分權(quán)制衡與中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)的理論困境

分權(quán)制衡與中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)的理論困境

吳克在討論中國(guó)的監(jiān)督制度時(shí)評(píng)論道：“這個(gè)獨(dú)特的中國(guó)組織是一個(gè)很重要的政治傳統(tǒng)部分?！?。有如中國(guó)認(rèn)為值得保存的其他許多事務(wù)，它歷代相傳，延綿不絕。它被認(rèn)為重要和不容忽視，對(duì)西方政治可能有所貢獻(xiàn)?！北O(jiān)察體制在中國(guó)現(xiàn)代憲法結(jié)構(gòu)中至關(guān)重要，但不容忽視的是，發(fā)展和完善監(jiān)察體制的現(xiàn)實(shí)需求與中國(guó)自身的監(jiān)察權(quán)理論建構(gòu)的不平衡狀態(tài)卻持續(xù)存在。近現(xiàn)代政治理論敘事中，以錢穆為代表的政治思想家旗幟鮮明地提倡從政治傳統(tǒng)中發(fā)現(xiàn)憲制重建的指示。一、錢穆從分權(quán)論走向政體論的時(shí)代演變權(quán)力是政治學(xué)知識(shí)體系的中心概念，正如著名的憲政理論家維爾所說(shuō)，圍繞權(quán)力展開的論述所關(guān)切的核心問(wèn)題是：“要保證政府的權(quán)力行使受到控制，以便政府的權(quán)力行使不至摧毀政府權(quán)力有意促進(jìn)的價(jià)值。”錢穆扼要指陳：“近代中國(guó)人尤所最醉心者，厥推進(jìn)西方政治上之主權(quán)論，即政府主權(quán)屬誰(shuí)，一切主權(quán)在民眾的理論?！睆姆謾?quán)論走向政體論的論證邏輯中，西方自由民主制被界定為合憲性政府的一般形式，分權(quán)與制衡被視為建構(gòu)合憲性政府的最佳制度途徑。從政治和社會(huì)的大框架中理解制度意義是錢穆政治理論的重要特征?！袄硐?、人物、制度，乃中國(guó)傳統(tǒng)最重視之三要項(xiàng)?！薄爸袊?guó)政治，重職務(wù)，不言權(quán)力”，重內(nèi)部秩序而輕權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)，政治理想則唯“計(jì)天下之長(zhǎng)治久安”。（一）兩種政治意識(shí)的演進(jìn)錢穆認(rèn)為，國(guó)家規(guī)模和社會(huì)體制是生成制度的基礎(chǔ)條件。“中國(guó)乃以廣土眾民之大國(guó)，欲求政治之統(tǒng)一安定，不能不有一舉國(guó)共戴之元首”責(zé)任論和權(quán)力論兩種政治意識(shí)的差別可以通過(guò)中西社會(huì)形態(tài)之演進(jìn)予以考察。錢穆認(rèn)為，“中國(guó)傳統(tǒng)政治理論，是在官位上認(rèn)定其職分與責(zé)任”中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)的功能體現(xiàn)在促進(jìn)政治體內(nèi)部的協(xié)調(diào)貫通而非制衡牽制。錢穆指出：“中國(guó)傳統(tǒng)政制，因由此制度之存在，故雖不能如西方之不能有國(guó)會(huì)與政府為對(duì)立，而政府權(quán)力仍有其自身調(diào)節(jié)之機(jī)制?！保ǘ┲醒氡O(jiān)察權(quán)定位錢穆論述中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)，以立國(guó)規(guī)模與國(guó)家形態(tài)為起始條件。錢穆認(rèn)為，在中國(guó)歷史上民族融合與國(guó)家凝成是一個(gè)整體性進(jìn)程、二者相繼推進(jìn)，立法創(chuàng)制以國(guó)家形態(tài)與民族文化為基業(yè)。具體而言，中央監(jiān)察權(quán)以維護(hù)君相一體、政民一體之格局為目標(biāo)，其功能在于維護(hù)一體格局的穩(wěn)定和協(xié)調(diào)，也在于保證賢能在位，施政有序。監(jiān)察與諫議兩權(quán)并舉，“上自宮廷、下至全社會(huì)，皆受監(jiān)察”，各有限度又各盡職責(zé)，重配合而不重?cái)硨?duì)，政府則融合于一體。（三）監(jiān)察權(quán)的功能雙重性政治理論家在對(duì)統(tǒng)一秩序的重新認(rèn)識(shí)中發(fā)現(xiàn)了分權(quán)與制衡理論的弱點(diǎn)。正如黑格爾所說(shuō)：“每一種權(quán)力都是敵視和害怕其他權(quán)力，反對(duì)他們像反對(duì)邪惡一樣；他們的職能就在于彼此之間互相抗衡，并通過(guò)這種抗衡而造就一個(gè)普遍的均勢(shì)，可是決計(jì)不是促致一個(gè)有生命的統(tǒng)一?！绷?guó)問(wèn)題是錢穆歷史政治理論所關(guān)注的本源性問(wèn)題。錢穆認(rèn)為：“美國(guó)以聯(lián)邦立國(guó)，其重心在于各州，故總統(tǒng)與國(guó)會(huì)可以對(duì)抗平立而不相上下?！币砸唤y(tǒng)秩序?yàn)榍疤?，錢穆主張大國(guó)治理應(yīng)非常注重平衡職責(zé)分工與一體結(jié)構(gòu)之間的張力。監(jiān)察權(quán)在中國(guó)傳統(tǒng)政治中的功能具有雙重性，既要維護(hù)職權(quán)分配帶來(lái)的專業(yè)性和獨(dú)立性，又要確保政治結(jié)構(gòu)內(nèi)部的有序和整合。錢穆認(rèn)為，中國(guó)傳統(tǒng)政治中監(jiān)察彈劾權(quán)交付與特設(shè)的獨(dú)立機(jī)關(guān)掌握，即御史臺(tái)和諫垣，其目的在于維護(hù)“職權(quán)既定，分層負(fù)責(zé)”的政治系統(tǒng)。二、“以民為本”的傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán):內(nèi)容上的多樣態(tài)對(duì)于中國(guó)監(jiān)察權(quán)的思考應(yīng)該置于立國(guó)規(guī)模與政治傳統(tǒng)，乃至長(zhǎng)期積累延續(xù)的政治大體與歷史經(jīng)驗(yàn)之中。錢穆始終強(qiáng)調(diào)，對(duì)于制度的考察應(yīng)該“貫通到全部政制之整體精神”第一個(gè)層次，錢穆對(duì)于監(jiān)察權(quán)傳統(tǒng)的詮釋以對(duì)政治構(gòu)成之社會(huì)組織形態(tài)的解讀為開端。一方面表現(xiàn)為以直接民權(quán)為基礎(chǔ)的開放性政權(quán)理論；另一方面展現(xiàn)在錢穆關(guān)于“政民一體”與“政民對(duì)立”兩種社會(huì)組織形態(tài)的辨析之中。政民一體與賢能治理構(gòu)成了錢穆解讀中國(guó)監(jiān)察權(quán)理論的兩個(gè)基礎(chǔ)。錢穆認(rèn)為，中國(guó)傳統(tǒng)政治中監(jiān)察權(quán)的直接行使是通過(guò)開放性政權(quán)和政民一體的政治結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的。以教育制度和考試制度為基礎(chǔ)，“政府即許民眾參加，并由民眾組織，則政府于民眾固已融為一體，政府之意見即為民眾之意見，更不必別有一代表民意之監(jiān)督機(jī)關(guān)，此之為‘政民一體’”中西“政民一體”與“政民對(duì)立”的政治結(jié)構(gòu)類型造就了意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)的分野。錢穆提出：“若我們說(shuō)西方政權(quán)是契約的，則中國(guó)政權(quán)乃是信托的。契約政權(quán)，時(shí)時(shí)帶有監(jiān)督性，而信托政治則是放任與期待。”中國(guó)傳統(tǒng)政治極重監(jiān)察權(quán)之功能，是由于在秩序上十分看重融合與平穩(wěn)。任鋒指出：“在錢穆看來(lái)，政民一體是我們擘畫現(xiàn)代中國(guó)憲制時(shí)應(yīng)該格外重視的基本傳統(tǒng)精神?！钡诙€(gè)層次則進(jìn)一步聚焦到對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察制度類型的詮釋。從制度構(gòu)成而言，在中央政府的監(jiān)察系統(tǒng)包括監(jiān)察與諫議兩項(xiàng)，錢穆指出，御史臺(tái)負(fù)責(zé)糾察百官，行使監(jiān)督權(quán)，諫官專對(duì)天子諫諍過(guò)失而設(shè)，行使諫議權(quán)。秦代立制，承襲封建時(shí)期革君之非，導(dǎo)天子以道和治百官，察萬(wàn)民，以利政事的政治綱維在地方監(jiān)察系統(tǒng)中，中央派遣地方監(jiān)司官監(jiān)察地方行政體系的稅收、軍事、生產(chǎn)等各個(gè)部門，監(jiān)察地方行政、博采民情并促進(jìn)中央與地方關(guān)系的緊湊通貫。漢創(chuàng)設(shè)部刺史制度，刺史駐扎各監(jiān)察區(qū)，監(jiān)察地方治理事務(wù)；唐代承襲漢制在州縣之上設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)察官，宋代則安排了帥、漕、憲、倉(cāng)四個(gè)分工的監(jiān)察官對(duì)地方核心事務(wù)進(jìn)行專門化監(jiān)察。從功能上來(lái)看，中央層次的監(jiān)察權(quán)包含了監(jiān)察和諫議的雙重屬性，監(jiān)察和諫議的二元并列體現(xiàn)了在監(jiān)督政府官員之外，中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)的功用更包括了對(duì)于君主的質(zhì)詢和約束，更注重通過(guò)審議駁正和公共議論對(duì)治理政策進(jìn)行檢驗(yàn)、補(bǔ)充和改進(jìn)。從決策程序來(lái)看，“故依中國(guó)傳統(tǒng)政制之慣例，王帝詔勅，必由宰相副署，始得行下。而宰相政令，得由門下省或諫垣駁議糾正”，“諫官認(rèn)為不可，可以抑而不下，或封還改定之”。第三個(gè)層次，監(jiān)察權(quán)在政治過(guò)程中始終以鞏固政治一體性為核心，維護(hù)元首與政府的一體相維是集權(quán)體制內(nèi)監(jiān)察政治的重要內(nèi)容。錢穆認(rèn)為，從法理角度來(lái)說(shuō)，御史臺(tái)與諫垣構(gòu)成元首與政府之間的雙向平衡渠道，“唐代的臺(tái)官，雖說(shuō)是天子的耳目，唐代的諫官，則是宰相的唇舌”中國(guó)傳統(tǒng)政治中諫官系統(tǒng)能夠?qū)鬟M(jìn)行有效的規(guī)范和約束，是由于相對(duì)于元首在中國(guó)傳統(tǒng)政治架構(gòu)中的特殊地位，諫權(quán)憑借政治責(zé)任的至高性獲取了規(guī)正君權(quán)的合法性基礎(chǔ)。諫院與政府的協(xié)調(diào)配合，有效避免了元首與政府形成對(duì)抗相爭(zhēng)的局面。錢穆以漢制為例，解讀了諫議權(quán)在政治過(guò)程中所體現(xiàn)的智慧：“若把皇帝作為第一級(jí)官，宰相是第二級(jí)，御史大夫是第三級(jí)，則御史中丞最高已屬于第四級(jí)。但第四級(jí)官有權(quán)監(jiān)察第一級(jí)，這一點(diǎn)又是中國(guó)傳統(tǒng)政治里一種最寓精義的編配?！币郎纤?，中國(guó)傳統(tǒng)憲制結(jié)構(gòu)中監(jiān)察權(quán)的社會(huì)組織基礎(chǔ)、制度類型和政治過(guò)程在錢穆論說(shuō)中得到了豐富的呈現(xiàn)。在多方意見摻雜匯聚的民國(guó)立憲進(jìn)程中，錢穆重新發(fā)現(xiàn)了孫中山的五權(quán)憲法方案中從歷史賡續(xù)轉(zhuǎn)成的憲制精神。三、權(quán)憲制的反思與超越五權(quán)憲法是近代憲制改革進(jìn)程中的一個(gè)代表性方案。孫中山在借鑒西方分權(quán)式憲制結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，加進(jìn)了中國(guó)傳統(tǒng)的考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)，形成了由五權(quán)構(gòu)成的共和憲制。五權(quán)憲法被錢穆稱之為“理想的公忠不黨超派超黨無(wú)派無(wú)黨的民主政治之一型，而又為接近傳統(tǒng)政制適合國(guó)情之一型”監(jiān)察權(quán)作為五權(quán)憲法的構(gòu)成要素包含了極為重要的憲制功能。孫中山極為重視憲制于中國(guó)民族進(jìn)化的歷史生成和制度的禮法養(yǎng)成。這一立制思維與錢穆政治哲學(xué)觀和歷史觀形成了深層互通。孫中山認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)“代表國(guó)家人民之正氣，此數(shù)千年制度可為世界進(jìn)化之先覺(jué)”其一，錢穆認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)被納入五權(quán)憲法的功能之一在于將三權(quán)擴(kuò)展為五權(quán)，稀釋政黨競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于政治秩序的影響。在錢穆看來(lái)，五權(quán)憲法的立憲意圖是一方面削弱政黨通過(guò)議會(huì)對(duì)行政權(quán)造成的抑制；另一方面增加考試與監(jiān)察保障政治的公共性。通過(guò)培養(yǎng)公忠不黨、超越黨派競(jìng)爭(zhēng)的全民政治，避免分權(quán)制衡體制中行政權(quán)被政黨競(jìng)爭(zhēng)過(guò)分壓抑。稀釋政黨競(jìng)爭(zhēng)在政治活動(dòng)中的作用體現(xiàn)出了孫中山五權(quán)憲法的鮮明的現(xiàn)實(shí)關(guān)照，錢穆認(rèn)為，司法、考試、監(jiān)察、立法獨(dú)立于黨派之外，唯有行政權(quán)由黨派運(yùn)使，五權(quán)受國(guó)會(huì)之監(jiān)督，但是不與黨派同進(jìn)退。孫中山強(qiáng)調(diào)監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性，其目的在于使得監(jiān)察權(quán)不被國(guó)會(huì)所吞噬。錢穆同樣十分注重監(jiān)察權(quán)與國(guó)會(huì)的關(guān)系：“監(jiān)察權(quán)在政府內(nèi)部對(duì)政權(quán)施加適當(dāng)?shù)墓?jié)制和裁抑，對(duì)于政令的擬定與推行兼?zhèn)鋵忨g與彈劾雙重功能，在現(xiàn)代可結(jié)合監(jiān)察專門化的趨勢(shì)，與國(guó)會(huì)相輔而行?！逼涠?，監(jiān)察權(quán)與考試權(quán)相結(jié)合，突出了中國(guó)傳統(tǒng)政治的賢能治理和中央集權(quán)政府之大傳統(tǒng)?！爱?dāng)知今日國(guó)人所需者乃賢能代表與直接民權(quán)之全民政治，當(dāng)進(jìn)一步要求五權(quán)憲法之確定與實(shí)施，當(dāng)要求考試、監(jiān)察、立法、司法四權(quán)各各獨(dú)立，使此四權(quán)先能超然于政黨政治之外，而容許在野少數(shù)黨之賢杰，以及無(wú)黨無(wú)派之優(yōu)秀分子以盡量參加?！焙侠淼倪x拔賢能和保障賢能實(shí)施合理而高效的治理是孫中山獨(dú)立監(jiān)察權(quán)理論的核心思想，這一意指并不以西方民主政治形態(tài)中以普選權(quán)為基礎(chǔ)的選舉制度為要義，而是深度根植于中國(guó)士人政府和賢能治理的政治傳統(tǒng)。錢穆對(duì)這一取向深有會(huì)意：“真能代表民意者，就實(shí)論之，并不在人民中之多數(shù)，而實(shí)在人民中之賢者?！睂O中山以賢能政治為基礎(chǔ)的監(jiān)察權(quán)思想注重從中國(guó)監(jiān)察權(quán)傳統(tǒng)的史政淵源中導(dǎo)出的政治價(jià)值：“自唐虞賡歌飏拜以來(lái)，左史記言，右史記事，行人風(fēng)采之官，百二十國(guó)寶書之藏，所以立綱紀(jì)、通民情也。自茲以降，漢重御史大夫之制，唐重分司御史之職，宋有御史中丞、殿中丞。明清兩代御史，官品雖小而權(quán)重內(nèi)外，上自君相，下至微職，儆惕惶恐，不敢犯法?！逼淙X穆對(duì)孫中山憲法方案的認(rèn)可，源自于五權(quán)憲法所表達(dá)的合乎中國(guó)政治實(shí)踐邏輯和政治精神的憲制變革思路，以及在歷史之自我理解的基礎(chǔ)上形成的民主政治發(fā)展路徑。孫中山的憲制改革思路深受錢穆的認(rèn)同。錢穆直言，在西方民主政治話語(yǔ)甚囂之際，孫中山五權(quán)架構(gòu)是對(duì)于中國(guó)政治傳統(tǒng)和西方政治模式的一種調(diào)和應(yīng)變，“但他的大體意見，則不失為已給中國(guó)將來(lái)新政治出路一較渾括的指示”五權(quán)憲法“在