戶籍制度改革的探索與實踐以湖州為例

戶籍制度改革的探索與實踐以湖州為例

自2001年3月14日以來，浙江省湖州市率先向全國市級企業(yè)開放了戶籍限制，基本允許農(nóng)民和外國人自由流動和生活在城市地區(qū)，并得到了人民的歡迎和支持。2001年10月,湖州市與深圳市、上海市被公安部確定為全國第一批換發(fā)第二代居民身份證試點城市。2003年9月25日,湖州市換發(fā)第二代身份證綜合試驗工作正式啟動。湖州戶籍管理制度改革創(chuàng)新對加快經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步有何現(xiàn)實作用;當前戶籍管理中有何新情況新問題;如何深化戶籍管理制度改革創(chuàng)新?對此,需要系統(tǒng)的總結(jié)和探索。一、大力推進農(nóng)村人口流轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)戶籍戶籍制度是我國行政管理制度的重要組成部分。湖州戶籍改革前同其他地方一樣,自1958年國家頒布《戶口登記條例》以來,盡管經(jīng)歷了曲折演變的過程,但仍基本沿用城鄉(xiāng)分離,嚴格限制農(nóng)村人口自由遷移城市的制度。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)戶籍制度的弊端日趨突出,戶籍制度改革勢在必行。湖州戶籍改革是在實踐中不斷前進的。第一階段從1995年至1998年,在貫徹國家體改委、公安部等11個部委下發(fā)的《關于小城鎮(zhèn)綜合改革57個試點指導意見》中,該市的織里鎮(zhèn)被確定為全國小城鎮(zhèn)綜合改革試點鎮(zhèn)之一,從1997年起又有16個鎮(zhèn)相繼被列為小城鎮(zhèn)綜合改革試點鎮(zhèn),共辦理了13.83萬農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。小城鎮(zhèn)戶籍制度率先啟動,帶動了行政管理體制、財政體制等基礎性改革,取得了階段性成果,成為進一步改革的示范。第二階段,從1999年到2001年3月14日,在貫徹國務院批轉(zhuǎn)《公安部關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題意見》中,共辦理了3.34萬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口,進一步取得了為農(nóng)民和外地人進縣城降低門檻的經(jīng)驗。第三階段從2001年3月14日至今。2001年初,在貫徹國家“十五”計劃加快城市化進程的部署和省政府《關于加快浙江省城市化若干政策的通知》中,湖州市公安局黨委經(jīng)請示省公安廳同意,報請市政府于2001年3月14日出臺了市區(qū)戶口遷移管理的文件,全面放開戶口限制,徹底拆除城鄉(xiāng)之間的壁壘。至2003年6月,全市辦理戶口遷移78703人,其中“農(nóng)轉(zhuǎn)非”45288人,中心城市新增31344人。湖州市是在全國地級市中最先放開戶口遷移限制的,沒有可以借鑒的成熟經(jīng)驗。在市委,市府的組織領導下,公安、勞動和社會保障、教育,城建等多個部門密切配合,針對戶籍遷徙制度“徹底改、改徹底”可能帶來的一系列社會矛盾和問題,準備了切實有力的應對措施,確保了改革平穩(wěn)實施。二、家庭制度改革創(chuàng)新對促進湖州經(jīng)濟和社會發(fā)展的作用湖州戶籍制度改革創(chuàng)新的先發(fā)效應,對當?shù)亟?jīng)濟跨越式發(fā)展和社會全面進步的促進作用日益顯現(xiàn):(一)促進促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展,為城市化發(fā)展提供保障城市化發(fā)展是中國經(jīng)濟增長的強大推動力。加快城市化進程,是推進新型工業(yè)化的有效載體,是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑,是優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、促進國民經(jīng)濟良性循環(huán)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重大措施。影響城市化的因素諸多,其中戶籍制度是重要的社會因素之一。戶籍制度改革,革除的是妨礙生產(chǎn)要素向城市集聚的弊端,使城鄉(xiāng)勞動者、資金,物資,按照市場經(jīng)濟規(guī)律調(diào)配和組合。湖州市對市區(qū)戶籍制度進行全面改革,突破城鄉(xiāng)人口遷移限制,大大加快了城市化進程。2001年、2002年全市城市化為39.9%、41.5%,分別比上年提高1.2%、1.6%。這為湖州市把城市化作為實現(xiàn)經(jīng)濟跨越式發(fā)展和全面進步的突破口,實現(xiàn)2007年全市城市化水平達到50%以上奠定了可靠基礎。(二)在農(nóng)村發(fā)揮的新市民地位全面建設小康社會,重點和難點都在農(nóng)村。農(nóng)業(yè)增效難、農(nóng)民增收難、農(nóng)村社會進步慢,根本的原因是由于長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使過多的勞動力滯留在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)。戶籍制度改革,革除的是城鄉(xiāng)分割二元結(jié)構(gòu)的弊端,農(nóng)民和外地人成為城市居民后,享受到原來沒有的市民待遇,其中很多新市民在城里找到了新的崗位,生活來源穩(wěn)定,收入增加。他們的子女在城里中小學上學,得到了原在農(nóng)村得不到的高質(zhì)量的文化教育。留守農(nóng)村的農(nóng)民有機會獲得富余勞動力遷入城里后轉(zhuǎn)讓的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權,有利于從事規(guī)模經(jīng)營和效益農(nóng)業(yè),提高勞動生產(chǎn)率,增加收入。2001年、2002年,湖州市農(nóng)民人均收入4695元、5052元,分別比上年增加7.6%、8.3%。(三)促進了社區(qū)居民增收戶籍制度改革促進了城市化發(fā)展,而城市化發(fā)展又能拉動房地產(chǎn)業(yè)、交通運輸業(yè)、餐飲服務業(yè)等與人民生活密切相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,一方面給城市居民提供了更多的擇業(yè)機會,增加收入,另一方面又改善了城市生活環(huán)境。2001年、2002年,湖州城市居民人均可支配收入分別達到9872元、11388元,分別比上年提高15.4%、19.5%。根據(jù)國家統(tǒng)計局調(diào)查表明,2002年湖州的這一增幅在長江三角洲15個城市中名列榜首。(四)人口登記的必要性對屬于已在城市工作、生活多年,而戶口受政策限制一直難于進入者,戶籍制度改革使這部分原先已經(jīng)進城但戶口擱置原籍的人員,實現(xiàn)了按居住地如實登記,這對準確掌握實有人口信息,保護其合法權益,維護社會治安穩(wěn)定均有很大幫助。公安管理的實踐表明,治安隱患主要不是來自于如實登記戶口的人員,而是那些居無定所,隱匿居所,故意規(guī)避登記的人員。影響社會治安有多方面的復雜的原因,而且,放開戶口限制不等于放棄戶口管理,放開戶口限制也不等于放棄人口管理,因此,并不會對治安帶來過度的壓力,2001年、2002年湖州市刑事發(fā)案僅分別占浙江省的4.8%、4.7%。(五)負責人培訓程序計劃經(jīng)濟體制下的戶口遷移,特別是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”須經(jīng)戶口所在地派出所、分局、市局承辦人和負責人逐級審批,程序多,時間長。戶籍制度改革,革除的是層層把關行政審批的弊端,實行準入登記,節(jié)省了警力投入,減少了周轉(zhuǎn),憑借計算機系統(tǒng)和人口信息庫,公開辦證程序和規(guī)范,提高了工作效率,既方便了遷移戶口的群眾,又降低了行政管理成本,節(jié)省了公共財政的支出。三、目前，湖州家庭管理面臨的新情況、新問題和原因分析(一)農(nóng)村勞動力和城市吸引力減弱湖州剛開始放開戶口限制時,遷移市區(qū)居住的人員須排隊預約,當年遷移人員達44976人,在2002年就“盛況不再”,遷移市區(qū)人員19128人,明顯回落。2003年上半年遷移市區(qū)人員14599人。這表明,放開戶口遷移限制,不會造成人口過度膨脹。湖州城市吸納農(nóng)村富余勞動力還有較大的承受力和安置空間。相反,城市吸引力減弱可能影響湖州在2007年城市化達到50%以上,中心城市在2007年建成大城市目標的實現(xiàn)?，F(xiàn)代化的通信、交通工具使城市和鄉(xiāng)村連結(jié)起來大大縮短了城鄉(xiāng)距離。隨著國家、地方對農(nóng)村社會保障,教育、就醫(yī)經(jīng)費投入傾斜,城鄉(xiāng)差別縮小,許多農(nóng)村已今非昔比,加上鄉(xiāng)村的新鮮空氣、田園風光和自身的綜合實力,多數(shù)農(nóng)民并不會硬往城市尤其是人口太多的城市里擠。(二)農(nóng)村地區(qū)不落常綠戶口農(nóng)村對戶口幾乎沒有利益上的依賴性,出生不報,死亡不銷的現(xiàn)象普遍存在。2000年底人口普查前的戶口整頓資料統(tǒng)計,全市共解決未落常住戶口1.1萬名,注銷死亡人口7826人,但到年底人口統(tǒng)計,全市未落常住戶口的人數(shù)仍有1.86萬,有的甚至借遷移之機將遷移證件放入“袋”中,不愿申報,此種現(xiàn)象農(nóng)村戶口和大中專畢業(yè)生居多。隨著城市戶口原來附著的糧、油補助功能的喪失,戶口遷移放開,城鎮(zhèn)居民對戶籍的依賴性越來越小,不自覺自愿申報登記戶口的現(xiàn)象在城市也存在,這給人口信息統(tǒng)計的準確性帶來嚴重的影響。(三)“非轉(zhuǎn)農(nóng)”的要求一部分原籍農(nóng)村,特別是屬城郊結(jié)合部的大中專畢業(yè)生和城市失業(yè)職工要求、遷回農(nóng)村,甚至一些剛由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變的市民提出了“非轉(zhuǎn)農(nóng)”的要求。其中多數(shù)受利益驅(qū)動,以獲得承包土地,一旦土地轉(zhuǎn)讓或被征用,則可以獲得補償和安置費用。由于城郊結(jié)合部農(nóng)村屬于城市規(guī)劃控制范圍,不允許“非轉(zhuǎn)農(nóng)”,因此還產(chǎn)生了一些社會矛盾。(四)中心城區(qū)人戶分離數(shù)對常住人口信息掌握難于全面準確及時,暫住人口、流動人口信息掌握更加不盡如人意。據(jù)2001年統(tǒng)計,全市人戶分離人數(shù)達22.23萬人,占總?cè)藬?shù)的8.7%,其中中心城區(qū)人戶分離數(shù)達4.3萬人,占總?cè)藬?shù)的21.4%。住房地段之間的差價,中小學生的入學,干部的異地交流、求職等,都涉及到群眾的切身利益,人戶分離現(xiàn)象將長期存在,城市人口增多后的人戶分離現(xiàn)象會隨之增多。戶口限制放開后,人口遷移自由,人口信息變動更加頻繁,對戶籍信息動態(tài)管理提出了更高的要求,難度增大。四、關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》黨的十六大報告中指出:“發(fā)展必須堅持和深化改革?！秉h的十六屆三中全會通過的《關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》為全國深化戶籍制度改革指明了方向。湖州戶籍制度改革順應我國戶籍制度改革的趨勢,取得了公認的成效,鞏固和發(fā)展戶籍制度改革成果,克服改革中面臨的問題,也只有堅持和深化改革的辦法。(一)戶籍遷移制度的配套措施更有利于為城鄉(xiāng)常住人口創(chuàng)造更高的生活水平湖州市推出戶籍遷移改革措施已取得階段性成效,而當前“農(nóng)轉(zhuǎn)非”趨冷,意味著戶籍的身份指向越來越?jīng)]有實質(zhì)性的意義。城市化的推進依靠城市的吸引力,吸引農(nóng)村富余勞動力向城市流動,關鍵在于農(nóng)民進城后能不能得到比在農(nóng)村較多的利益,過上更好的生活。能否為城市常住人口創(chuàng)造比農(nóng)村更好的就業(yè)條件、福利待遇,生活水平,又取決于城市經(jīng)濟的發(fā)展和城市的承受能力。戶籍遷移制度改革呈現(xiàn)因地制宜,由局部向全面放開的趨勢,要求與之相配套的城市就業(yè)、住房、教育、社會保障等配套措施繼續(xù)完善,以吸引農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。而增加城市就業(yè)崗位,發(fā)展住房、教育、社會保障事業(yè),是適應擴大內(nèi)需,促進工業(yè)化和現(xiàn)代化的需要。因此,要大力培育城市產(chǎn)業(yè),以產(chǎn)業(yè)聚集帶動人口聚集,增強城市對農(nóng)村的輻射功能,以中心城市繁榮帶動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。(二)大力推進市領導換證件工作,發(fā)揮政府引導作用換發(fā)第二代身份證是國家加強行政管理,加快推進社會信息化建設的一項重大舉措。2003年6月28日全國人大常委會通過了《中華人民共和國居民身份證法》并自2004年1月1日起施行,這為換發(fā)二代證提供了強有力的法律依據(jù)。換發(fā)二代證是一項全新的工作,涉及面廣,科技含量高。為加強全市換發(fā)證試點工作開展,在市政府統(tǒng)一領導下,市領導和有關部門負責人已組成領導小組,以加強換發(fā)證的組織領導、宣傳發(fā)動、經(jīng)費保障、社會應用等各項工作的順利進行。換證過程也是人口信息采集、傳輸、制證、查驗、管理、服務的過程。湖州市為確保人口信息采集的正確性,組織人員在原先查重、查漏、查錯的基礎上,再進行身份證重漏錯號的檢查和清理,已發(fā)現(xiàn)并處理原先手工編制或計算機大批量錄入造成的重、漏、錯號4613條,為二代證試點工作全面開展打下了基礎,同時也為糾正戶籍信息差錯、改善戶籍管理提供了機遇。目前,身份證替代戶口簿時機尚不成熟,戶口簿除了身份證具有的證明個人身份的功能外,還具有證明家庭關系甚至血緣關系的特殊作用。實行單一身份證管理雖然無所謂人戶分離,但身份信息安全易受侵襲,在2002年美國就有70萬人成為被竊取身份號碼的受害者?？茖W管理好居民身份證和戶口簿,使兩者優(yōu)勢互補,相得益彰,造福于民。(三)從管理上強化虛實人口管理市場經(jīng)濟對資源配置導向的神奇磁力,吸引著人財物大規(guī)模大范圍地流動。原先人口常住一個地方而固定管理模式遭到了挑戰(zhàn),大量的人戶分離己從原先作為有待解決的治安管理問題轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ǖ恼Ｆ毡楝F(xiàn)象。為適應這一客觀實際,人口管理的重點應從戶口管理轉(zhuǎn)移到實有人口尤其是流動人口的管理上來。各級公安機關要把切實加強實有人口管理作為加強基層基礎工作的重點工作來抓。完善對居民身份證管理是有效管理實有人口動態(tài)信息的主要辦法。為加強居民身份證信息管理,經(jīng)湖州市機構(gòu)編制委員會批準,市公安局于2003年10月建立了市居民身份證信息管理所,對市級人口信息和制證信息數(shù)據(jù)庫進行日常維護,開展居民身份證和人口信息社會應用服務等。派出所和社區(qū)民警要把切實掌握轄區(qū)和社區(qū)實有人口及其高危人群信息作為派出所和社區(qū)警務的重點來抓,不斷增強及時,準確掌握實有人口底數(shù)及其流動人口的動態(tài)信息,增強人口動態(tài)管理的本領,為人口信息公共資源的統(tǒng)計、利用、共享提供更好的服務,提高為公安機關偵查破案,精確打擊犯罪的貢獻率。(四)強化網(wǎng)絡引導,提高人口管理素質(zhì)第二代居民身份證以戶籍登記制度為基礎,以人口信息管理系統(tǒng)和公安計算機專網(wǎng)為信息傳輸為依托,以非接觸式IC芯片為證件信息載體,以密碼技術為證件防偽核心,方便計算機核查和使用方便等優(yōu)點,采用了國際上較為先進的技術。二代證的使用將促進個人身份認證系統(tǒng)的完善和人口管理現(xiàn)代化。湖州市換發(fā)二代證前期準備工作中,借鑒深圳市的先進經(jīng)驗,對現(xiàn)有常住人口信息數(shù)據(jù)庫和管理系統(tǒng)進行了技術改造,已基本完成公安四級網(wǎng)絡的改造,寬帶接入方式已延伸到戶口登記機關公安派出所,提供了網(wǎng)絡技術保障,完成了技術方案的編制和設備采購招標、采購、調(diào)試。對換證工作人員的調(diào)配和業(yè)務技術分期分批進行了集中培訓,著力提高人口信息管理工作人員的政治業(yè)務素質(zhì),為他們盡快精通業(yè)務技能創(chuàng)造良好的環(huán)境。在繼續(xù)保留現(xiàn)公安辦證窗口,方便群眾辦證的同時,加快在互聯(lián)網(wǎng)上開設湖州公安辦理居民身份證、戶口登記、遷移等辦證照的網(wǎng)頁,讓居民足不出戶就可直接登錄互聯(lián)網(wǎng)下載申報表格和報申指南,為居民提供更為便捷的網(wǎng)絡化服務。(下轉(zhuǎn)第51頁)(五)以監(jiān)獄執(zhí)法的法定程序為前提,提高警察的執(zhí)法意識,以維護自身的民戶籍管理涉及人民群眾的切身利益,為杜絕以往人口管理中存在的服務態(tài)度“冷硬橫推”現(xiàn)象