàn)包含了成員個體利益和集體利益,但是,集體決策、集體土地所有權(quán)行使仍然是由具有有限理性的自然人主導,因而難以避免非理性或理性不足。集體土地所有權(quán)“社會義務(wù)”所指向的公共利益是無法由集體土地所有權(quán)主體自發(fā)實現(xiàn)的。在現(xiàn)代法治社會,基于公共利益而對財產(chǎn)權(quán)所施加的限制,同樣應(yīng)當納入法治軌道,由法律予以設(shè)定。2.強化對集體土地所有權(quán)“社會義務(wù)”實現(xiàn)的法律規(guī)制集體土地所有權(quán)具有的財產(chǎn)權(quán)屬性與“社會義務(wù)”的公共性,往往存在著沖突與矛盾的可能。這就需要引入以尊重主體權(quán)利及行為自由為基礎(chǔ)的法律規(guī)制。換言之,集體土地所有權(quán)“社會義務(wù)”的實現(xiàn),既要引導、激勵集體土地所有權(quán)主體積極、主動維護和增進公共利益,又要建立約束性的法律規(guī)制規(guī)則,將激勵與約束作為集體土地所有權(quán)“社會義務(wù)”實現(xiàn)之法制保障的主要內(nèi)容。當然,法律對集體土地所有權(quán)及其實現(xiàn)的法律限制,應(yīng)當被嚴格限制在公共利益的范圍之內(nèi),即必須針對實現(xiàn)集體土地所有權(quán)“社會義務(wù)”之需;而那種以集體土地所有權(quán)受到法律限制為依據(jù),判定集體土地所有權(quán)屬性,甚至否定集體土地所有權(quán)財產(chǎn)權(quán)屬性的觀點,是站不住腳的。3.集體土地所有權(quán)激勵制度在法學上,制度激勵是保障主體自覺履行涉他性義務(wù)或責任的必要舉措。當下,集體土地所有權(quán)“社會義務(wù)”履行的制度激勵需要注意:一是形成集體土地所有權(quán)“社會義務(wù)”履行相關(guān)制度激勵理論,如激勵的價值目標、激勵的基本原則、激勵的制度體系;二是完善集體土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán),將集體土地所有權(quán)作為真正意義上的所有權(quán),賦予其較為完整的占有、使用、收益以及有限的處分權(quán)能;三是建立集體土地所有權(quán)行使主體制度,即明確作為集體土地所有權(quán)主體的成員集體、全體集體成員以及集體土地所有權(quán)行使主體(如:農(nóng)村集體經(jīng)濟組織)在集